蔡富軍

(信陽市平橋區(qū)委黨校,河南 信陽 464100)

中圖分類號(hào):D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-0992(2009)07-054-02

十七屆三中全會(huì)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的決定指出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法、自愿、有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！蔽艺J(rèn)為這方面大有文章可做,結(jié)合當(dāng)前信陽市進(jìn)行的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn),談?wù)勎业囊恍┛捶ā?/p>

一、土地流轉(zhuǎn)的核心問題是土地問題

1.工業(yè)化、城市化與保護(hù)耕地的矛盾

我國(guó)城市化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo),需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而未來11年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。1.2億畝建設(shè)用地缺口成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束。中央提出,為了保證我們13億人口的吃飯問題,糧食生產(chǎn)要基本做到自給自足,不能過度的依靠國(guó)際市場(chǎng),我們必須保證18億畝耕地的底線不能突破。

2.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小,農(nóng)民增收困難

據(jù)統(tǒng)計(jì),我們信陽的一個(gè)農(nóng)戶大概是四五畝地,雖然不是最低的水平,還是低于全國(guó)平均水平的每戶7.5畝地。而日本是一個(gè)幾乎沒有什么自然資源的國(guó)家,土地比我們還要緊張?？墒?日本一個(gè)農(nóng)戶擁有的土地是我們的3倍;韓國(guó)也是我們的3倍;歐盟是我們的40倍;美國(guó)是我們的400倍。農(nóng)民要憑那7.5畝地,你讓他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是絕對(duì)不能致富的,要想讓農(nóng)民致富,必須解決土地問題、解決土地流轉(zhuǎn)問題,解決土地集中問題,解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題,因此我國(guó)新一輪農(nóng)村改革就是要解決這些問題。

3.農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害,群體抗?fàn)幨录l繁發(fā)生

改革開放前,我們說農(nóng)民靠的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換,靠的是剪刀差,政府拿走六千億。改革開放三十年來,我們通過征地這個(gè)環(huán)節(jié)從農(nóng)民那里拿走的大概是三萬億有人說四萬甚至五萬億。我們大量的征收農(nóng)民的土地,支付給農(nóng)民的補(bǔ)償不過是土地價(jià)值的十分之一。另外百分之九十被政府,被開發(fā)商,甚至被貪官拿走。土地和家園是農(nóng)民賴以生存的重要基礎(chǔ)。一旦農(nóng)民失去了土地承包權(quán)或宅基地使用權(quán),而在城市的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類社會(huì)保障又無法落實(shí),部分農(nóng)民又沒有一技之長(zhǎng),使各地不斷發(fā)生因土地問題產(chǎn)生的抗?fàn)幨录?。而土地征用和出讓又為腐敗行為的產(chǎn)生提供了條件,我們這些年來,農(nóng)村農(nóng)民百分之五十到六十的信訪事件都是圍繞這土地發(fā)生的。

4.農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的訴求:耕者有其田

現(xiàn)在,許多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)依然感到茫然:一是不熟悉法律政策,二是無法預(yù)知土地增值效應(yīng),因此不敢把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去,使得流轉(zhuǎn)率較低。這就給地方政府制訂和執(zhí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策提出了更高的要求:既要在理論論證、政策解讀、規(guī)范運(yùn)行、保障機(jī)制等方面力求創(chuàng)新與突破,又要堅(jiān)持充分尊重農(nóng)民意愿、堅(jiān)持有助于流轉(zhuǎn)雙方互利雙贏的原則,通過合理的流轉(zhuǎn)方式,一方面滿足城市化需求,一方面加快農(nóng)村脫貧。唯有如此,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)收益才能履行進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障功能,讓進(jìn)城農(nóng)民真正消除后顧之憂。

二、土地流轉(zhuǎn)的形式主要有

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式主要有:轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。

轉(zhuǎn)包是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃。轉(zhuǎn)包人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)不變。受轉(zhuǎn)包人享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán),獲取承包土地的收益,并向轉(zhuǎn)包人支付轉(zhuǎn)包費(fèi),轉(zhuǎn)包無需發(fā)包方許可,但轉(zhuǎn)包合同需向發(fā)包方備案。

出租是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。出租是一種外部的民事合同,出租人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)不變。承租人通過租賃合同取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承租權(quán),并向出租的農(nóng)戶支付租金。農(nóng)民出租土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無需發(fā)包方許可,但出租合同需向發(fā)包方備案。

借用是出借人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)借給他人使用。借用是一種無償合同,借用人無需向出借人支付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用費(fèi)。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)借給本村人或借給外村人均無需發(fā)包方許可,但出借合同需向發(fā)包方備案。

互換是農(nóng)民為了耕作方便或出于其他考慮,將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他人行使,自己行使從本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他人處換來的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),承包方不能與其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雙方農(nóng)戶達(dá)成互換合同后,須報(bào)發(fā)包方備案,且應(yīng)與發(fā)包方變更原土地承包合同。同時(shí),互換后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍要按發(fā)包時(shí)確定的該土地的用途使用土地,履行該地塊原來負(fù)擔(dān)的義務(wù)。

轉(zhuǎn)讓是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其擁有的未到期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),經(jīng)發(fā)包方許可后,以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的一種行為,并與發(fā)包方變更原土地承包合同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓對(duì)象可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。轉(zhuǎn)讓將使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),因此對(duì)轉(zhuǎn)讓必須嚴(yán)格條件,轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶必須有確實(shí)的非農(nóng)生活保障。

入股是農(nóng)戶在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的形式組織在一起,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),收益按股分紅,是一種具有合作性質(zhì)的流轉(zhuǎn)形式,而不是入股組成公司從事經(jīng)營(yíng)。

三、推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思路及對(duì)策

(一)著力搭建服務(wù)平臺(tái)

1.設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)分別成立由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作,推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。市財(cái)政局下屬的農(nóng)村財(cái)政管理局為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主管部門,履行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具體監(jiān)管工作,統(tǒng)一管理制度,統(tǒng)一管理程序,統(tǒng)一管理文本,統(tǒng)一審批方式,統(tǒng)一考核辦法,實(shí)施責(zé)任追究。相關(guān)部門密切配合,履行各自職責(zé),落實(shí)各項(xiàng)政策,支持、服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處為單位,建立“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”,實(shí)行一套班子、兩塊牌子,定人、定崗、定責(zé),具體擔(dān)負(fù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作。村級(jí)組建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,由村“兩委”班子分管負(fù)責(zé)人、村會(huì)計(jì)擔(dān)任工作人員。村民小組設(shè)兼職土地流轉(zhuǎn)信息員,由小組長(zhǎng)兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心履行信息服務(wù)、洽談協(xié)商、簽約鑒證、管理監(jiān)督職能。以此落實(shí)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員、網(wǎng)絡(luò)。

3.出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃和管理辦法。市委、市政府要依據(jù)十七屆三中全會(huì)精神,結(jié)合本市實(shí)際,制定《土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃》和《信陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》,抓住關(guān)鍵點(diǎn)和環(huán)節(jié),指導(dǎo)全市土地流轉(zhuǎn)工作。同時(shí)不斷總結(jié)完善,從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為逐步進(jìn)行規(guī)范。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處制定本地土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃,組織和引導(dǎo)各村推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。

(二)強(qiáng)力暢通流轉(zhuǎn)渠道

1.優(yōu)質(zhì)服務(wù)促進(jìn)流轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心要認(rèn)真履行職責(zé),提供良好服務(wù)。建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù),廣泛收集信息,及時(shí)掛牌公布信息,網(wǎng)上發(fā)布信息,提供信息咨詢。制作并向農(nóng)戶提供統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書等不同的合同示范文本。組織有流轉(zhuǎn)意向的雙方進(jìn)行洽談,幫助流轉(zhuǎn)雙方對(duì)可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等進(jìn)行把關(guān),雙方洽談一致后,在指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同,對(duì)合同進(jìn)行鑒證,發(fā)放土地流轉(zhuǎn)確認(rèn)書。做好流轉(zhuǎn)合同、土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳、土地流轉(zhuǎn)委托書、土地流轉(zhuǎn)信息登記表等有關(guān)資料分類整理歸檔。

2.項(xiàng)目、企業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。要借鑒外地經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本地實(shí)際,把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來,改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式,擴(kuò)大種植規(guī)模,使承包地向種田能手、種茶能手和合作社等集中,提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平,提高土地資源的配置效率和規(guī)模效益,推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。有條件的鎮(zhèn)(處)可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、股份制企業(yè)等規(guī)范的經(jīng)營(yíng)主體,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。加大招商引資、項(xiàng)目建設(shè)力度,著力培植骨干農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),通過企業(yè)、項(xiàng)目帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

3.不斷探索流轉(zhuǎn)的方式和途徑。探索“入股”、“股份+合作”流轉(zhuǎn)方式,按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營(yíng)、收益分紅、利益保障”的原則,引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股建立股份公司或者以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為股份共同組建合作社,農(nóng)民憑借土地承包權(quán)擁有公司股份,實(shí)行按股分紅。

(三)努力構(gòu)筑保障體系

1.加強(qiáng)金融服務(wù),提供資金支持。努力創(chuàng)造寬松的融資環(huán)境,加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、業(yè)主的資金支持。進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村小額貸款政策,鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。給每個(gè)承包戶發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證,農(nóng)民以土地使用產(chǎn)權(quán)入股加入合作社,使土地的使用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到合作社,合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)向銀行作抵押進(jìn)行貸款,用于采購(gòu)急需的化肥,規(guī)劃建設(shè)加工生產(chǎn)等。

2.擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍,降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。一方面要針對(duì)農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響大的特點(diǎn),探索、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)抵御災(zāi)害的能力,使其不至于稍遇災(zāi)害而一蹶不振,帶來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大幅波動(dòng)。另一方面,進(jìn)一步健全社會(huì)保障制度。在農(nóng)民保障體系缺失的前提下,土地仍是他們最后的避風(fēng)港,但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)保障體系不斷完善,絕大部分農(nóng)民會(huì)有更多選擇,回歸土地不再是唯一的出路。要將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)保障制度,包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保障。

3.提高土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)力。提升非農(nóng)就業(yè)能力,以容納更多農(nóng)村勞力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。實(shí)施“陽光”培訓(xùn)工程,使農(nóng)民掌握一技之長(zhǎng),提高他們適應(yīng)其他從業(yè)崗位的技能,促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件,讓更多的農(nóng)地流轉(zhuǎn)起來。同時(shí),要保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益。制定優(yōu)惠政策,落實(shí)國(guó)家城鎮(zhèn)就業(yè)政策、財(cái)稅政策,為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造良好的條件,使農(nóng)民進(jìn)城方便,就業(yè)方便,這樣農(nóng)民能安心離開農(nóng)田,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更多的有利條件。

4.注重研究新問題,及時(shí)化解流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必將是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的調(diào)適過程,其間會(huì)有不斷的波動(dòng)和反復(fù),會(huì)不斷出現(xiàn)新的情況和問題。要跟蹤監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同履約情況,做好矛盾糾紛調(diào)處工作。不斷探索解決農(nóng)村土地糾紛的長(zhǎng)效機(jī)制,制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項(xiàng)制度和程序,完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)制。特別像當(dāng)前美國(guó)次貸金融危機(jī)引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來外出務(wù)工農(nóng)民工大量返鄉(xiāng),有可能影響土地流轉(zhuǎn),必須妥善研究處理,避免引發(fā)社會(huì)矛盾。