王維博

“雙規(guī)”許宗衡，不僅帶來(lái)深圳官場(chǎng)的震動(dòng)，也給剛剛重啟的深圳行政體制改革帶來(lái)新的不確定因素。但另一種聲音認(rèn)為，許的落馬，或會(huì)為“行政權(quán)三分”的推行掃清人事障礙。

6月5日凌晨，深圳市長(zhǎng)許宗衡被中紀(jì)委工作人員從家中帶走。8日中紀(jì)委證實(shí)，許因嚴(yán)重違紀(jì)已被免職。10日，人民網(wǎng)援用香港媒體報(bào)道稱，深圳另有3名副市長(zhǎng)亦接受調(diào)查。

在此前一周，由許宗衡推動(dòng)重啟的“行政權(quán)三分”改革高調(diào)宣布，坊間亦流傳許宗衡將由“副省”轉(zhuǎn)“正省”的消息。一周后，“高升”尚未證實(shí)，市長(zhǎng)已落馬下，這讓深圳官場(chǎng)為之嘩然。

許宗衡任職期間，除了推行深港臺(tái)作外，重啟機(jī)構(gòu)改革是最大亮點(diǎn)。在5月獲批的深圳綜合配套改革方案中，“行政權(quán)三分”(即將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門，監(jiān)督部門三大板塊，進(jìn)行相對(duì)分離相互制約的機(jī)制)成為綜合改革最重要的內(nèi)容。

隨著許宗衡的落馬，6年前一度流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革再次被推向風(fēng)口浪尖。

重啟行政三分制

一個(gè)明確的信號(hào)是，深圳在2003年大張旗鼓開(kāi)始、卻又悄無(wú)聲息流產(chǎn)的“行政權(quán)三分”改革，即將重啟。許宗衡落馬前一周，深圳備受關(guān)注的正是許宗衡重啟的深圳綜合改革。

繼天津?yàn)I海新區(qū)、上海浦東新區(qū)之后，深圳是中國(guó)第3個(gè)全國(guó)性綜合改革配套區(qū)。 5月初，《深圳綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。相較浦東新區(qū)注重金融改革，濱海新區(qū)主要進(jìn)行港口等綜合配套改革不同，深圳領(lǐng)到的任務(wù)是，在“行政管理體制改革上尋找突破口”。

改革定位各不相同，使得深圳的行政管理體制改革迅速成為媒體關(guān)注的亮點(diǎn)。5月底，深圳市政府舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上傳出消息，此前擱淺6年的“行政權(quán)三分”改革即將重啟。早在2003年，深圳就大張旗鼓地展開(kāi)了“行政權(quán)三分”改革，但在試驗(yàn)中由于阻力過(guò)大，最終偏離了方案，使得改革一度中止。

較早參與深圳行政三分制設(shè)計(jì)的教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員、深圳大學(xué)教授馬敬仁在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，與此前不同，此次改革并非將三大部門平等對(duì)待，其中決策部門和執(zhí)行部門將處于同等級(jí)別，而監(jiān)督部門則高一個(gè)級(jí)別，負(fù)責(zé)監(jiān)督?jīng)Q策部門和執(zhí)行部門。

“此外，監(jiān)督的方式也將改變。”馬敬仁說(shuō)，一方面，新制度將通過(guò)垂直制、派出制的方式來(lái)監(jiān)管，有別于過(guò)去的同級(jí)監(jiān)督制；另一方面，凡是由政府財(cái)政撥款的單位將全部被納入監(jiān)管范圍。這意味著，以前在監(jiān)督范圍之外的事業(yè)單位，也將被納入監(jiān)管。

為了改變目前行政體制下決策層和執(zhí)行層的上下級(jí)關(guān)系，使其真正成為同一級(jí)別，決策部門和執(zhí)行部門還將簽署績(jī)效合同，各自分別對(duì)本年度內(nèi)的工作安排作出承諾，由監(jiān)督部門年末統(tǒng)一監(jiān)察和評(píng)估。

在馬敬仁看來(lái)，2006年，在許宗衡力推下出臺(tái)的《深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案》也為此次“行政權(quán)三分”重啟做了鋪墊。雖然此前改革遇到了阻力，但許宗衡任市長(zhǎng)后一直在推動(dòng)這一改革，只是沒(méi)有張揚(yáng)而已。

為推動(dòng)“行政權(quán)三分”改革，許宗衡還將國(guó)土和交通兩個(gè)部門作為試點(diǎn)，將規(guī)劃局和國(guó)土局分開(kāi)，規(guī)劃局作為決策層，國(guó)土局作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，各司其職。

“三分制”為何一度擱淺

2003年1月，廣東省召開(kāi)“兩會(huì)”時(shí)，時(shí)任深圳市長(zhǎng)的于幼軍透露，深圳正在籌劃打造一個(gè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督“行政三分制”的全新政府架構(gòu)。

事實(shí)上，2001年12月，深圳就已開(kāi)始起草行政體制改革方案，其中隱約可見(jiàn)“行政權(quán)三分”的影子，如設(shè)立類似香港政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署”。

作為“行政權(quán)三分”改革的最早設(shè)計(jì)者、深圳大學(xué)教授馬敬仁說(shuō)，2001年底，中編辦決定在深圳進(jìn)行改革試點(diǎn)，課題組主要是對(duì)香港、新加坡等地進(jìn)行了調(diào)研。起初反響并不大，2003年，媒體廣泛報(bào)道，三分制改革陷入爭(zhēng)議中。

有媒體把行政三分說(shuō)成“三權(quán)分立”，馬敬仁說(shuō)。為此他曾撰文解釋，行政三分制度并不是“三權(quán)分立”，而是“行政系統(tǒng)內(nèi)部三種職能的相互分離”，分的是事權(quán)，并非人大授予的法權(quán)。

更多的爭(zhēng)論來(lái)自政府內(nèi)部，長(zhǎng)期關(guān)注深圳改革的深圳市委黨校教授卞蘇徽在《深圳行政變革大事》一書(shū)中稱，“改革方案修改了很多遍，大的改動(dòng)就有十幾稿。其間征求過(guò)很多次意見(jiàn)，爭(zhēng)議和分歧一直都很大。 2002年上半年，時(shí)任深圳市長(zhǎng)的于幼軍親自召集一次方案討論會(huì)，一位局長(zhǎng)甚至當(dāng)面質(zhì)問(wèn)：‘為什么砍掉我們局?”

雖然爭(zhēng)議不斷，但在于幼軍的推動(dòng)下，“行政權(quán)三分”一度成為改革熱點(diǎn)。2003年 1月，廣東省十屆人大一次會(huì)議上，于幼軍稱，改革方案已基本定稿并獲中編辦同意，深圳準(zhǔn)備在當(dāng)年上半年推行此項(xiàng)改革。而于當(dāng)年所作的《政府工作報(bào)告》中，也明確提出要重新配置政府各部門職責(zé)權(quán)力，探索建立現(xiàn)代行政組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

2003年下半年，這項(xiàng)改革突然擱淺，很快淡出人們視野。

卞蘇徽在總結(jié)改革擱淺的主要原因時(shí)指出，失敗主要來(lái)自幾個(gè)方面：第一，改革方案過(guò)早曝光，加之一些媒體的誤讀，使改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)加大，導(dǎo)致高層決策層重新決斷，第二，方案缺乏專家和公眾的充分

參與。改革的動(dòng)力不足，第三，阻力太大，由于改革涉及權(quán)力轉(zhuǎn)移，機(jī)構(gòu)重組撤并等利益問(wèn)題，導(dǎo)致一些部門強(qiáng)烈抵制。

曾參與三分制改革準(zhǔn)備工作的深圳市委辦公廳原機(jī)要秘書(shū)李紅光在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，當(dāng)時(shí)規(guī)劃中決策部門的級(jí)別較高，結(jié)果數(shù)量“越協(xié)商越多”，原定設(shè)三個(gè)決策部門，最后增至十幾個(gè)，“用不斷妥協(xié)的辦法換取改革的進(jìn)行，結(jié)果要么南轅北轍，要么無(wú)疾而終?！?/p>

而當(dāng)時(shí)推行這一改革的政治條件也被認(rèn)為“不夠成熟”，“十六大報(bào)告中。對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者的關(guān)系，只是提到建立三者的協(xié)調(diào)關(guān)系，直到十七大報(bào)告才明確提出建立三權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政體制?！鄙钲谏缈圃涸洪L(zhǎng)樂(lè)正說(shuō)。

在樂(lè)正看來(lái)，更大的阻力來(lái)自政府內(nèi)部，現(xiàn)有的政府架構(gòu)幾乎被推倒重來(lái)，至少有五分之一正局級(jí)部門將被撤銷或合并，這無(wú)疑會(huì)帶來(lái)人事安排的巨大障礙。“行政權(quán)三分本意是破解政府部門權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，恰恰是這個(gè)關(guān)節(jié)阻礙了改革的進(jìn)程?！?/p>

重啟背后

重啟改革的背后，是深圳改革越來(lái)越受到行政管理體制的束縛。

2003年，一位叫“我為伊狂”的網(wǎng)友在《深圳，你被誰(shuí)拋棄》一文中尖銳地指出，隨著改革開(kāi)放的深入，經(jīng)濟(jì)特區(qū)正在越來(lái)越失去其特殊性。由于不再擔(dān)負(fù)改革試驗(yàn)田的重任，也就喪失了重要的政策基礎(chǔ)，同時(shí)還要面對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)其他城市的競(jìng)爭(zhēng)，“這是深圳改革不可忽視的時(shí)代背景”。

有學(xué)者分析，深圳建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)29年來(lái)，GDP增長(zhǎng)了3437倍，居民人均可支配收入居國(guó)內(nèi)首位，是國(guó)內(nèi)第一個(gè)人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元的城市，這些輝煌成績(jī)的背后，是土地、能源、人口和環(huán)境的嚴(yán)重透支，而突破硬資源約束唯一的路徑是形成有利于科學(xué)發(fā)展的機(jī)制。

廣東省委副書(shū)記、深圳市委書(shū)記劉玉浦在2008年底的經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議上坦陳，“隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，行政管理體制改革對(duì)其他改革的牽制作用日益明顯。要深化經(jīng)濟(jì)體制改革和其他各個(gè)領(lǐng)域的改革，就必須把行政管理體制改革提到突出重要的位置，實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的突破?！?/p>

《深圳，你被誰(shuí)拋棄》一文的作者咼中校在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱，歷經(jīng)近30年的高速發(fā)展之后，深圳的經(jīng)濟(jì)體制改革潛力得到充分釋放，“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”已經(jīng)所剩無(wú)幾，亟須上層建筑領(lǐng)域的改革突破。此次重啟行政體制改革，正是在尋找新的城市定位和方向，解決何去何從的困惑。

在咼中?？磥?lái)，此次深圳重啟“行政權(quán)三分”改革，讓權(quán)力不被濫用，針對(duì)的正是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中行政權(quán)力過(guò)大過(guò)多”的客觀現(xiàn)實(shí)。“這種行政體制改革本身不是目的，而是為理順管理體制機(jī)制，進(jìn)一步節(jié)約成本、提高效率，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展創(chuàng)造條件?！?/p>

咼中校舉例，深圳提出的另一項(xiàng)改革舉措是取消“二線關(guān)”，讓特區(qū)版圖從現(xiàn)有的396平方公里擴(kuò)大到全市1953平方公里。表面上打破了“一個(gè)城市兩種體制”的政治分隔，實(shí)際針對(duì)的恰恰是特區(qū)發(fā)展空間受限的現(xiàn)實(shí)，意圖通過(guò)改革提升城市整體競(jìng)爭(zhēng)力，讓特區(qū)產(chǎn)生更大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

長(zhǎng)期關(guān)注深圳改革的樂(lè)正認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立之初，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置借鑒了香港的許多經(jīng)驗(yàn)，效率很高。但隨著改革的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)原來(lái)享有的優(yōu)惠政策也逐漸在全國(guó)普及，由于國(guó)家的體制障礙，原先頗具優(yōu)勢(shì)的行政體制也不得不與內(nèi)地趨同，導(dǎo)致深圳的每一步改革越來(lái)越受到上位法的約束和限制，困境之下，要求行政體制改革的愿望越來(lái)越迫切。

繼任者

許宗衡落馬之后，剛剛重啟的“行政權(quán)三分”改革何去何從?一種聲音認(rèn)為，許的落馬給剛剛重啟的行政改革帶來(lái)更多不確定因素。而另一種聲音認(rèn)為。在深圳官場(chǎng)經(jīng)營(yíng)多年的許宗衡的落馬，或會(huì)為“行政權(quán)三分”的推行掃清人事障礙。后一種解讀，可從王榮的“空降”得以證明。

12日，江蘇省蘇州市委書(shū)記王榮“空降”深圳，任深圳市委副書(shū)記，并被提名為深圳市長(zhǎng)候選人。此前，這位擁有博士學(xué)位的專家型官員，有長(zhǎng)期主政江蘇無(wú)錫、蘇州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

“許宗衡事件對(duì)綜合改革的影響肯定是有的，但大方向不會(huì)改變，只是在細(xì)節(jié)操作上會(huì)有一些影響?！睒?lè)正告訴《中國(guó)新聞周刊》，綜合改革方案已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這是大政方針，不會(huì)隨某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)而變化。

樂(lè)正透露，為了分解落實(shí)“綜改方案”，深圳市委市政府已經(jīng)醞釀出臺(tái)了《深圳市綜合配套改革三年實(shí)施方案》《深圳市委市政府關(guān)于貫徹實(shí)施(深圳市綜合配套改革總體方案)的決定》，在實(shí)際操作層面對(duì)“方案”細(xì)化分解。

其中，今年的重頭戲包括向中央申報(bào)將特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市，即將原屬關(guān)外的寶安區(qū)、龍崗區(qū)和光明新區(qū)納入特區(qū)之內(nèi)。同時(shí)還將調(diào)整行政區(qū)劃，縮短管理鏈條，逐步實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府三級(jí)管理。

現(xiàn)有的“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”，即“市政府－區(qū)政府－街道辦－社區(qū)工作站”的行政體制框架，面臨重新構(gòu)建。樂(lè)正分析稱，理想的結(jié)果是，通過(guò)“行政權(quán)三分”，政府可以將更多的行政事務(wù)外包給非政府機(jī)構(gòu)，最終形成多元化的公共事務(wù)管理制度。

這意味著，隨著“行政權(quán)三分”的重啟，現(xiàn)有政府架構(gòu)將被再次打破，機(jī)構(gòu)的撤并也在所難免。

一位不愿透露姓名的政府官員稱，行政改革本身就要“傷筋動(dòng)骨”，許宗衡在深圳經(jīng)營(yíng)十余年，其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，他的落馬恰恰可以為繼任者騰出改革空間。

“任何改革都會(huì)受到阻力，這次國(guó)務(wù)院同意了改革，就好辦多了?！睒?lè)正說(shuō)。建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，全國(guó)提出的時(shí)間表是 2020前，但給深圳的時(shí)間是2015年前必須完成。