何 余 佘 硯

摘要政府公共項目績效評估在國外起步較早,已經(jīng)得到了一定的發(fā)展,而國內(nèi)學(xué)者的研究較少,且成果有限。本文通過對中外政府公共項目績效評估成果進行梳理,對政府開展公共項目績效評估進行探索性分析。

關(guān)鍵詞公共項目績效評估

中圖分類號:D630文獻標識碼:A

1 國外研究現(xiàn)狀

國外對于政府公共項目評估的基礎(chǔ)理論研究處于探索與創(chuàng)新階段。彼得·羅西認為,政府公共項目評估是指“采用社會研究的程序,在一定的政治和組織環(huán)境下,系統(tǒng)地調(diào)查旨在改善社會環(huán)境和條件的社會干預(yù)項目的績效?！币寥f·M·伯爾曼從時間持續(xù)性上對公共部門績效評估和政府公共項目績效評估進行了比較。他認為,部門評估是一種連續(xù)的行為,項目評估則表現(xiàn)為非連續(xù)的過程。

進入二十一世紀后西方各國對于政府公共項目績效評估的框架與模式更加重視,各種評估模式相繼出現(xiàn)。美國在2002年由總統(tǒng)委員會和聯(lián)邦管理與預(yù)算局共同制定了一套政府公共項目績效評估技術(shù)——項目等級評估工具項目,主要用來進行跨部門的項目績效評估。在澳大利亞,對政府公共項目的評估采用一種“項目評估”框架,它從“一致性、效率、效果、成本—收益分析”四個維度評估項目績效。近年來,歐洲行政學(xué)院正在大力推廣公共部門的通用評估框架(CAF)。

近年來,西方發(fā)達國家在項目績效評估上取得的主要成就包括三個方面:一是建立了層級式的績效評估體系,即項目評估—部門評估—跨部門評估。二是進行比較評價,對項目的評估多在政府部門予以公布,以形成比較和競爭。三是績效評估與預(yù)算緊密結(jié)合,為項目和部門績效改進提供了內(nèi)在動力。目前政府公共項目績效評估機制已經(jīng)同公共財政支出評價一起成為各國政府公共管理中重要的不可分割的組成部分。

2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

當代中國的政府公共項目評估工作始于20世紀80年代中后期。進入20世紀90年代,國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行、交通部等相繼成立了政府公共項目后期評價機構(gòu),但大多數(shù)是針對國家的建設(shè)投資項目,即工程項目評估方面。事實上,中國各級政府的基本職能也主要是通過名目繁多的各類項目來執(zhí)行和完成的,雖然各地項目評估實踐不少,但項目層次的績效評估在我國卻沒有引起應(yīng)有的重視。

目前,國內(nèi)學(xué)者對于政府公共項目績效評估研究較少,研究重點集中于政府公共部門績效評估、人力資源績效評估等方面。國內(nèi)在項目評價方面取得重要成果的主要有:戚安邦(2006)認為,項目評估的概念有狹義與廣義之分。狹義的項目評估是指對于一個項目經(jīng)濟特性的評估和審定,即按照給定的項目目標去權(quán)衡項目的經(jīng)濟得失并給出相應(yīng)結(jié)論的一種工作。廣義的項目評估是指在項目決策與實施活動過程中所開展的一系列分析與評估活動。卓越(2005)以公共部門績效評估為基點,對政府公共項目績效評估與公共部門績效評估進行了比較分析。尚虎平(2008)對于國內(nèi)政府公共項目績效評估研究現(xiàn)狀進行分析,指出我國目前政府公共項目績效評估的主要問題在于與工程評估的分離與隔離,工程評估領(lǐng)域取得的各種成就,并未滲透到政府公共項目績效評估領(lǐng)域。唐亞林(2008)對公共部門績效評估“3E”模型進行了改進,將其應(yīng)用于政府公共項目評估實踐中,并提出一套新的通用型指標評估體系(PII),分為規(guī)劃性(plan)、執(zhí)行性(Implementation)、改進性(improvement)。

目前國內(nèi)對于政府公共項目評估的研究狀況的主要特點如下:首先,研究重點聚焦于工程項目,其他少量的偏重于較強智力因素作用的政府公共項目,如管理咨詢項目、資產(chǎn)評估項目、科技研究項目、審計項目涉及較少。其次,規(guī)范性研究相對較多,而政府公共項目實證研究缺乏,對政府公共項目績效評估與公共部門績效評估、企業(yè)績效評估等方法、理論基礎(chǔ)的比較研究占較大比重。第三,關(guān)于政府公共目的績效評估實質(zhì)上還是處于剛剛起步階段,更多的是介紹和推廣國外關(guān)于政府公共項目績效評估的手段、方式與經(jīng)驗,尚未研究并開發(fā)出適合于當代中國政府公共項目實際狀況的評估工具與策略體系。最后,對于政府公共項目績效的前評估和跟蹤評估的重視程度遠遠多于后評估,項目績效后評估與政府公共項目績效再評估研究力度不夠。

3 結(jié)語

公共項目績效評估作為現(xiàn)代公共管理過程的一個基本環(huán)節(jié),其地位和作用是十分重要的。而在我國,政府公共項目績效評估研究力度一直不夠。隨著政府治理內(nèi)容的延展、理念的變遷、領(lǐng)域的擴大,政府在履行公共服務(wù)與社會管理職能中,將會創(chuàng)生出越來越多性質(zhì)不一的公共項目,在推行績效管理,提高評估意識,創(chuàng)建服務(wù)型政府的國情下,加強公共項目績效評估研究刻不容緩。