王鑫剛

摘要 公園是協(xié)調(diào)天、地、人三者之間關(guān)系的紐帶,公園兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值,具有保持水源、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能。保護(hù)公園,對(duì)于維護(hù)生態(tài)平衡,改善生態(tài)狀況,促進(jìn)人與自然和諧具有重要的意義。本文以公園的概述為基點(diǎn),分析了我國(guó)公園保護(hù)的現(xiàn)狀及當(dāng)前我國(guó)公園立法的現(xiàn)狀,提出完善的公園法律體系對(duì)于公園具有重要的意義。文中對(duì)于如何構(gòu)建公園法律體系提出了建議,確立了我國(guó)公園法的基本原則、基本制度和法律責(zé)任,從而加強(qiáng)對(duì)公園的保護(hù),以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞公園立法環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-035-02

一、公園的概述

(一)公園的概念

根據(jù)公園設(shè)計(jì)規(guī)范:公園是供公眾游覽、觀賞、休憩、開展科學(xué)文化及鍛煉身體等活動(dòng),有較完善的設(shè)施和良好的綠化環(huán)境的公共綠地。包括綜合公園、兒童公園、動(dòng)物園、植物園、歷史名園、主題公園、風(fēng)景名勝公園、居住地公園和居住小區(qū)游園、帶狀公園、街旁游園。筆者認(rèn)為,公園是指具有良好的園林環(huán)境、較完善的設(shè)施,具備改善生態(tài)、美化城市、游覽觀賞、休憩娛樂和防災(zāi)避險(xiǎn)等功能,并向公眾開放的場(chǎng)所,包括:綜合公園(含全市性公園、區(qū)域性公園、社區(qū)公園包括居住區(qū)公園、小區(qū)游園)、專類公園(含兒童公園、動(dòng)物園、森林公園、濕地公園、植物園、歷史名園、風(fēng)景名勝公園、自然保護(hù)公園、地質(zhì)公園、游樂公園)、花園(含有牡丹園、芙蓉園等)街旁綠地等。

(二)公園的特點(diǎn)

公園特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公園的使用價(jià)值、可開發(fā)利用性。公園是財(cái)源。而實(shí)際上,公園的具體內(nèi)容是指自然要素及空間。公園是自然界中能夠?yàn)槿祟愃玫淖匀灰亍９珗@的特點(diǎn)可概括為:

1.有限性。公園的有限性,又稱稀缺性,是公園資源最重要的特征。它表現(xiàn)為兩個(gè)方面:首先,公園在總量上是有限的;其次,可替代公園的品種也是有限的(東北虎林園)。

2.整體性。各種自然資源在公園中相互依存相互制約,構(gòu)成完整的資源生態(tài)系統(tǒng)。其中,任何一個(gè)要素的變化,必須要引起其他要素的相關(guān)變化。諸要素又相互作用,并反饋到前一個(gè)要素,如此往復(fù)不已,互為因果,并交織在一起,共同構(gòu)成了統(tǒng)一整體(生物圈)。

3.地域性。各種自然資源在地域分布上極不平衡,其組合形式千差萬別,從而形成了各具特色的相當(dāng)規(guī)模的地區(qū)性資源優(yōu)勢(shì)(三亞熱帶海洋動(dòng)物園、哈爾濱冰雪大世界主題公園)。

(三)公園的現(xiàn)狀

中華人民共和國(guó)成立后,公園數(shù)量增多、種類豐富,規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的水平亦不斷提高和完善。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),1985年底,全國(guó)有公園978個(gè),總游人量達(dá)到了8億多人次。1999年底,公園達(dá)4197個(gè)。從2001年至2005年底,新建公園1972個(gè),總數(shù)達(dá)6169個(gè)。從1985到2005年20年,是我國(guó)公園建設(shè)大發(fā)展的最好時(shí)期,特別是旅游事業(yè)的發(fā)展直接刺激和促進(jìn)了公園的發(fā)展,1999年達(dá)到4197個(gè),類型豐富多樣,有北京的石景山雕塑公園,無錫的三國(guó)城、歐洲城,廣州的東方樂園等。風(fēng)景資源的開發(fā)利用和公園的建設(shè)成就,極大豐富了城鎮(zhèn)居民的業(yè)余生活,促進(jìn)了城市旅游產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是從2001年到2005年的“十五”期間,新建公園1972個(gè)和10個(gè)濕地公園。

二、我國(guó)公園立法現(xiàn)狀

目前,我國(guó)關(guān)于公園保護(hù)的立法廣泛,直接或間接涉及到公園保護(hù)的法律法規(guī)有:全國(guó)人民代表大會(huì)1982年12月發(fā)布實(shí)施的《憲法》、1989年12月發(fā)布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境保護(hù)單行法,如原國(guó)家林業(yè)部1994年1月發(fā)布實(shí)施的《森林公園管理辦法》;建設(shè)部2004年7月發(fā)布實(shí)施的《城市動(dòng)物園管理規(guī)定》、2005年2月發(fā)布實(shí)施的《國(guó)家城市濕地公園管理辦法(試行)》、2006年3月發(fā)布實(shí)施的《國(guó)家重點(diǎn)公園管理辦法》;國(guó)務(wù)院1994年10月9日發(fā)布實(shí)施的《自然保護(hù)區(qū)條例》和2006年9月發(fā)布實(shí)施的《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》;原地質(zhì)礦產(chǎn)部1995年5月發(fā)布實(shí)施的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》和各省市的地方性城市公園管理辦法、條例。除憲法和環(huán)境保護(hù)法之外,這些法規(guī)在立法級(jí)別上相當(dāng)于行政法規(guī)或部門規(guī)章,內(nèi)容比較具體有針對(duì)性,只能保護(hù)具體性質(zhì)的公園。如各省市公園管理辦法限定了本省市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城市公園,動(dòng)物園管理規(guī)定只對(duì)動(dòng)物園進(jìn)行保護(hù)。在實(shí)際的公園保護(hù)中可操作性很差,嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)公園法的法制化進(jìn)程。針對(duì)于公園的行政管理、開發(fā)利用與保護(hù)等許多問題的解決往往只能通過法律解釋的手段從其它的規(guī)范性法律文件中去尋求保護(hù),雖然也能尋找到少量的與之相關(guān)的公園利用與保護(hù)的法律規(guī)定。

三、我國(guó)公園立法存在的問題

自上個(gè)世紀(jì)80年代,我國(guó)已制定了一系列公園保護(hù)方面的部門規(guī)章、地方性法規(guī),從表面上看,這些法規(guī)對(duì)于各自所保護(hù)的公園做了比較針對(duì)性的規(guī)定,但是仍然存在著法律的盲區(qū)。隨著公園人為破壞等一系列問題的出現(xiàn),就很明顯的突出了在立法理論和實(shí)踐中,這些法規(guī)所呈現(xiàn)的很多空白與不足。

(一)立法目的不明確

從立法目的上看,這些公園法規(guī)對(duì)立法目的作了如下規(guī)定:《自然保護(hù)區(qū)條例》第一條:“為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理,保護(hù)自然環(huán)境和自然資源,制定本條例。”《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第一條:“為了加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理,有效保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源,制定本條例?！薄渡止珗@管理辦法》第一條:“為了加強(qiáng)森林公園管理,合理利用森林風(fēng)景資源,發(fā)展森林旅游,根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定,制定本辦法?！薄兜刭|(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》第一條:“為加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)遺跡的管理,使其得到有效的保護(hù)及合理利用”。由此觀之,這些法規(guī)都過分注重對(duì)資源的利用,而輕保護(hù),且體現(xiàn)不出對(duì)下一代利益的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展原則,這是不符合現(xiàn)代環(huán)境立法趨勢(shì)的。我國(guó)的這幾部法規(guī)中絲毫沒有涉及對(duì)生態(tài)完整性的保護(hù),環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)也找不到蹤影,缺少價(jià)值理念的支撐,難以從整體上自始至終的貫徹保護(hù)。

(二)立法層次低

在現(xiàn)行專門立法中,法律效力層級(jí)最高的是《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。其他如《城市動(dòng)物園管理規(guī)定》、《國(guó)家重點(diǎn)公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》、《國(guó)家城市濕地公園管理辦法(試行)》、《森林公園管理辦法》的效力等級(jí)是部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件,法的效力就更低了,這會(huì)影響其執(zhí)行效力。而且國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)效力等級(jí)是低于法律的,這些使得各相關(guān)法規(guī)尤如群龍無首,過于突顯各自特色而不相融合如《城市動(dòng)物園管理規(guī)定》保護(hù)動(dòng)物園、《森林公園管理辦法》保護(hù)森林公園。我國(guó)還有很多其它綜合性的公園也需要保護(hù),卻無法在現(xiàn)行法規(guī)中得以體現(xiàn)。從國(guó)家林業(yè)局森林公園管理辦公室了公布的數(shù)據(jù),截至2008年底,我國(guó)僅森林公園就有2277處、風(fēng)景名勝區(qū)667處、自然保護(hù)區(qū)1757處,還不算其他類公園如植物園、動(dòng)物園、景觀主題公園等。在53個(gè)世界地質(zhì)公園中,中國(guó)占18個(gè),數(shù)量居世界各國(guó)之首。現(xiàn)實(shí)需要與立法保護(hù)力度不足出現(xiàn)了沖突。因此,加大保護(hù)力度勢(shì)在必行。面對(duì)如此眾多、重要的公園亟需一部自上而下的具有統(tǒng)領(lǐng)地位的公園法。

四、我國(guó)公園法的構(gòu)想

(一)公園法的基本原則

1.謹(jǐn)慎原則

由于科學(xué)發(fā)展本身的規(guī)律和人們認(rèn)識(shí)水平的局限,科學(xué)存在不確定性?！独锛s宣言》中提到:為了保護(hù)環(huán)境,應(yīng)該廣泛采用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。所以筆者認(rèn)為公園法應(yīng)建立這一原則,即“謹(jǐn)慎”原則。如國(guó)家對(duì)于公園的搬遷問題應(yīng)該謹(jǐn)慎行事,對(duì)那些可能對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來不利影響的行為作出決定時(shí),要有預(yù)見性。從相對(duì)嚴(yán)格的意義上講,國(guó)家對(duì)于那些可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的行為要進(jìn)行管制,如果必要的話,甚至要禁止。即使目前尚無確定和壓倒一切的證據(jù)證明公園搬遷這一行為可能給環(huán)境造成損害。

2.預(yù)防原則

豐富多樣的自然資源和文化遺產(chǎn)是各國(guó)人民及其子孫后代的寶貴財(cái)富,但過度開發(fā)和管理不善會(huì)威脅到這些稀有物的特點(diǎn)和完整性,而且既無控制、又無計(jì)劃的開發(fā)公園有時(shí)會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。所有公園都是人類遺產(chǎn)的一部分,各國(guó)和整個(gè)國(guó)際社會(huì)必須采取必要的公園保護(hù)措施,避免殺雞取卵的行為。所以,預(yù)防原則是公園法的一個(gè)重要且有效的原則。

3.環(huán)境優(yōu)先原則

環(huán)境優(yōu)先”是相對(duì)于“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”、“經(jīng)濟(jì)與環(huán)境兼顧”等而言的,是一個(gè)很高的要求,因此,應(yīng)該在公園法中實(shí)行環(huán)境優(yōu)先原則。如日本在20世紀(jì)60年代由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而產(chǎn)生的公害泛濫。日本人民在遭受了沉重的公害災(zāi)難后,強(qiáng)烈要求把保護(hù)健康與生活環(huán)境作為環(huán)境立法的最高原則?？梢钥闯?環(huán)境優(yōu)先是一種發(fā)展理念。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū),實(shí)施環(huán)境優(yōu)先的目的不僅僅是出于保護(hù)公園,而且是為了通過實(shí)施公園保護(hù)措施而提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境優(yōu)先原則是把保護(hù)國(guó)民健康和維護(hù)生活環(huán)境作為公園法的重要意義之一。

(二)公園法的基本制度

1.劃分級(jí)別制度

按照公園的功能和對(duì)社會(huì)環(huán)境所起的作用來說,應(yīng)該對(duì)公園劃分級(jí)別,進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。世界遺產(chǎn)、保護(hù)區(qū)等環(huán)境和文化易受破壞的地區(qū)是各國(guó)際公約都十分關(guān)注的,對(duì)這些區(qū)域,各國(guó)際公約一致認(rèn)為需要將其予以特別保護(hù),無論現(xiàn)在還是將來,在技術(shù)合作和資金援助方面都要給予優(yōu)先考慮,以實(shí)現(xiàn)公園可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

公園環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是指評(píng)價(jià)者對(duì)公園生態(tài)系統(tǒng)的屬性與人類需要之間價(jià)值關(guān)系的反映活動(dòng),主要包括公園功能評(píng)價(jià)和公園環(huán)境影響評(píng)價(jià)。公園功能評(píng)價(jià)主要是針對(duì)公園本身內(nèi)部過程的分析,以此來評(píng)價(jià)公園的作用與特性,即通過將公園功能參數(shù)化,建立可量化的指標(biāo)體系,評(píng)價(jià)不同的功能,以確定各種類型的指標(biāo)。對(duì)于以公園為對(duì)象進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā),涉及公園喪失或功能改變的在建項(xiàng)目,凡未做環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)當(dāng)責(zé)成補(bǔ)做,凡經(jīng)過評(píng)價(jià)或科學(xué)論證后屬于開發(fā)利用不合理的項(xiàng)目,都應(yīng)向主管部門或當(dāng)?shù)卣岢鎏幚硪庖?凡涉及公園開發(fā)利用的項(xiàng)目,都應(yīng)符合公園保護(hù)與利用規(guī)劃的要求,對(duì)于因地制宜,以開發(fā)利用公園為目的的生產(chǎn)項(xiàng)目,要把開發(fā)利用的強(qiáng)度限制在公園生態(tài)系統(tǒng)可承受的限度之內(nèi),并做好公園的養(yǎng)護(hù)、增殖,使其持續(xù)利用。

3.公眾參與制度

公眾參與是推進(jìn)公園保護(hù)的巨大動(dòng)力,其參與的廣度與深度在很大程度上決定著公園的發(fā)展水平。通過廣泛聽取人民群眾的意見和要求,可以使政府在對(duì)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行審核等決策過程中盡可能兼顧到各方利益,特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益和公眾利益,并盡量采取行之有效的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。

(三)公園法的法律責(zé)任

1.民事責(zé)任

公園法的民事責(zé)任是指民事主體因違反公園法的規(guī)定而造成公園損失的單位和個(gè)人所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。是公園法法律責(zé)任中最輕的一種。目前,學(xué)者們關(guān)于民事責(zé)任持有不同的觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持適用傳統(tǒng)的過錯(cuò)責(zé)任原則;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為不要求侵權(quán)行為人主觀上有過錯(cuò),對(duì)于無過失行為也要求承擔(dān)責(zé)任;還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將責(zé)任分為兩類,對(duì)破壞性的行為適用過錯(cuò)責(zé)任原則,對(duì)污染性的行為適用無過錯(cuò)責(zé)任原則。筆者建議,我國(guó)公園法的民事責(zé)任歸責(zé)原則應(yīng)該采用無過錯(cuò)責(zé)任原則。在制定公園法時(shí)對(duì)無過錯(cuò)原則應(yīng)予以明確規(guī)定,因違反公園法規(guī)定而造成公園損害的單位或個(gè)人,即使主觀上沒有故意或過失,也要對(duì)造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。筆者建議把公園法的民事責(zé)任方式從性質(zhì)和作用上分成兩種類型:防止性的方式、補(bǔ)償性的方式。

2.行政責(zé)任

公園法的行政責(zé)任是指行為人違反公園法和國(guó)家行政法規(guī)所規(guī)定的行政義務(wù)或法律禁止事項(xiàng)而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。被追究行政責(zé)任的多為企業(yè)、事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責(zé)任人員,也包括其他公民。一般來說,行政違法行為究其社會(huì)危害性要比犯罪行為輕,行政制裁比刑事處罰也相對(duì)較輕。公園法的行政責(zé)任分為:公園法的行政管理主體在建立、保護(hù)、管理公園過程中所實(shí)施的情節(jié)和后果并不嚴(yán)重、尚未構(gòu)成犯罪的違法行為(即行政違法行為)所應(yīng)承的行政責(zé)任和公園法的行政相對(duì)人的行政責(zé)任(公園行政相對(duì)人違反法律規(guī)定或不履行法定公園保護(hù)義務(wù)而受到的行政處罰)。對(duì)于公園法領(lǐng)域里的行政責(zé)任,應(yīng)著重突出其公園的保護(hù)特點(diǎn),它不但以所包含的自然客體的特殊的超經(jīng)濟(jì)價(jià)值及易受人類活動(dòng)影響的脆弱性為特點(diǎn),還以法律所賦予它的永久而完整地保護(hù)的地位為特點(diǎn)。筆者建議公園法的行政責(zé)任制裁措施可以考慮有:公園法的行政管理主體承擔(dān)的責(zé)任和公園法的行政相對(duì)人所承擔(dān)的責(zé)任。公園法的行政管理主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任種類包括撤銷違法行政行為、履行法定職責(zé)、賠償行政相對(duì)人損失、行政處分。

3.刑事責(zé)任

公園法的刑事責(zé)任是指行為人故意或過失實(shí)施了嚴(yán)重危害公園的行為,并造成了嚴(yán)重污染公園環(huán)境和破壞公園資源的行為,造成人身傷亡或公私財(cái)產(chǎn)的重大損失,已經(jīng)構(gòu)成犯罪要承擔(dān)刑事制裁的法律責(zé)任。公園犯罪在各種犯罪中是一個(gè)新的特殊類型。由于環(huán)境污染日益嚴(yán)重,尤其是越來越多嚴(yán)重破壞污染公園的行為,往往給人類、動(dòng)植物和環(huán)境質(zhì)量造成經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以衡量的重大危害,而且危害持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、波及范圍廣,甚至造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重后果。因此,公園法必須用刑事責(zé)任這種最嚴(yán)厲的手段來懲罰破壞和污染公園的犯罪行為。