劉明英

摘要2002年的“非典”開始,直至2008年的雪災、四川地震等突發(fā)事件的爆發(fā),都在考驗政府應急權力的運用。從另一個角度看,國家發(fā)生緊急狀態(tài)時,政府行使行政緊急權的有效、合理、正當具有極大的意義。另一方面,由于行政緊急權在特殊環(huán)境下被運用,本身是一把雙刃劍:可以“便宜行事”,也可能被濫用而損害人權和其他公權力,由于其具有雙面性的特點,故必須將其納入法治的軌道。本文從行政緊急權的權力特征進行分析,從而提出對其進行法律規(guī)制的幾點思考。

關鍵詞行政緊急權必要性法律規(guī)制人權保障權力制約與平衡

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-183-02

一、行政緊急權的含義及特征

隨著近年來,突發(fā)事件的增多:2002年的“非典”、2008年的雪災和地震等,都在考驗政府的應急能力和公權力的行使效果。行政緊急權,是政府在應對緊急事件中所發(fā)揮的非常態(tài)情況下的特別行政權。緊急狀態(tài),是社會發(fā)生了諸如戰(zhàn)爭、叛亂、經(jīng)濟危機、政治騷亂、嚴重自然災害以及嚴重傳染病流行等,區(qū)別與正常有序的一種社會非常狀態(tài)。這種狀態(tài)往往會出現(xiàn)社會的失序、復雜、混亂,產(chǎn)生了有別于正常情況下的政府權力——行政緊急權,用以應對和回復社會秩序。

相對于常態(tài)下的行政權力,行政緊急權具有如下五個方面特征: (一)緊迫性

緊急事件一旦爆發(fā),傳播的速度快,影響廣并對社會造成越來越大的破壞,為了在第一時間控制事態(tài)的發(fā)展和惡化,行政主體必須迅速作出反應,并運用手中的權力應對危機和消除威脅,在這種情況下行使的權力具有緊迫性和必要性。

(二)危險性

一般情況下,國家權力的行使必須在法治的范圍內(nèi),符合法定的條件以及行使的程序。但是,當國家處于緊急狀態(tài)時,本應該受到民主原則等各種原則制約的行政權,對了應對緊急情況,必須強調(diào)效率優(yōu)先,及時的使社會恢復到正常狀態(tài)。特定情況下其權力行使的主要目的并不在于社會管理,更多著眼于維護國家安全、社會穩(wěn)定上,此時的權力就會急速膨脹并迅速侵入到各個領域中,以達到穩(wěn)定的目的。權力的膨脹與擴張有一定的危險性,可能侵犯到公民的基本權利,也能違法某些常態(tài)下的程序。

(三)侵益性

行政緊急權發(fā)生于社會、甚至國家發(fā)生緊急或突發(fā)情況下,此時維護國家的生存成了社會生活和政治生活的首要價值,于是在某些方面必定限制公民的某些基本的權利,這在各國的法律和實踐中都有規(guī)定及運用,如禁止或限制遷徙、出境、集會、游行,限制人身自由或財產(chǎn)自由等。權利克減旨在迅速恢復正常的社會秩序,從而更好地實現(xiàn)對人權的保障。法治國家的憲法和緊急狀態(tài)法一般都規(guī)定有該項制度。例如,德國1919年的《《魏瑪憲法》》第四十八條規(guī)定聯(lián)邦總統(tǒng)在宣布戒嚴時可以宣布停止公民的部分基本權利;《西班牙憲法》第五十五條第一款規(guī)定,在依法宣布 緊急狀態(tài)時,本法規(guī)定的部分公民權利中止。但是,為了防止行政緊急權的濫用,許多國家的憲法和法律都規(guī)定了即便是在緊急狀態(tài)時期,某些公民權利也不得因為才去應急措施而受到限制,更不得被剝奪。如1966年聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》第4條第2款規(guī)定,在緊急狀態(tài)下不得克減公民的部分基本權利,這些基本權利主要包括生命權、人道待遇、不得使為奴隸或被強迫役使、不得僅僅由于無力履行約定義務而被監(jiān)禁、不受有溯及力的法律約束、法律人格的權利、思想、良心和宗教自由。

(四)暫時性

行政緊急權力只能在緊急狀態(tài)存續(xù)期間行使,緊急狀態(tài)消除后應及時停止權力的行使,遵守時限,及時恢復行政相對人的人身自由或者財產(chǎn)自由。保護相對人人權,節(jié)約行政資源,否則行政緊急權力的行使可能成為獨裁專制的工具。

(五)程序簡易型

行政緊急權適用于緊急情況,要充分發(fā)揮其高效及時的優(yōu)越性,而且其具有集中性和擴張性特征,容易給公民的權利造成侵害,所以行政緊急權行使的程序需要一套不同于憲法和法律所設置的正常狀態(tài)下其他國家權力行使所遵循的程序,即對其行使的方式、決定的做出、宣布、執(zhí)行、時限及其延長、變更或者撤銷等一系列的程序都做出不同于正常狀態(tài)下的規(guī)定。從其他國家有關立法來看,行政緊急權行使程序的設置既要考慮到充分發(fā)揮行政緊急權力運行的高效率優(yōu)勢,以應對緊急情況,又要兼顧到公民權利的保障和最大限度地減少對人權的克減。

二、規(guī)制行政緊急權行使的必要性

從上述行政緊急權的特點可以看出,行政權緊急權具有擴張性和侵益性的一面,為了使行政緊急權納入法治的軌道,有必要規(guī)則該權力的運行。從各國的憲政制度和民主法治發(fā)展的軌跡表明,越來越多的國家將行政緊急權納入法治的軌道,其原因在于:

第一,行政權的強化是一把雙刃劍,一方面,當出現(xiàn)緊急狀況時,此時的行政權力必須比平常狀態(tài)具有更大的權限去恢復秩序,不論是權力的內(nèi)容還是權力行使的程序,都有“超憲”的趨勢。這種巨大的權力在暫時失去法律、程序的限制、甚至失去其他國家機關權力制約時,有可能出現(xiàn)踐踏法律權威,越權行使其他國家機關的權力甚至被作為獨裁的工具;另一方面,行政緊急權有“超憲”趨勢,同時由于各個民主國家允許行政緊急權對公民某些憲法權利進行克減,這可能使公民權利受到行政權赤裸裸的侵犯,甚至會出現(xiàn)踐踏人權的情況。

第二,行政緊急權如果沒有合法的權利來源,就不會具有普遍的、持久的感召力。行政緊急權在相當長的歷史時期內(nèi)都不受法律規(guī)制,而且這種現(xiàn)象被視為理所當然,其主要原因是行政機關在緊急狀態(tài)下的行為被認為是國家行為、統(tǒng)治行為或主權行為,不能由法律加以規(guī)定,也由于緊急狀態(tài)中,社會狀況具有多變和復雜性,不宜將行政緊急權行使的界限納入法律的硬性規(guī)定中。但現(xiàn)代憲政國家的權源是通公民簽定契約并同意出讓自己一部分權利而得來,一旦行政緊急權脫離法律的規(guī)制,即表明其沒有合理權源,雖然權力主體可在一定范圍內(nèi)通過暴力鎮(zhèn)壓國民反抗,卻無法長久存在,無法使國民信服和遵守,那種暴力政權下的政府是不穩(wěn)定的。只有使國家權力,包括行政緊急權納入法治的軌道,由法律對其行使的范圍、對象、程序、效果、行政主體責任等進行規(guī)定,才能使國民在有保障的環(huán)境下生活。

第三,緊急事件的重復出現(xiàn)以及各國之間的相互學習,使人類逐步認識到了處理緊急事件的一些基本規(guī)律,從而為緊急狀態(tài)的法治化創(chuàng)造條件,也打破了緊急行政權不能或難于規(guī)范的神話。英國思想家洛克把行政緊急權力和行政非常權力稱為“行政特權”,認為:“在某種場合,法律應當讓位于執(zhí)行權。因為世間常能發(fā)生許多偶然的事情,遇到這種場合,嚴格地呆板地執(zhí)行法律反會有害?！毙姓o急權、應急權產(chǎn)生之初是為應對復雜混亂的社會失序狀態(tài),各種生產(chǎn)手段、科技手段無法克服、壓制社會混亂狀態(tài)時,必然寄希望于更高權威,即人為權力的干預。但隨著處理緊急突發(fā)事件經(jīng)驗的增多,人類掌握了恢復失序狀態(tài)的各種方法,人們的焦點不再僅僅投放于權力的干預與主動行使,還開始關注巨大權力的限制與規(guī)范。

第四,權力制約權力的需要?，F(xiàn)代行政權的權限有膨脹和擴大的趨勢,越來越多的領域被劃入行政權調(diào)整的范圍。這種大行政背景下的行政緊急權必然急劇膨脹以至威脅、壓制其他公權力。行政法原理強調(diào)行政權的行使必須遵循權力制衡原則,才能防止行政權的無限擴大,換言之,行政緊急權也必須受到其他權力——立法權、司法權的規(guī)制,才能既追求效率又保障公平,然而具體的規(guī)制仍需要具體的立法予以明確。

三、行政緊急權的法律規(guī)制的幾點思考

行政緊急權從其本主與權力屬性看,既有積極一面,又有容易被濫用甚至“超憲”的危險,如何才能協(xié)調(diào)或緩沖緊急狀態(tài)與法治狀態(tài)下行政緊急權的行使,總結國外已有經(jīng)驗,結合我國的實際情況,可以從以下幾個方面入手:

(一)明確行政緊急權的啟動與終止的最終權力歸屬

一個國家處于緊急突發(fā)狀態(tài)時,誰有權最終確認并啟動行政緊急權,對有效應對社會危機意義重大。啟動遲延,必將貽誤時機,使危機擴大;不適當、隨意的啟動又將造成公共利益和國民人身或財產(chǎn)權的巨大損害。從國外的憲政實踐中,緊急狀態(tài)的確認主題一般為立法機關或國家元首。行政機關通常不具有最終的確認權(需國家元首或立法機關的同意、確認或批準)地方國家機關除聯(lián)邦制外通常不享有確認權,軍事機關只在戰(zhàn)爭時期擁有一定的確認權。許多國家規(guī)定緊急狀態(tài)的確認權由兩個或兩個以上的機關共同行使,有的還規(guī)定由全民復決。從我國憲政體制分析,由最高國家權力——全國人大常委會作為緊急狀態(tài)的確認機關,并具有最終的行政緊急權的啟動權力為宜。

權力的延長與終止的決定權也應慎重考慮,原則上為了使權力的行使具有統(tǒng)一性和權威性,宜歸啟動機關行使。

(二)明確規(guī)定在緊急狀態(tài)下,政府與行政機關的職責與義務

“如有的國家的法律規(guī)定,政府在緊急狀態(tài)出現(xiàn)后,應迅速制定應急預案,組織有關突發(fā)事件信息的收集、分析、報告和發(fā)布,對突發(fā)事件現(xiàn)場及時有效地予以控制,采取救助遇難、遇險、致病、致傷人員,積極采取防止危險擴大的措施,組織應急設施、設備、救治藥品等?！蔽覈摹锻话l(fā)事件應對法》也劈專章對政府在突發(fā)事件發(fā)生時期的職權,以及法律責任進行規(guī)定。一方面,賦權政府“便宜行事”的權力,另一方面也規(guī)定責任問題,約束政府權力的適當行使。

(三)規(guī)定公民基本權利保障制度,為行政緊急權的行使劃定禁區(qū)

任何緊急應對措施都會直接或間接地增加國民的義務、限制或停止國民一定的權利。如果不加規(guī)范,行政緊急權必然造成對公民權利不應有的侵害,同時其違法行使也必然擠壓國民基本權利。為了保護國民的基本權利,一方面必須明確規(guī)定限制、中止的范圍、時間和條件,另一方面必須明確規(guī)定人權保護的最低標準。我國政府已于1998年10月簽署了《公民權利和政治權利國際公約》,2004年《憲法修正案》也規(guī)定“國家尊重和保障人權”。劃定行政緊急權行使的范圍時,應當依據(jù)上述內(nèi)容,規(guī)定生存權、人格尊嚴、人道待遇、不受奴役的自由、思想信念的自由等。從立法上而言,可以通過如下兩種途徑解決:一是在憲法中明確規(guī)定即使國家處于緊急狀態(tài)下,也不可剝奪的公民基本權利的類型和種類。雖然我國04年憲法修正案增加了保護人權條款和緊急狀態(tài)條款,已經(jīng)將人權保護上升到一個很高的高度,但仍然不足以保護緊急狀態(tài)下公民基本權利受侵犯的威脅,仍然需要進一步規(guī)定和細化哪些權利是不可剝奪;二是制定《緊急狀態(tài)法》。

(四)嚴格規(guī)定不同類型的應對措施的適用條件,以防止行政緊急權的濫用

當國家采用諸如戒嚴、軍事管制、宵禁等緊急手段恢復社會秩序時,由于這些措施對公民權利和公共生活有不同曾度的限制與禁止,必須要求法律對其行用的條件、范圍、權限等等進行嚴格的規(guī)范?！皩τ诮鋰?有的國家,如泰國,規(guī)定比較原則,具體由有關當局自行判斷,但通常設定程序加以限制;大多數(shù)國家都要求只有在出現(xiàn)情況極其嚴重的緊急事態(tài),用正常手段不足以維護憲法和法律秩序的時候,才可以實行戒嚴;有的劃分了戒嚴的種類,并對不同種類的戒嚴規(guī)定了不同條件。對軍事管制的適用條件應當規(guī)定得更為嚴格。軍事管制只有在戰(zhàn)爭或內(nèi)亂引起的嚴重危機、用戒嚴以下的手段不足以維護憲法和法律秩序時才能適用。適用軍事管制必須同時具備以下幾個條件:一是緊急狀態(tài)達到非常嚴重程度;二是采用戒嚴以下手段無法消除緊急狀態(tài),維持或恢復憲法和法律秩序”。

(五)具體規(guī)定行政緊急權行使的程序以保障緊急權的正當行使

程序的規(guī)制可以避免傳統(tǒng)實體控權機制的僵硬、死板,用行政程序規(guī)范行政權的行使,既可不過于束縛 政府行為的手腳,又可防止政府實施行政行為的恣意、濫權。不論是行使行政緊急權的權限、自由裁量權等都必須遵守行政程序中傳統(tǒng)的價值:公正、公開、公平;制定有效的程度能有利的改進政府內(nèi)部運作機制,提高行政效率。如非典、太湖藍藻爆發(fā)、全國雪災和四川地震等突發(fā)事件的處理拖延耽擱,就可能使千百萬人失去生命,造成重大社會災難。而制定具體行政緊急權行使的程序,顯得尤為重要,既能有利于保障公正,又有利于保障效率。

綜上所述,在憲政背景下的法治國家不存在絕對的國家權力,即使是處于緊急狀態(tài)下的國家權力也要受到憲法和法律的拘束。行政緊急權能有效并具有長久的生命力,必須具有 合法的權源,必須納入法治的軌道;同時現(xiàn)代憲政國家強調(diào)行政權的積極干預的前提下,也必須對行政權,特別是行政緊急權用法律進行規(guī)制,才能保障公民的基本權利以及權力的和諧運作。

參考文獻:

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[2]徐高、莫紀宏.外國緊急狀態(tài)法律制度.法律出版社.1994年版.

[3]郭春明.論國家緊急權力.法律科學.2003(5).