王 萍

摘要本文分析了引咎辭職的責任性質(zhì)以及引咎辭職的法律化,并提出了自己的觀點。

關鍵詞引咎辭職責任性質(zhì)制度完善

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-250-01

一、引咎辭職的責任性質(zhì)

(一)何為引咎辭職

國外的引咎辭職是指當官員的失當行為夠不上追究法律責任,但輿論和公眾反響較大,繼續(xù)任職有損于政府的形象時,官員主動要求辭去職務以示對自己行為承當責任的一種政治慣例。它以政府責任作為邏輯起點,在政府責任的理念下,政府及其官員必須對自己的行為負責。從回應民意,維護政府合法性的角度看,引咎辭職是一種政治責任;從官員對自己行為負責的角度看,它是一種軟約束、一種道德和責任感的約束,是一種道德責任?？梢?在西方引咎辭職者承擔的主要是政治責任,而非法律責任。

我國通過法律規(guī)定的形式引進了引咎辭職制度?！吨腥A人民共和國公務員法》第八十二條的規(guī)定:“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負有領導責任的,應當引咎辭去領導職務?！边@是目前我國關于引咎辭職的唯一法律規(guī)定(本文所稱法律是在狹義上使用的)?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“引咎”一詞的解釋是“把過失歸在自己身上”。豍其中,“引”即引申、援引,強調(diào)把過失歸于自己,側(cè)重于間接責任;“咎”即錯誤或過失。筆者認為,引咎辭職可以定義為特定政府官員因過失而給工作造成了一定損失或產(chǎn)生了某種不利影響,但是這種情況又不構成違法或違紀,因而主動辭去領導職務的一種責任追究制度。

(二)引咎辭職者的責任性質(zhì)

毫無疑問,引咎辭職是追究特定政府官員責任的一種形式,那么這是一種怎樣的責任呢?我國學者呂尚敏認為,“引咎辭職行為就其性質(zhì)而言屬于一項獨特的違憲責任承擔方式”。豎這也代表了一些學者的觀點,認為引咎辭職者承擔的是一種法律責任,因為憲法責任也是一種法律責任。

筆者將從我國現(xiàn)有引咎辭職的制度規(guī)定來分析其責任性質(zhì)。目前,關于引咎辭職的規(guī)范性文件較多,筆者選取2004年中共中央的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》的相關規(guī)定作為分析的規(guī)范。該規(guī)定第十五條:黨政領導干部有下列情形之一的,應當引咎辭職:(一)因工作失職,引發(fā)嚴重的群體性事件,或者對群體性、突發(fā)性事件處置失當,造成嚴重后果或者惡劣影響,負主要領導責任的;(二)決策嚴重失誤,造成巨大經(jīng)濟損失或者惡劣影響,負主要領導責任的;(三)在抗災救災、防治疫情等方面嚴重失職,造成重大損失或者惡劣影響,負主要領導責任的;(四)在安全工作方面嚴重失職,連續(xù)或者多次發(fā)生重大責任事故,或者發(fā)生特大責任事故,負主要領導責任的;連續(xù)或者多次發(fā)生特大責任事故,或者發(fā)生特別重大責任事故,負主要領導責任、重要領導責任的;(五)在市場監(jiān)管、環(huán)境保護、社會管理等方面管理、監(jiān)督嚴重失職,連續(xù)或者多次發(fā)生重大事故、重大案件,造成巨大損失或者惡劣影響,負主要領導責任的;(六)執(zhí)行《黨政領導干部選拔任用工作條例》不力,造成用人嚴重失察、失誤, 影響惡劣, 負主要領導責任的;(七)疏于管理監(jiān)督,致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴重違紀違法行為,造成惡劣影響,負主要領導責任的;(八)對配偶、子女、身邊工作人員嚴重違紀違法知情不管,造成惡劣影響的;……從以上列舉的原因來看,引咎辭職者承擔的是一種間接責任,是下屬或任內(nèi)及子女之責,而不是辭職者本身的直接責任或者違法違紀責任,這種責任承擔體現(xiàn)出連帶性,但是我們都知道,法律責任是個人責任,不是一種連帶責任,在追究法律責任時必須堅持責任自負原則。豏從責任的承擔者是特定領導人員,承擔的責任是連帶責任,承擔責任的方式是辭去領導職務來看,筆者認為引咎辭職者承擔的是一種政治責任。

二、引咎辭職的法律化

引咎辭職是承擔政治責任的一種方式,但是在法治國家,法律必須對政治責任的追究有所規(guī)定。法律應當以其規(guī)范來明確政治責任的承擔者,承擔方式和程序,使引咎辭職在法律的框架內(nèi)進行。目前引咎辭職制度欠缺明確法律規(guī)定。一、引咎辭職的主體模糊,公務員法中規(guī)定的是領導成員,因而在實際操作中涉及人員非常廣泛。二、有權審核批準的組織不明確,上引規(guī)定中涉及到了引咎辭職申請的接受機關是黨委(黨組)。這種規(guī)定對黨內(nèi)領導干部而言有其合理性,但是對政府系統(tǒng)的干部而言,則有以黨代政之嫌。三、對官員的后續(xù)處理程序不透明。從實際情況看,具體的安排方式包括“留級降職、降級降職、改任非領導職務、離崗培訓或提前退休”。豐在我國公務員身份和領導職務分開的情況下,引咎辭職的申請被批準就會帶來免職。免職,是免去領導職務,而公務員身份保留,其級別和待遇通常都不會發(fā)生變化。免職不一定是一種處罰,實際上可能是一種正常的崗位調(diào)動,只有當免職后安排的崗位不如現(xiàn)任崗位,如非領導職務,才可以算是一種處罰。可能導致引咎辭職不能達到承擔相應政治責任的后果。

在今后的相關立法中,應該明確以下幾個問題:一、引咎辭職的主體,我認為應該包括政府系統(tǒng)和黨委系統(tǒng)的正副職領導人員。他們因為負有領導職責和政治職責而應成為承擔責任的主體。二、引咎辭職的程序。官員引咎辭職應遵循以下程序:個人申請、組織審核、權限機關決定、辦理相關手續(xù)、對外公布。這里應該注意的是要明確權限機關,黨的領導向黨內(nèi)請辭,而政府的領導應當向同級的人認代表大會或者常務委員會請辭。既是黨的領導成員又是政府的領導成員的,應當向雙方分別請辭,不能違反我國憲法和組織法關于官員任免的規(guī)定。三、官員的后續(xù)處理程序,對于引咎辭職的官員再次擔任領導職務應該嚴格控制。由有關機關進行嚴格考察,確立合理的考察期限,充分考慮個人能力問題、行為性質(zhì)和后果、群眾反映等各種因素。四、引咎辭職者承擔的是政治責任,它與法律責任是不同性質(zhì)的責任,它針對政府官員尚未達到違法違紀程度,但行使行政權力時確有瑕疵的行為。通過政治責任的追究來督促特定的領導成員積極行使職權,防止出現(xiàn)行為有過失或不當?shù)菦]有觸犯法律時不能追究的情形。因此,當一種行為既應承擔政治責任又應承擔法律責任時,并不能以承擔政治責任的方式來承擔法律責任。官員引咎辭職的同時,如果其行為同時違反了法律,當然也要追究其法律責任,不能用引咎辭職來代替應被追究的法律責任。