劉學(xué)燕

[摘要]20世紀(jì)六七十年代以來，后現(xiàn)代主義作為一股新興的文化思潮和思維方式開始登上歷史舞臺(tái)。后現(xiàn)代公共行政范式是在后現(xiàn)代主義思潮影響下對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式的批判與反思。當(dāng)然，這固然有后現(xiàn)代主義先天的質(zhì)疑和否定本性之故，不過現(xiàn)代公共行政的種種危機(jī)更是其受到?jīng)_擊與挑戰(zhàn)的內(nèi)在原因。面臨后現(xiàn)代社會(huì)的重重壓力，公共行政進(jìn)行后現(xiàn)代重構(gòu)成為其獲得新的合法性的唯一方略選擇。

[關(guān)鍵詞]現(xiàn)代公共行政；后現(xiàn)代公共行政；危機(jī)；解構(gòu)

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2009)02-0036-03

一、后現(xiàn)代公共行政理論簡析

在西方傳統(tǒng)和現(xiàn)代思想文化中，話語活動(dòng)都是在某個(gè)“宏大敘事”的制約下或參照某個(gè)“宏大敘事”而構(gòu)建起一套自圓其說的元話語；而后現(xiàn)代主義就是對(duì)一切“宏大敘事”表示懷疑，其矛頭所向都是要否定、反叛作為現(xiàn)代性傳統(tǒng)的西方思想文化及其話語和理論體系。

后現(xiàn)代公共行政理論是以?？怂埂⒚桌蘸头瑺柕葹榇淼膶W(xué)者在公共行政領(lǐng)域掀起的一種全新的理論思潮，興起于20世紀(jì)90年代，至今方興未艾。波林·羅斯諾曾說過：“后現(xiàn)代主義像幽靈一樣時(shí)常纏繞著當(dāng)今的社會(huì)科學(xué)?！彪m然它脫胎于西方現(xiàn)代主義，但卻具有反叛和批判現(xiàn)代主義的鮮明傾向，它將批判的矛頭直指自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來直到20世紀(jì)現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導(dǎo)與現(xiàn)代性理論、話語和價(jià)值觀相決裂。后現(xiàn)代公共行政理論強(qiáng)調(diào)否定性、非中心化、破碎性、反正統(tǒng)性、不確定性、非連續(xù)性和多樣性為特征，它對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論尤其是理性官僚制進(jìn)行了較為全面深入的質(zhì)疑和批判。

就公共行政理論而言，美國著名公共行政哲學(xué)家法默爾(David John Farmer)從后現(xiàn)代視角做出了與眾不同的概念闡釋。在法默爾看來，現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義是我們看待公共行政的兩個(gè)基本視角或基本的語言范式。在現(xiàn)代主義的視角中，公共行政被建構(gòu)為一種科學(xué)，一種技術(shù)，一種闡釋；而在后現(xiàn)代主義的視角中，公共行政欲通過對(duì)“想象”、“解構(gòu)”、“非領(lǐng)地化”和“變樣”的強(qiáng)調(diào)來掀起一場(chǎng)變革官僚制的革命。另兩位著名的后現(xiàn)代公共行政理論家?？怂购兔桌照J(rèn)為。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)際上就是一個(gè)缺乏溝通的體系，或者說，它就是一個(gè)話語霸權(quán)的體系。在這一個(gè)話語霸權(quán)體系內(nèi)，自上而下的指示、指令必須逐級(jí)執(zhí)行，不容許有任何討價(jià)還價(jià)，更不允許提出懷疑和表示異議。針對(duì)這種“獨(dú)自式的對(duì)話”，?？怂购兔桌諏?duì)現(xiàn)有公共行政模式即官僚制以及其替代模式進(jìn)行了全面的解構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上提出了基于真實(shí)、誠實(shí)和坦誠的部分人對(duì)話基礎(chǔ)上的話語論。

二、反思后現(xiàn)代語境下現(xiàn)代公共行政面臨的危機(jī)

隨著人類科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，其創(chuàng)造的各種“恐怖神話”對(duì)人類的社會(huì)生活帶來了巨大沖擊，它們?cè)诟淖內(nèi)藗兩顑?nèi)容與方式的同時(shí)，也改變了人們的思維方式和價(jià)值觀念。在丹尼爾-貝爾看來“價(jià)值觀念的變化和新的社會(huì)進(jìn)程的出現(xiàn)，預(yù)示著重要的社會(huì)變革”，而社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，則預(yù)示著新時(shí)代的開始，無疑這個(gè)時(shí)代就是后現(xiàn)代社會(huì)。但是這個(gè)時(shí)代轉(zhuǎn)折卻不像上次那樣令人歡欣雀躍，因?yàn)檫@次轉(zhuǎn)折將人類帶進(jìn)了一個(gè)危機(jī)重重的時(shí)代：人口爆炸、環(huán)境污染、貧富差距，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、民族沖突等等。諸如此類的種種危機(jī)使人們不得不變換角度來重新審視這個(gè)世界。20世紀(jì)60年代，一批激進(jìn)的知識(shí)分子宣稱與現(xiàn)代社會(huì)文化進(jìn)行“決定性的斷裂”，從而引發(fā)了理論研究的轉(zhuǎn)向(即現(xiàn)代主義轉(zhuǎn)向后現(xiàn)代主義)，而理論轉(zhuǎn)向的質(zhì)變飛躍便是科學(xué)范式的轉(zhuǎn)變。時(shí)代轉(zhuǎn)折、理論轉(zhuǎn)向和范式轉(zhuǎn)變使業(yè)已處于后現(xiàn)代社會(huì)中的現(xiàn)代公共行政面臨著種種危機(jī)。

一是政府運(yùn)作危機(jī)：財(cái)政的、管理的和信任的。自由資本主義時(shí)期，就政府管理而言，“管得最少的政府就是最好的政府”，但隨著20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和隨后凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策的到來，政府開始大規(guī)模介入并干預(yù)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)生活，這使得政府職能極度擴(kuò)張、政府規(guī)模急劇膨脹；而另一方面，70年代初期的石油危機(jī)將始于60年代的經(jīng)濟(jì)滯脹推向了高峰，經(jīng)濟(jì)滯脹在使政府收入減少的同時(shí)，帶來了社會(huì)保障開支的大幅度上升，再加之美國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)變化，政府深陷財(cái)政窘境，而財(cái)政危機(jī)致使政府管理日益混亂，管理失調(diào)、失控、官僚主義和效率低下充斥著整個(gè)政府，其結(jié)果必然是政府信譽(yù)和形象受損并導(dǎo)致普遍的信任危機(jī)。

二是價(jià)值危機(jī)。筆者認(rèn)為，理論范式的核心是價(jià)值訴求，后現(xiàn)代主義對(duì)于迥異于自己的現(xiàn)代性的批判總是建立在對(duì)現(xiàn)代價(jià)值體系進(jìn)行顛覆的基礎(chǔ)上，因此，處于后現(xiàn)代社會(huì)的公共行政對(duì)現(xiàn)代價(jià)值的執(zhí)著必然會(huì)使其不可避免地陷入價(jià)值危機(jī)。在價(jià)值的性質(zhì)上，現(xiàn)代價(jià)值論認(rèn)為價(jià)值是抽象的、絕對(duì)的，因此也是值得不折不扣追求的。如現(xiàn)代公共行政從確立伊始就將“效率”作為其追求的價(jià)值目標(biāo)，在絕對(duì)價(jià)值觀的支配下必然出現(xiàn)政府行為“重事輕人”的偏頗取向。在價(jià)值的社會(huì)政治意義上。現(xiàn)代價(jià)值體系主張對(duì)權(quán)威、原則和基礎(chǔ)的追逐，并將這種追逐置于宏大敘事的層面上。無論是韋伯、法約爾、古立克還是西蒙，現(xiàn)代公共行政者們都認(rèn)為一定存在著具有普世性的確定準(zhǔn)則，這種準(zhǔn)則可以指導(dǎo)任何一個(gè)政府的運(yùn)作，所以他們?cè)谘芯窟^程中不可避免地提出了各種原則性、普世性和抽象性的理論。而事實(shí)上。政府的行政價(jià)值取向是非常復(fù)雜的，在社會(huì)政治意義上又是多元的，故而追求確定性、權(quán)威性和單一性的現(xiàn)代公共行政價(jià)值觀必然無法在各種矛盾甚至沖突的價(jià)值取向之間作出平衡，進(jìn)而會(huì)危及到公共行政的合法性基礎(chǔ)。

三是政府運(yùn)作之基——官僚制的危機(jī)。韋伯提出的“理性官僚組織模型”業(yè)已成為現(xiàn)代政府構(gòu)架的制度基礎(chǔ)，但是在后現(xiàn)代社會(huì)中卻陷于了困境。蓋瑞·J·米勒從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，揭示了在官僚機(jī)構(gòu)中下放決策權(quán)是不可避免的，而權(quán)力下放對(duì)于官僚決策的效率和一致性會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)椤叭魏我粋€(gè)組織，只要把決策權(quán)力賦予一個(gè)以上的子單元。那么就一定抑或蒙受行為不一致之苦，抑或?qū)е乱恍┑托蕚€(gè)人偏好組合”，而且會(huì)在科層中引起一個(gè)“帕雷托次優(yōu)”的橫向兩難困境；同時(shí)。還存在著一個(gè)由于信息不對(duì)稱、壟斷和團(tuán)隊(duì)外部性而不可能通過激勵(lì)來解決的“縱向兩難困境”。不僅如此，若從組織結(jié)構(gòu)的影響、官僚的心理與行為傾向、組織學(xué)習(xí)的瓶頸、民主行政價(jià)值的悖離等角度分析，官僚制度都面臨著管理上的困境與危機(jī)。

四是合法性危機(jī)。公共行政的合法性是指公眾對(duì)公共行政認(rèn)同與忠誠的程度，這是公共行政得以存在和發(fā)展的前提，因而，對(duì)公共行政合法性的沖擊是后現(xiàn)代主義對(duì)公共行政最劇烈的沖擊，也是各種公共行政危機(jī)的終極表現(xiàn)。公共行政的合法性危機(jī)具體表現(xiàn)在：首先，現(xiàn)代公共行政“對(duì)事不對(duì)人”和原子化的價(jià)值理念對(duì)人性的歪曲導(dǎo)致公眾對(duì)政府的認(rèn)同度降低。其次，公眾參與需求的日益提高與獨(dú)白式政策對(duì)話之間的張力導(dǎo)致公共行政合法性的喪失。隨著公眾素質(zhì)的提高，其參與行政的需求也在提高，但是由于現(xiàn)

代公共行政中存在的政策獨(dú)自性的體制要素剝奪了公眾參與的機(jī)會(huì)，而政府提供的各種參與機(jī)會(huì)，如聽證會(huì)、“民主化”的政策分析等又是不真實(shí)的，“它實(shí)際上是在市民直接參與到精英政策制定者中制造距離”，這使得公眾參與與政策獨(dú)白之間產(chǎn)生了巨大的張力，進(jìn)而導(dǎo)致了公眾對(duì)政府認(rèn)同感的降低，公共行政的合法性面臨著危機(jī)。再次，政客們往往忙于形象和政績工程，卻缺乏宏觀的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，因此政府所提供的各類政策服務(wù)難以滿足公眾需求，從而削弱了公共行政的合法性基礎(chǔ)。最后，屢見不鮮的政治丑聞、權(quán)力腐敗與貪污瀆職使人們對(duì)于政府公共行政之信心逐漸喪失，從而導(dǎo)致了公共行政的合法性危機(jī)。

當(dāng)然，社會(huì)圖式的變遷導(dǎo)致公共行政之危機(jī)乃必然所趨，但如果據(jù)此認(rèn)為正常而不聞不問的話，那么這種危機(jī)的后果則可能非常嚴(yán)重。因此，對(duì)于公共行政所面臨的諸多危機(jī)，我們必須持反思態(tài)度，在反思的基礎(chǔ)上，對(duì)危機(jī)之深層原因——現(xiàn)代性公共行政的將亡價(jià)值進(jìn)行解構(gòu)。

三、后現(xiàn)代公共行政對(duì)現(xiàn)代公共行政的價(jià)值解構(gòu)

后現(xiàn)代主義基于對(duì)現(xiàn)代性的批判與解構(gòu)。徹底否定并超越了現(xiàn)代社會(huì)賴以維持的理性原則、方法論基礎(chǔ)以及人類中心主義的價(jià)值觀，同時(shí)又凸現(xiàn)為后現(xiàn)代社會(huì)的文化邏輯。與現(xiàn)代性所強(qiáng)調(diào)或體現(xiàn)的理性主義、普遍主義、基礎(chǔ)主義、確定性、權(quán)威性和中心主義相比，后現(xiàn)代以差異、斷裂、多元、分解、零散性、破碎性、片斷性、游戲性、或然性、散漫性等范疇表現(xiàn)出的不確定性、碎片性、反整體性及反本質(zhì)主義、反基礎(chǔ)主義、反中心化、反權(quán)威化等，著實(shí)對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行了成功的解構(gòu)。

1、消解權(quán)威。即反等級(jí)制度和權(quán)威性話語。現(xiàn)代性為權(quán)威奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這使得“造就權(quán)威”運(yùn)動(dòng)獲得了合法性的外衣。隨著政府權(quán)威自我神圣化為統(tǒng)治工具，權(quán)威逐漸成為類似于神而無需解釋的神秘迷思。人們對(duì)于權(quán)威的迷思和無條件認(rèn)同使得他們自身應(yīng)有的權(quán)利相對(duì)喪失，整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)幾乎成為了絕對(duì)權(quán)威的世界。但是，這種神圣化的絕對(duì)權(quán)威具有極大的隨意性，且極易異化，因此不具可依賴性；而當(dāng)代政府卻極力塑造與訴諸這種權(quán)威。結(jié)果必然使公眾對(duì)政府的信任產(chǎn)生危機(jī)，因此必須消解權(quán)威。通過對(duì)權(quán)威的消解，人被解放并重新獲得了自由，這樣他們就可以將自己的意識(shí)和行為指向所有原來是被認(rèn)為可望而不可及的領(lǐng)域并在全新的精神層面上，獲得新生的體驗(yàn)，這樣人的權(quán)利與自由得以還原。當(dāng)然。如果權(quán)威話語和等級(jí)制度被完全消解，社會(huì)則可能喪失秩序和正常的運(yùn)作規(guī)律，繼而導(dǎo)致社會(huì)話語系統(tǒng)的沖突和矛盾，這無疑是后現(xiàn)代的內(nèi)生缺陷所在。

2、“解官僚制”以釋放民主行政應(yīng)有之價(jià)值。隨著人類社會(huì)生活理性化程度的日益提高，官僚行政似乎是不可避免的，當(dāng)然，官僚制度對(duì)于行政效率的提高和國家統(tǒng)治的達(dá)成確實(shí)起到了舉足輕重的作用。而正是政治官僚化所造成的精英統(tǒng)治和權(quán)力集中使得民主的多數(shù)統(tǒng)治原則無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樽鳛樾姓?quán)力核心的人格化官僚一般是通過考試而非選舉產(chǎn)生的，只對(duì)官僚體系負(fù)責(zé)而不受選民控制，這與民主政體必須堅(jiān)持“被治者同意”理念是相背離的；再加之官僚體系的集權(quán)結(jié)構(gòu)更能有效地整合資源和聚集力量，而多元、分散的政治主人則毫無與之對(duì)抗之實(shí)力，遂民主在官僚體制下難以實(shí)現(xiàn)。從另一方面看，官僚體系對(duì)于政治有相當(dāng)強(qiáng)的滲透能力和化轉(zhuǎn)能力，它可以輕易地將所有問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)性問題以利于行政解決，并通過理性地發(fā)揮其業(yè)務(wù)專長來“矮化政治”，以謀求其集團(tuán)利益，這種“替代政治”的隱性現(xiàn)象致使公眾處于民主政治中的無意識(shí)臣服地位，這與民主行政之價(jià)值也是背離的。鑒于此，各國政府開始致力于行政官僚改革以解構(gòu)與超越官僚制，其中以英國撒切爾夫人的私有化改革、里根的行政官僚改革和克林頓的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)尤為典型。

3、超越理性。眾所周知，公共行政主流理論有兩大源頭：韋伯的理性官僚制和威爾遜的政治——行政二分。“受到這兩個(gè)知識(shí)傳承的影響，公共行政企圖在民主責(zé)任的架構(gòu)中，以對(duì)于人類行為的實(shí)證性了解為基礎(chǔ)，建構(gòu)一種理性的行政理論”。韋伯的理性官僚制是建立在對(duì)工具理性的追逐上的，這個(gè)工具理性意欲將整個(gè)世界置之于理性的、按部就班的程序之中，而人在程序中成為手段而非目的。由此不難看出，官僚制所追求的客觀化、形式理性或曰工具理性背后暗含著對(duì)人的否定。然而，人是社會(huì)的最高價(jià)值和終極目的，因此。公共行政的合法性就在于對(duì)人的權(quán)利、價(jià)值和尊嚴(yán)的肯定與維護(hù)。而后現(xiàn)代主義則試圖通過消解“工具理性霸權(quán)”來使事物的多樣性得以還原，主張用非理性、人文性與差異的多中心性來替代理性的同一性。并通過把握變化中的不變者、流動(dòng)中的恒定者來獲得信息社會(huì)中真正的知識(shí)與智能。

4、解除正典。后現(xiàn)代公共行政學(xué)者認(rèn)為，“作為一種可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡”。作為傳統(tǒng)治理模式的環(huán)式民主模式，人們已經(jīng)基于各種原因?qū)ζ涮岢隽速|(zhì)疑，具體來說：(1)在很大程度上講，人民的愿望和需要都被操縱了；(2)參加職位競(jìng)選的候選人很少在提出一系列替代性政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；(3)理智地考慮，人們不會(huì)因?yàn)槟骋痪唧w的政策而不投某一候選人的票；(4)在選舉后，政治野心家所結(jié)成的聯(lián)盟更多地受到議會(huì)游說者和相關(guān)的利益集團(tuán)的影響；(s)如果說自由的代價(jià)就是永遠(yuǎn)保持警戒，那就只有廣播節(jié)目的主持人愿意付出這種代價(jià)了；(6)即使公眾對(duì)于國會(huì)的表現(xiàn)普遍都不滿意，似乎也無關(guān)緊要，因?yàn)樗麄兛梢灾匦逻x舉代表，任期有限制在選民中間引起了共鳴。對(duì)于憲政主義，后現(xiàn)代公共行政者們認(rèn)為其太保守，且缺乏實(shí)在的指向物，如從工具主義角度看，似乎又太依賴于既有治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于制度主義的批評(píng)在于，制度是僵化的并有懷舊之弊，因此，后現(xiàn)代公共行政者們用吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論來分解出類似于制度而又沒有完全制度化了的與制度有溝通性的行為實(shí)踐來替代。談到社群主義，后現(xiàn)代公共行政者認(rèn)為，“如果說傳統(tǒng)治理模式的主要問題在于假定了一個(gè)意志自由的個(gè)體和對(duì)處于實(shí)際境遇中的個(gè)體的抽象，社群主義與之平行的問題是假定社會(huì)是至善的或基本上完善”，在此假定基礎(chǔ)上，社群主義具有集權(quán)主義傾向，而且它可能會(huì)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的完整、道德和一致性而剝奪私人性的權(quán)利；而更本質(zhì)的問題則在于社群主義的理想化的懷舊性，“在發(fā)達(dá)的后工業(yè)資本主義無情地創(chuàng)造的大眾社會(huì)中，它再也不是一個(gè)可行的和現(xiàn)實(shí)的選擇”。

綜上所述，曾被認(rèn)為有效的傳統(tǒng)治理模式及其替代無一例外地受到了后現(xiàn)代公共行政者的批評(píng)，而且從學(xué)術(shù)的層面說，在后現(xiàn)代狀況中，任何想最終使自己成正典這樣的東西的企圖(如建立一個(gè)機(jī)構(gòu)或社會(huì)契約)都將受到攻擊、解構(gòu)和拋棄，因?yàn)楹蟋F(xiàn)代主義對(duì)于普遍性的訴求、宏大敘事和基礎(chǔ)主義等正典性的東西有著特別的敵意。

責(zé)任編輯：李曉麗