徐先建

[摘要]市民、機構(gòu)等在城市規(guī)劃中處于參與主體地位，在城市規(guī)劃中扮演重要作用，構(gòu)建城市規(guī)劃中的公眾參與機制具有重大意義。

[關(guān)鍵詞]城市規(guī)劃 公眾參與機制 參與主體

中圖分類號：TU98文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0520193－01

一、城市規(guī)劃中的公眾參與機制的界定

城市規(guī)劃是有關(guān)城市發(fā)展建設(shè)的規(guī)劃。具體來說，城市規(guī)劃就是對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)所作的綜合部署、具體安排和所實施的管理。公眾參與是指政府之外的個人或社會組織通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到政府公共決策中。它包括公眾在公共政策形成和實施過程中直接施加影響的各種行為的總和。

城市規(guī)劃中的公眾參與源自公共管理學(xué)中的公眾參與概念，是指公眾直接參與到城市建設(shè)的調(diào)查、構(gòu)想、評議、決策和實施等中來。它是城市建設(shè)管理層面里的公眾參與，摒棄了原來只有專家專斷，或是官員獨斷的規(guī)劃管理過程，力求將最大范圍的市民引入到城市規(guī)劃管理過程中來，聽取各階層對于規(guī)劃管理的意見建議，從而在規(guī)劃與建設(shè)城市的過程中更全面地反映各階層的利益訴求并保障其合法權(quán)益。

二、我國城市規(guī)劃中的公眾參與機制的現(xiàn)狀

近年來，隨著城市化進程的加快，城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，市民生活水平的提高，城市規(guī)劃越來越成為社會各界關(guān)注的焦點，而公眾參與城市規(guī)劃的意識也不斷增強。與此同時，參與水平、參與機制等方面的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

（一）參與深度難以觸及規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)。公眾參與城市規(guī)劃的深度主要體現(xiàn)在市民的意見對規(guī)劃決策和實施影響力、干預(yù)力的大小。然而，目前公眾對城市規(guī)劃的參與“形式”重于“實質(zhì)”，參與的主要效果是加深了對規(guī)劃項目和規(guī)劃事務(wù)的了解，在規(guī)劃的過程中起到了“參贊”作用。其次，公眾參與城市規(guī)劃帶有很強的“被動性”，參與行為往往起源于城市政府組織的規(guī)劃公示等事務(wù)。此外，市民的意見往往得不到足夠重視，甚至意見是否得到采納也得不到反饋，而意見被采納的市民也沒有受到應(yīng)有的獎勵和鼓勵。

（二）參與范圍沒有覆蓋規(guī)劃的全過程。公眾對城市規(guī)劃的參與尚未在城市規(guī)劃的全過程中發(fā)揮作用。在城市規(guī)劃編制階段，公眾的參與往往局限在針對具體規(guī)劃項目的調(diào)查、走訪，涉及的公眾面較窄。在城市規(guī)劃審批決策階段，能夠行使參與權(quán)的一般還僅僅局限于學(xué)術(shù)研究機構(gòu)和地方政界的精英人士。此外，在規(guī)劃立法、實施監(jiān)督等方面，公眾參與還基本處于空白狀態(tài)。這些現(xiàn)象說明公眾參與還沒有覆蓋到城市規(guī)劃的全過程，在城市規(guī)劃事務(wù)中參與的比例還很小。

（三）參與機制仍然處于探索階段。在國外，公眾參與能否順利開展，除對這一行為法律地位的界定外，還取決于法定性的程序、有效的仲裁機構(gòu)和干練的組織部門。而在我國，由于公眾參與才剛剛起步，對公眾參與城市規(guī)劃的制度與機制還處于理論探討和實踐摸索階段，沒有完善的制度體系支持公眾參與城市規(guī)劃的過程。當(dāng)前時有發(fā)生的市民到規(guī)劃部門或城市政府“上訪”現(xiàn)象，在很大程度上也是源于這種制度與機制的缺位。

（四）相關(guān)法律依然不夠健全。在我國，城市規(guī)劃的立法多注重行政行為的授權(quán)，關(guān)于公眾參與的問題還很少涉及。城市規(guī)劃法制體系仍然帶有政府強制實施、公眾被動配合的色彩。雖然法律條文中有“任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，并有權(quán)對違反城市規(guī)劃的行為進行檢舉和控告”的規(guī)定，但對履行義務(wù)的前提以及相對應(yīng)的權(quán)力都缺少明確界定。此外，公民參與機制中，市民參與意識不高也是一個較為突出的問題，“不在其位不謀

其政”的傳統(tǒng)觀念仍然具有廣泛影響，很多市民對與自身利益非直接相關(guān)的公共事務(wù)持漠視態(tài)度。

三、如何構(gòu)建城市規(guī)劃中的公眾參與機制

城市規(guī)劃是配置城市資源、協(xié)調(diào)社會利益、指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的公共政策。作為城市規(guī)劃中的一個必要組成，市民的聲音必然不能輕易地忽視。城市規(guī)劃公眾參與機制是涉及到市民參與主體、參與方式、法律保障等一系列問題。具體而言，在構(gòu)建城市規(guī)劃中的公眾參與機制中，需要做到以下方面。

（一）構(gòu)建多元化的參與主體，明確參與主體權(quán)利與義務(wù)。縱觀國外的先進經(jīng)驗，單個市民參與城市規(guī)劃，并對規(guī)劃決策層面產(chǎn)生足夠影響的成功案例幾乎沒有，而由個體所組成的社會群體或利益集團在公眾參與城市規(guī)劃中起著不可忽視的作用。鼓勵具有相同或相近利益的個體組成團體參與到城市規(guī)劃中來，對提高城市規(guī)劃公眾參與的水平和效果具有積極意義。因此，在我國城市規(guī)劃中，應(yīng)首先構(gòu)建多元化的公眾參與主體和參與機構(gòu)。在這過程中，既要注意培養(yǎng)新型的參與機構(gòu)，也要注重對現(xiàn)有參與機構(gòu)只能的規(guī)劃與提升。

與此同時，要明確參與主體的權(quán)利與義務(wù)。所謂“沒有無權(quán)利的義務(wù)，沒有無義務(wù)的權(quán)利”，公眾參與城市規(guī)劃中的權(quán)利和義務(wù)具有統(tǒng)一性。在城市規(guī)劃中，要確保參與主體享有表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確明確界定其知情權(quán)、參與決策權(quán)和尋求救濟權(quán)等基本權(quán)利。同時，要明確參與主體切實履行執(zhí)行城市規(guī)劃和監(jiān)督舉報違法建設(shè)等義務(wù)。由此，在享有全體，維護城市公共利益和個人合法權(quán)益的同時，也履行了個體的義務(wù)。

（二）完善城市規(guī)劃公眾參與的組織方式。基于目前我國公眾參與城市規(guī)劃的水平還比較低，完全依靠市民自發(fā)參與城市規(guī)劃并非現(xiàn)實的選擇?，F(xiàn)今適于我國的城市規(guī)劃公眾參與的組織方式，應(yīng)不同于發(fā)達國家的自下而上，而是以自上而下與自下而上相結(jié)合。研究與編制階段，公眾參與城市規(guī)劃的重點是如何反映各個階層、各個區(qū)域、各個行業(yè)合理合法的利益訴求和真實意愿，并督促有關(guān)當(dāng)局在規(guī)劃的研究編制中加以落實。為達到這一目的，需要完善前期調(diào)查、公開征詢規(guī)劃創(chuàng)意、規(guī)劃指標(biāo)評估三種機制。

論證與決策階段，通常包括對關(guān)于指導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)的規(guī)劃方案的決策（如城市總體規(guī)劃、各類專業(yè)專項規(guī)劃等）與對具體建設(shè)項目的決策兩個類型。通常，前者對城市及市民的影響更為深遠，公眾參與的重點是如何與決策部門共同作出關(guān)于城市發(fā)展前景的抉擇，后者與普通市民切身利益的關(guān)聯(lián)度更高，市民更為關(guān)心如何維護群體或個人的采光權(quán)、出行權(quán)等具體權(quán)益。因此，城市規(guī)劃作為一種公共政策，應(yīng)包括政策實施跟蹤分析、評估等環(huán)節(jié)，要建立相應(yīng)的后續(xù)工作對規(guī)劃實施效果進行追蹤，從而保證規(guī)劃中合理的部分得到落實，不恰當(dāng)?shù)牟糠值靡詣討B(tài)完善和改進。

（三）健全城市規(guī)劃公眾參與的制度保障體系。參與城市規(guī)劃是市民的合法權(quán)利，因此，建立完善一系列制度保障公眾的權(quán)利是城市政府及其規(guī)劃部門應(yīng)有的責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)。在我國公眾參與城市規(guī)劃的水平還比較低的情況下，健全以規(guī)劃法規(guī)為基礎(chǔ)，以行政措施為保障的制度體系尤為必要，對引導(dǎo)和促進公眾參與機制的發(fā)育成長具有重要意義。

要確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，實行立法公開，拓寬參與渠道。此外，公民素質(zhì)也是建立和發(fā)展城市規(guī)劃公眾參與機制的重要基礎(chǔ)。政府及相應(yīng)機構(gòu)應(yīng)加大對公民關(guān)于城市規(guī)劃參與機制制度的宣傳與教育，加大相應(yīng)的知識培訓(xùn)，以提高參與熱情。

參考文獻：

[1]全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會，城市規(guī)劃原理，中國計劃出版社，2002.

[2]孫鐵銘，公眾參與&城市規(guī)劃[J].城市，2004(5):41-42.