武　敏

摘要：文章從分析我國分稅制改革15年運行情況入手，剖析了現(xiàn)行行政改革公共財政體制存在的地方財權(quán)事權(quán)不匹配、稅種劃分不科學(xué)、財政轉(zhuǎn)移支付制度等方面存在的不足，提出了在改革行政體制和保持行政體制兩個前提下均衡和優(yōu)化財政體制的思路。

關(guān)鍵詞：公共財政體制框架均衡研究

中圖分類號：F810.2文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-078-02

1994年我國開始新的財政體制，以分稅制為基礎(chǔ)建立了“中央－地方”財政體制，為政府適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展、正確發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會生活的職能作用創(chuàng)造了條件，有著強烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)。但是，從15年的運行結(jié)果看，分稅制改革在取得明顯成效的同時也出現(xiàn)了一些問題，亟待進一步深化改革，通過切實確立我國公共財政體制框架，并充分合理籌劃以實現(xiàn)我國公共財政體制框架的均衡與完善。

一、現(xiàn)行財政體制存在的明顯不足

1、地方財權(quán)與“事權(quán)”(職責(zé))劃分不匹配。“94改革”著力點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力。從實際執(zhí)行結(jié)果看，中央財政集中財力趨向明顯，并被過度延伸；更有甚者，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯，導(dǎo)致不僅省以下地方政府承擔(dān)發(fā)展地方、社會保障等一些原沒有界定清楚的事權(quán)，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍還要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等多種地方公共物品。地方要履行的事權(quán)剛性強、欠賬多、基數(shù)大，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來欠賬累累，地方政權(quán)事權(quán)與財力(可用財力)高度不匹配。

2、稅種劃分不科學(xué)，分稅不分權(quán)。理論上，分稅制財政管理體制要求政府間的財政資金分配安排，采用稅種劃分方法。但現(xiàn)行的分稅制制度安排實際上是中央政府與各地方政府之間談判的結(jié)果，這種“較量主義”的直接結(jié)果就是財政分配的“行政地圖化”傾向——各地與中央分配財政分配界線犬牙交錯。省以下財政體制的五花八門，各地不一，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制的距離還相當(dāng)大，分配具有很大的不穩(wěn)定性。稅收管理權(quán)限過于集中于中央政府，省以下稅收管理權(quán)限有限。所以，分稅制制度安排雖然穩(wěn)定了中央的財政收入，雖然也賦予了地方激勵機制，但客觀上導(dǎo)致地方財權(quán)萎縮、同時拉大了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展差距，使得各級政府財源建設(shè)存在明顯差異，矛盾不斷積累。

3、財政轉(zhuǎn)移支付制度亟待規(guī)范。首先，在制度設(shè)計上，以基數(shù)法確定地方財政收支數(shù)額不科學(xué)、不合理的分配格局繼續(xù)存在，影響財政收入的增長，也難以起到平衡地方財政收入水平差距的目的。其次，地區(qū)間人均財力差異問題仍然突出。再次，省以下財政體制調(diào)整不到位。還有，專項轉(zhuǎn)移支付制度還不健全，一些專項轉(zhuǎn)移支付資金分配不規(guī)范，不能體現(xiàn)公平、公正原則。最后，一些地方挪用專項轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。同時由于我國特定的行政“條塊”體制，有條件轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)成為各級政府主管部門“尋租”的重要砝碼。

4、引發(fā)地方保護主義，造成“市場分割”。為了追求本級財政收入的增長，地方政府運用各種行政手段保護本地的企業(yè)和產(chǎn)品，特別是在政府采購中采取對本地產(chǎn)品“加分”優(yōu)惠以及行政干預(yù)等方式，阻止外地產(chǎn)品進入本地市場，不利于全國統(tǒng)一的大市場形成，最終也影響到區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

5、影響國家有關(guān)財政政策規(guī)定的貫徹落實。由于地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等，客觀上讓經(jīng)濟利益追求在一定程度上代替了調(diào)控職能的落實。如房地產(chǎn)市場，雖然中央政府頻頻出臺各種政策遏制房價的飆漲，但是調(diào)控政策落實狀況并不理想。又如國務(wù)院三令五申的財政不能擔(dān)保貸款、借債，但財政擔(dān)?，F(xiàn)象屢禁不止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎成了“債務(wù)財政”、“包袱財政”。究其根本原因。還是地方政府財力有限，事權(quán)堅挺，“飯不夠吃”所導(dǎo)致。

黨的十七大報告提出要健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入的財政體制框架，這為我國公共財政體制框架的確立與均衡指明了方向。針對我國行政體制和財政體制的具體實際，確立我國公共財政體制框架、充分合理籌劃以實現(xiàn)我國公共財政體制框架的均衡與完善可以有兩個方面的選擇。一是把我國財政體制納入行政體制改革，在均衡和優(yōu)化行政體制的前提下均衡和優(yōu)化財政體制；二是僅就目前四級地方財政體制存在的問題、事權(quán)和支出范圍、財權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付等方面逐步完善財政體制。

二、在改革行政體制的前提下均衡和優(yōu)化財政體制

成功地實行分稅制的國家一般實行的是兩級地方政府，如美國、日本等國。世界各國的政府一般分為三個層次。即：(1)中央政府(或聯(lián)邦政府)；(2)省政府(或州政府、區(qū)等)；(3)地方政府，包括城市、學(xué)區(qū)等。而我國實行分稅制后，仍是中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州)、縣(市、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))五級政府，其中地方政府就有四級。按照多級財政“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的構(gòu)造要求，目前我國這樣一個四級地方財政管理體制行政開支過高、管理成本昂貴、財力嚴(yán)重分散、管理效益低下。

(一)從政府級次和財政層次方面對多級地方財政體制進行重新規(guī)劃

1、改“市管縣”為“省管縣”。從現(xiàn)行行政體制來看，市級政府屬于縣級政府的上一級政府和上一級財政，但從政府活動的基本屬性上看，市級政府和縣級政府都直接面對地方居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府活動的內(nèi)容、履行的職能和這兩級財政的性質(zhì)都相同。相對于“市管縣”而言，“省管縣”財政體制有如下優(yōu)勢：一是有利于提高行政效率。“省管縣”財政體制，中間減少了市一級，省與縣之間的信息溝通更暢通，各項工作的落實會更有效率；二是有利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。改為“省管縣”，排除了“市刮縣”的可能，有利于充實縣級財政、培植財源；三是有利于區(qū)域平衡，加大對不發(fā)達市(縣)的轉(zhuǎn)移支付力度。省級財政作為中觀調(diào)控的主體，可根據(jù)本省的各地區(qū)實際情況進行宏觀調(diào)控，對欠發(fā)達的市(縣)增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，支持這些地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，實現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、實行市與縣財政同級?？h是最古老的行政建制，是政治、經(jīng)濟等種種因素結(jié)合而成的社區(qū)，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩(wěn)定的一個層級”，縣級政府負擔(dān)著文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是絕大部分基礎(chǔ)教育和農(nóng)村的大量公共品(典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會保障)是由縣級財政承擔(dān)，因此，地方財政體制應(yīng)以縣為完善的重點。今后市管轄的重點主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區(qū)財政收入而生存和發(fā)展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農(nóng)村的發(fā)展城區(qū)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。

3、取消鄉(xiāng)一級政府，將其變?yōu)榭h的派出機構(gòu)，人員由縣政府聘用，經(jīng)費由縣政府管理，與此相適應(yīng)取消鄉(xiāng)一級財政，實行由縣統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。鄉(xiāng)一級政府改為縣的派出機構(gòu)，撤銷鄉(xiāng)一級的人大主席團、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、七站八所等機構(gòu)，可以大大縮減政府開支，為農(nóng)民減輕負擔(dān)，同時不

會影響政府運行。一是此舉深受農(nóng)民歡迎，深得民心，將促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定；二是可逐步恢復(fù)農(nóng)會、培育民間自治力量，進一步做實村民自治和鄉(xiāng)村民主選舉；三是強化了鄉(xiāng)的經(jīng)濟實體功能，把從事經(jīng)營性、技術(shù)性、專業(yè)性的公務(wù)從政府管理中獨立出來，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，實行企業(yè)化管理，變鄉(xiāng)財政經(jīng)費的消費者為縣財政經(jīng)費的提供者；四是為農(nóng)村稅費改革創(chuàng)造了條件，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保證。

根據(jù)以上構(gòu)想，今后地方財政體制應(yīng)分為兩個基本層級：一是作為中觀層次的省級財政；二是承擔(dān)城市公共事務(wù)管理的市級財政以及承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)公共事務(wù)管理的縣級財政。多級地方財政體制也就指的是省一市(縣)兩級地方財政體制，地方性公共產(chǎn)品的提供主要就在這兩級政府之間進行劃分，這種做法就非常接近市場經(jīng)濟國家通常的做法了。

(二)對完善多級地方財政體制相互間關(guān)系的具體設(shè)想

1、科學(xué)合理劃分?。?縣)間事權(quán)和支出范圍。第一，省級政府適當(dāng)集中財權(quán)和財力，提高中觀的宏觀調(diào)控能力，主要負責(zé)本省內(nèi)具有宏觀性的與收入再分配有關(guān)的事權(quán)和主要的經(jīng)濟服務(wù)性事權(quán)。省級政府負責(zé)的收入再分配是對中央政府收入再分配職能的補充，是省一級調(diào)控權(quán)的體現(xiàn)，主要有對省內(nèi)市(縣)之間財政收入調(diào)整和社會保障制度。省級政府的事權(quán)主要包括：一是貫徹執(zhí)行中央制定的政策法規(guī)，并按照國家的法律與政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī)，促進本地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展；二是負責(zé)具有全省意義的基礎(chǔ)設(shè)施與公益項目的建設(shè)；三是負責(zé)本地區(qū)行政、公檢法、文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)、體靜、社會保障等事業(yè)的發(fā)展，維護地方治安，承擔(dān)大型防汛、抗旱、水利維修和農(nóng)業(yè)發(fā)展等支農(nóng)支出；四是協(xié)調(diào)處理本省內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù)；五是促進和規(guī)劃本省內(nèi)市場體系的建設(shè)，維護市場秩序，防止和糾正不正當(dāng)競爭行為。第二，市(縣)級政府為直接為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本單位，主要負責(zé)生活服務(wù)性事權(quán)和一部分經(jīng)濟服務(wù)性事權(quán)，市(縣)級政府的經(jīng)濟事務(wù)管理職能是對省級政府這一職能的補充。市政府的經(jīng)濟服務(wù)性職能主要是對跨縣(區(qū))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的管理?？h政府主要負責(zé)縣內(nèi)的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理(如農(nóng)田水利設(shè)施)以及配合省、市級基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理。市(縣)級政府的主要事權(quán)包括：一是貫徹執(zhí)行中央、省制定的政策法規(guī)，促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展；二是負責(zé)本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施或公益項目的建設(shè)；三是負責(zé)城市和農(nóng)村地區(qū)的行政、公檢法、文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)、體育、社會保障等事業(yè)的發(fā)展，維持本地治安，承擔(dān)本地防汛、抗旱、水利維修和農(nóng)業(yè)發(fā)展等支農(nóng)支出；四是協(xié)調(diào)處理本地區(qū)的行政事務(wù)，完成中央、省委托的其他事務(wù)。

2、科學(xué)合理劃分稅種，確定省－市(縣)政府間財權(quán)。完善財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，在規(guī)范征管制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，取消、合并和開征一部分稅種。一是在稅收政策上與國際慣例接軌，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，對國內(nèi)的各種國別和各種所有制性質(zhì)的企業(yè)實行國民待遇，為各類企業(yè)公平競爭提供良好的環(huán)境；二是取消面向農(nóng)業(yè)獨立設(shè)置的農(nóng)稅制度。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制；三是取消筵席稅、屠宰稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等過時稅種，在簡化稅制的基礎(chǔ)上減少行政成本；四是開征社會保障稅、遺產(chǎn)及贈與稅、環(huán)保稅和教育稅，將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅等不動產(chǎn)稅合并為物業(yè)稅。在稅制改革的基礎(chǔ)上逐步健全地方稅體系。確定各級地方財政的主體稅種：要科學(xué)劃分各級政府間的收入范圍及征管權(quán)限。將目前中央和省級財政集中的部分?？钍杖氚床煌男再|(zhì)和責(zé)任分別下劃到市(縣)級，分別設(shè)置省稅和市(縣)稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市(縣)級政府的主體稅種，改變目前市(縣)級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

改革之后，省級財政的固定收入包括：營業(yè)稅、社會保障稅、環(huán)保稅等涉及結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種。市(縣)財政的固定收入包括：市(縣)區(qū)域內(nèi)的城市維護建設(shè)稅、遺產(chǎn)及贈與稅、車船使用稅、土地使用稅、印花稅、不動產(chǎn)稅、契稅和教育稅等收入較穩(wěn)定的稅種，以及其他中央稅、省稅以外的稅種。此外，要堅持管理重心下移與財權(quán)下移相結(jié)合，地方財力要體現(xiàn)財力在下。除了少數(shù)具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟效果的公共產(chǎn)品外，省級政府一般并不直接向轄區(qū)居民直接提供具體的公共產(chǎn)品，轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品提供的職能應(yīng)盡量下放到市(縣)，以充分發(fā)揮市(縣)政府處于基礎(chǔ)性地位的有利條件。省與市(縣)的財力比例要做到市(縣)級高于省級，形成合理的財力分配格局，切實解決基層財政困難。

3、加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財政的公共服務(wù)水平，必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，重點加大均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的省級財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補基層財政缺口，專項轉(zhuǎn)移支付針對具體的公共服務(wù)或政策性項目，急需采取的調(diào)整措施是在進行轉(zhuǎn)移支付時，考慮各地不同財政狀況，提出差別化的地方配套要求。對經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，省級的轉(zhuǎn)移支付比例可適當(dāng)降低一些；對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，省級則應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付比例，以確保這些地區(qū)基本公共服務(wù)所需資金，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)提供。省級財政在分配中央撥給地方的轉(zhuǎn)移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且也要做到公平、公正、公開、透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，力爭在較短時間內(nèi)使縣級財政走出困境。

三、就現(xiàn)行行政體制實現(xiàn)財政體制均衡

(一)科學(xué)劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制框架的基本建立和市場化程度的加深，基層政府中過去通過稅費、攤派等方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的負擔(dān)，逐步要由財政以公共支出的責(zé)任來承擔(dān)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、環(huán)境保護等，因此，與傳統(tǒng)體制相比，市場經(jīng)濟中的基層政府事權(quán)出現(xiàn)擴大的趨勢，在某種程度上形成了事權(quán)關(guān)系調(diào)整上的正金字塔。而財權(quán)關(guān)系在1994年改革后卻形成了倒金字塔形?，F(xiàn)在我國總體的財力分配格局中央超過了50％。省里超過了10％，兩個加起來超過了60％，而縣、鄉(xiāng)只占了不足20％。事權(quán)和財權(quán)的明顯不對稱，比如說教育，中央和省級的教育投入，主要用于高等教育；另一方面，中國的基礎(chǔ)教育投入特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣以下包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民來投入鄉(xiāng)政府承擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，在全國財政義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔(dān)78％左右，縣財政負擔(dān)約9％，省負擔(dān)約11％，中央只負擔(dān)約2％，縣、鄉(xiāng)級財政資金總額的60％－70％要用于教育。這種分級辦學(xué)體制加重了基層政府和農(nóng)民的負擔(dān)。同時使得農(nóng)村教育的發(fā)展滯后。

(二)構(gòu)建全面協(xié)調(diào)可持續(xù)增長的財政收入管理體制

一是在明確界定中央和地方事權(quán)基礎(chǔ)上，賦予地方相應(yīng)的稅收管理權(quán)。二是加快地方稅制改革步伐，充實和完善地方稅制和地方稅征管，把準(zhǔn)稅性質(zhì)的收費改為地方稅。同時，在分稅制框架下進一步完善中央與地方共享稅分成辦法。三是推進地方稅制和稅收管理建設(shè)，調(diào)動地方積極性，利用現(xiàn)代化的征管手段，強化地方稅收征管。四是建立財稅收入增長監(jiān)測分析新機制，及時準(zhǔn)確監(jiān)測財源變化和收入增長趨勢，對中央財源和地方財源進行動態(tài)管理。五是切實規(guī)范非稅收入管理，全面推進公共財政預(yù)算。

(三)建立和完善地方財政風(fēng)險的防范體制

目前。迫切需要地方政府在防范與化解財政風(fēng)險上采取有力措施。一要堅持依法行政，整頓財經(jīng)秩序。通過財務(wù)管理改革及健全法制，為規(guī)范政府行政運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；二是政府投資行為，避免地方政府盲目爭上項目的短期行為；三是規(guī)范地方政府信用行為，對政府債務(wù)進行嚴(yán)格管理，嚴(yán)把政府擔(dān)保關(guān)；四是建立政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L(fēng)險的監(jiān)控預(yù)警機制，建立財政風(fēng)險準(zhǔn)備基金，用于抑制債務(wù)，緩解風(fēng)險研究，解決完善地方公共財政體制的深層次理論和實際問題。

(四)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，著力推進和諧社會建設(shè)

一是加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。綜合考慮人均收入等因素，完善轉(zhuǎn)移支付因素法，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。二是進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。三是完善省及以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級財政對轄區(qū)內(nèi)財力差距調(diào)節(jié)的責(zé)任。當(dāng)前，財政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)重點向縣鄉(xiāng)級傾斜，以增強基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。

責(zé)編：國政