杜　宇

在今年3月26日召開的國務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)全體會(huì)議上，回良玉副總理指出，當(dāng)前，“國家正在加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)和公共服務(wù)的均等化”，他要求“各地區(qū)、各有關(guān)部門要抓住機(jī)遇，把殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局，加大投入，加快推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效”。按照這一要求，5月8日，國務(wù)院殘工委秘書處在京召開了“殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)部際研討會(huì)”。來自國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院研究室、民政部、人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國殘聯(lián)的有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志及相關(guān)人員齊聚一堂，研討在社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)保障建設(shè)過程中，如何把殘疾人的特殊需求納入其中，并按照中央文件的要求，給予特殊的扶助等問題。中國殘聯(lián)副理事長(zhǎng)程凱出席會(huì)議并講話。

殘疾人全面納入社會(huì)

保障和服務(wù)體系

程凱（中國殘聯(lián)副理事長(zhǎng)、中國殘聯(lián)殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)）：

去年4月5日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》。這對(duì)殘疾人事業(yè)來講，是非常重大的事件，說明在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中，黨中央、國務(wù)院是把改善包括殘疾人在內(nèi)的最困難人群的民生問題放在了非常重要的位置上。黨中央、國務(wù)院對(duì)殘疾人這個(gè)群體的關(guān)注，體現(xiàn)在文件的每一句話上。

按照中央7號(hào)文件的要求，中國殘聯(lián)成立了兩個(gè)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，專門做兩個(gè)體系建設(shè)的具體推進(jìn)工作。我們也搞了初步的調(diào)研，對(duì)江蘇、河北等地進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查研究，了解了基層在這方面的一些情況。

周萍（民政部社會(huì)救助司副巡視員）：

我跟大家簡(jiǎn)單介紹一下我們現(xiàn)在為殘疾人提供社會(huì)救助的情況。

城市方面，符合條件的貧困殘疾人都納入了低保范圍，并通過發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼和分類施保等，進(jìn)一步提高對(duì)殘疾人的救助水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)目前有城市低保對(duì)象2334.56萬人，其中殘疾人139.12萬人。分類施保是在城市低保制度中，針對(duì)特殊困難低保對(duì)象提出的一項(xiàng)補(bǔ)充性救助政策，旨在進(jìn)一步提高他們的救助水平。對(duì)于重度殘疾人，一般給予全額保障，或者在當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮一定比例。比如在北京，低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，上浮10%，在天津、上海等地一般在10%至50%之間，遼寧是30%至50%。對(duì)一般殘疾人，則視情況增加一定數(shù)額的低保金。對(duì)殘疾人實(shí)施重點(diǎn)保障，還包括審核機(jī)制。對(duì)重度殘疾人等喪失勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，各地是一年一審核，而對(duì)其他對(duì)象則采取動(dòng)態(tài)管理，一般3個(gè)月或者半年一審核。

2007年，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知。各地將符合條件的農(nóng)村貧困殘疾人均納入低保范圍。截至2009年3月，全國共有農(nóng)村低保對(duì)象4310萬人，其中殘疾人383.2萬人。另外，全國納入農(nóng)村五保供養(yǎng)范圍的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了550.9萬人，其中殘疾人74.84萬人。

姚顯會(huì)（民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司巡視員）：

在社會(huì)保障體系建設(shè)方面，我們一個(gè)是繼續(xù)實(shí)施兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)的“藍(lán)天計(jì)劃”，這個(gè)計(jì)劃已經(jīng)投入了福利金10億元，資助地級(jí)以上城市進(jìn)行殘疾兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)。在溫家寶總理和回良玉副總理的支持下，一期投資2.6億的國家康復(fù)輔具研究中心已經(jīng)開工建設(shè)，主要是提供一些殘疾人輔具方面的資源研究。

服務(wù)體系建設(shè)方面，我們一個(gè)是推動(dòng)社會(huì)福利企業(yè)的健康發(fā)展。我們盡量減少金融危機(jī)帶來的影響。2008年，全國福利企業(yè)23129個(gè)，同比下降了10.9%，但企業(yè)安置殘疾職工人數(shù)達(dá)到了56.8萬人，同比反而增長(zhǎng)了2.2%。再一個(gè)是關(guān)于兒童福利機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育兒童的“藍(lán)天計(jì)劃”，已經(jīng)投入了3.8億元部本級(jí)福利彩票公益金，加上地方配套，共為4萬多名福利機(jī)構(gòu)中的殘疾孤兒進(jìn)行了手術(shù)矯治和康復(fù)。同時(shí)建立了腦癱兒童的康復(fù)示范基地，開展腦癱兒童康復(fù)培訓(xùn)工作。

趙明鋼（衛(wèi)生部醫(yī)政司副司長(zhǎng)）：

衛(wèi)生部一直對(duì)于殘疾人的醫(yī)療服務(wù)保障工作高度重視，一方面在日常工作中，要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)為殘疾人提供安全、方便、快捷、溫馨的醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)把殘疾人納入到惠民服務(wù)的對(duì)象中去，結(jié)合國家的政策，適當(dāng)減免這些患者的費(fèi)用。

還有，提出了制定新農(nóng)合政策的時(shí)候，對(duì)殘疾人參加新農(nóng)合要有考慮。

在建設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的時(shí)候，也關(guān)注康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，我們有中國康復(fù)醫(yī)學(xué)會(huì)，通過醫(yī)學(xué)會(huì)開展人員的培訓(xùn)，提高技能，為殘疾人提供更好的服務(wù)。

最近，我們和國家中醫(yī)藥管理局、中國殘聯(lián)共同制定了相應(yīng)的文件，使殘疾人特別是盲人從事醫(yī)療按摩，有了政策的保障。

另外，一些重大公共衛(wèi)生專項(xiàng)也都把殘疾人納入進(jìn)來了。

下一步，我們要把殘疾人群納入到公共衛(wèi)生均等化里面來。比如說白內(nèi)障，我們希望3年投入9個(gè)多億的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，開展白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)。

金維剛（人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所副所長(zhǎng)）：

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我想介紹一下深圳市的做法。深圳市去年出臺(tái)了一個(gè)關(guān)于殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)的試行辦法。這個(gè)辦法規(guī)定，低保殘疾人參保由民政部門繳納保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)用從福利彩票公益金里來，所以渠道拓寬了。重度殘疾人、失業(yè)殘疾人等在繳費(fèi)方面有一些扶持政策。對(duì)于失業(yè)時(shí)間比較長(zhǎng)的，通過試點(diǎn)，給予社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼。對(duì)于自謀職業(yè)殘疾人，國家有政策，是按照國家政策實(shí)行的。對(duì)于達(dá)到法定退休年齡的殘疾人，由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)具體的情況來確定提供社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。整個(gè)的補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)先繳費(fèi)后補(bǔ)貼，先解決問題，然后政府去協(xié)調(diào)。這從制度上把殘疾人納入到社會(huì)保險(xiǎn)范圍，這個(gè)面是比較寬的。

農(nóng)村殘疾人的養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，現(xiàn)在我們部里正在研究新的農(nóng)保的辦法，希望改變農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過去單一的個(gè)人賬戶模式，建立新的機(jī)制，就是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶。

邱明月（人力資源和社會(huì)保障部工傷保險(xiǎn)司處長(zhǎng)）：

從工傷保險(xiǎn)來講，因工傷殘人員的待遇就目前來看，是有保障的，應(yīng)該說是比較優(yōu)厚的。在一些制度上對(duì)殘疾人也有所傾斜。我們也在積極探索，進(jìn)行工傷康復(fù)或者說職業(yè)康復(fù)的試點(diǎn)，鼓勵(lì)傷殘者回歸社會(huì)，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。

王瑞春（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司副司長(zhǎng)）：

對(duì)于殘疾人的住房保障，國家現(xiàn)有的政策，只有9部委2007年聯(lián)合發(fā)的162號(hào)令，就是廉租住房保障辦法。其中第四章規(guī)定了實(shí)物配租應(yīng)當(dāng)優(yōu)先面向應(yīng)該登記為廉租住房保障對(duì)象的孤老病殘等特殊群體。各地也都根據(jù)這個(gè)辦法，制定了廉租住房管理辦法，百分之八九十對(duì)向殘疾人優(yōu)先分配廉租住房都做了規(guī)定，而且現(xiàn)在地方也確實(shí)是這么做的。

我們現(xiàn)在正在做的一項(xiàng)工作，就是制定保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這是國家的一個(gè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)起草完畢，準(zhǔn)備提交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論。這是一個(gè)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定保障性住房應(yīng)建設(shè)適當(dāng)比例的方便殘疾人、老年人等特殊群體使用的無障礙套型。

我們制定了廉租住房建設(shè)三年規(guī)劃，也馬上要報(bào)國務(wù)院。3年里我們想解決747萬戶低收入家庭的住房困難，這些人中應(yīng)該也包括一部分住房困難的殘疾人。

牛大剛（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司干部）：

今年中央將安排40億元補(bǔ)助資金，用于農(nóng)村危房改造。補(bǔ)助的對(duì)象，包括農(nóng)村低保和分散供養(yǎng)五保的殘疾人。

殘疾人需要專項(xiàng)特殊保障

陳新民（中國殘聯(lián)研究室主任、中國殘聯(lián)殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）：

低保這一塊，分類施保，地方各級(jí)政府都在做，我們正在起草的兩個(gè)體系建設(shè)指導(dǎo)意見里，應(yīng)該概括為一個(gè)制度化的東西。我們?cè)谟懻摦?dāng)中，一些社會(huì)保障的專家提出來殘疾人的救助應(yīng)多給多補(bǔ)，但在制度內(nèi)做一些修補(bǔ)是權(quán)宜之計(jì)，長(zhǎng)久來看，還是不要破壞現(xiàn)行制度的整體性。在低保制度之外，單搞一個(gè)殘疾人的殘疾津貼，類似于有些地方的老年津貼，這當(dāng)然是比較理想化的，不見得馬上能全面實(shí)行。

姚顯會(huì)：殘疾人津貼可以推動(dòng)一些地方先做一下?，F(xiàn)在國家要有這樣一個(gè)統(tǒng)一的制度，還是比較困難的。慢慢地就形成制度了。

周萍：現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保都是以家庭為單位，不是以個(gè)人為單位的。還有比方說你收入低于1000元，就可以申請(qǐng)低保，要是收入1001元怎么辦？這種低保邊緣戶的困難怎么解決？這些問題要進(jìn)一步探討。

陳新民：低保設(shè)計(jì)是以家庭收入為標(biāo)準(zhǔn)的，而不是按支出來定的。但是殘疾人的支出特別多，跟一般人不一樣，最重要的支出就是特殊醫(yī)療需求，還有輔助器具配用。2008年度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全國殘疾人家庭醫(yī)療衛(wèi)生保健的支出，城鎮(zhèn)是一般家庭的1.65倍，農(nóng)村是2.14倍。

樊靜（衛(wèi)生部醫(yī)政司綜合處副處長(zhǎng)）：

現(xiàn)在比較現(xiàn)實(shí)的問題，就是康復(fù)醫(yī)療費(fèi)用納入醫(yī)保的問題。這是核心的問題，只有康復(fù)醫(yī)療費(fèi)用納入醫(yī)保，并且報(bào)銷比例得到一定程度的保障，老百姓的康復(fù)需求才會(huì)被調(diào)動(dòng)起來。如果治療及時(shí)，就能防止殘疾，可是大多數(shù)人沒有意識(shí)到，或者由于經(jīng)費(fèi)的問題終止治療。就把康復(fù)醫(yī)療納入醫(yī)保問題的重要性和操作上的問題，我們與幾個(gè)有關(guān)部門做了溝通。現(xiàn)在大家也都比較關(guān)注這件事。實(shí)際上，從衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，納入醫(yī)保是減少總費(fèi)用的。

程凱：醫(yī)保對(duì)特殊困難人群的迫切的醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目應(yīng)不應(yīng)該保？中央7號(hào)文件提出，“逐步將符合規(guī)定的殘疾人醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療范圍，保障殘疾人的醫(yī)療康復(fù)需求”。殘疾人醫(yī)療康復(fù)的重大項(xiàng)目納入到城鄉(xiāng)醫(yī)保，應(yīng)該有個(gè)起碼的制度性保障。

曹躍進(jìn)（中國殘聯(lián)康復(fù)部副主任）：

我們算過，做一個(gè)白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)，它的成本在上世紀(jì)90年代初是300元錢。當(dāng)時(shí)如果花了這300元，他就康復(fù)了；要不然他馬上就成為民政救助對(duì)象，在家里不能出門，得有人侍候他，政府得給補(bǔ)貼。

醫(yī)保大概念包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療。今天看到13個(gè)省貫徹落實(shí)中央7號(hào)文件的文，這個(gè)很有意思，在某些部分應(yīng)該深受鼓舞。幾乎所有13個(gè)省的文件都提到了要把一部分殘疾人康復(fù)項(xiàng)目放入醫(yī)保，包括新農(nóng)合。在農(nóng)村，要說盤子的話，實(shí)際上新農(nóng)合的盤子更小。如果新農(nóng)合的盤子里都能放進(jìn)去的話，醫(yī)保的盤子沒有理由放不下。如果能全面突破最好。如果不能把所有的項(xiàng)目都突破，突破一些急需的行不行？

金維剛：從目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保情況來看，殘疾人的參保率是最低的。過去講農(nóng)民工參保率很低，實(shí)際上殘疾人的參保率更低。很重要的一個(gè)因素，目前對(duì)于殘疾人社會(huì)保障相關(guān)的政策扶持還不夠，已經(jīng)有的政策受益面很窄，資金來源渠道也比較單一，主要是就業(yè)保障金，而且缺乏一個(gè)統(tǒng)籌的安排。殘疾人在參加其他社會(huì)保險(xiǎn)方面也都面臨著一些問題，缺乏必要的政策來統(tǒng)籌。社會(huì)保障首先要解決那些最需要保障的群體的困難，而殘疾人是最弱勢(shì)的群體，其保障需求也是最基本的。而且這個(gè)群體由于特殊，跟其他的社會(huì)群體之間不會(huì)產(chǎn)生利益上很大的沖突，其他群體不會(huì)跟殘疾人群體攀比。對(duì)這一群體的保障，首先要明確政府的責(zé)任。從現(xiàn)在參加來看，補(bǔ)貼的資金主要來源于就業(yè)保障金，而就業(yè)保障金主要是通過社會(huì)來籌錢的，并非財(cái)政的直接投入。而且要在就業(yè)保障金上年度使用有節(jié)余的情況下，才能夠用于殘疾人參保的補(bǔ)貼，這是打折扣的，是缺乏可靠的資金來源的。

尹彤穎（人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司統(tǒng)籌處調(diào)研員）：

現(xiàn)在我們國家城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋了各類企業(yè)和城鎮(zhèn)的個(gè)體工商戶及靈活就業(yè)的人員。企業(yè)職工的“三?！?，個(gè)人按照8%的繳費(fèi)比例，企業(yè)按照20%的繳費(fèi)比例共同繳費(fèi)，到了退休年齡，就可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。從現(xiàn)行規(guī)定來看，對(duì)殘疾人沒有照顧性的政策。從個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員的政策，規(guī)定是按照上年社平工資的20%，完全由個(gè)人承擔(dān)進(jìn)行繳費(fèi)。這對(duì)于殘疾的個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員來說，能否繳得起費(fèi)是個(gè)問題。因此現(xiàn)在他們能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的數(shù)量還是相當(dāng)少的。如果能夠讓這部分人員繳得起費(fèi)，以后有個(gè)生活保障，可以說是雪中送炭的事情。

我們現(xiàn)在有補(bǔ)貼的政策，但補(bǔ)貼的比例和金額都是由各地自行規(guī)定的，國家沒有統(tǒng)一的規(guī)定。從我們現(xiàn)在了解的情況來看，很多地區(qū)沒有落實(shí)到位，使這部分實(shí)際上最需要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的殘疾人并沒有享受到政策的優(yōu)惠。

劉文海（國務(wù)院研究室社會(huì)發(fā)展司副司長(zhǎng)）：

殘疾人的社會(huì)保障問題，應(yīng)該說面臨著許多的困難和挑戰(zhàn)，起點(diǎn)很低，任務(wù)非常繁重。解決好殘疾人的社會(huì)保障問題事關(guān)重大，意義怎么說都不過分，如果說過去沒有條件，現(xiàn)在條件正在成熟。

首先要解決有沒有的問題，然后再解決高不高的問題。殘疾人社會(huì)保障的概念不宜泛化，應(yīng)該和我們國家整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)，把注意力主要放在保障殘疾人的基本生活和基本醫(yī)療上來?，F(xiàn)在主要的問題是養(yǎng)老保障缺乏制度性的安排，解決殘疾人養(yǎng)老保障問題應(yīng)該成為殘疾人社會(huì)保障制度的關(guān)鍵。

我們可以參照在很多國家運(yùn)行的老殘遺保險(xiǎn)制度。通過改革現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來統(tǒng)籌解決殘疾人的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，直接把它納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的體系?！?/p>