馬春暉

一、當(dāng)前業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理存在的主要問題

當(dāng)前,司法權(quán)力運(yùn)行的不可預(yù)測性的狀況還沒有完全被解決,規(guī)范運(yùn)作與質(zhì)量監(jiān)控方面仍存在一些急需加以解決的問題。一是缺乏有效的過程監(jiān)控機(jī)制,制約缺位,監(jiān)控不夠全面,對違反程序的情況監(jiān)控和糾正不力。尤其是在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)或重要問題上,存在監(jiān)控不及時(shí)或不到位的問題。具體表現(xiàn)為:對刑事檢察活動(dòng)缺乏制約與監(jiān)控,沒有完善的制約制度,使許多違法或辦案質(zhì)量不高的情況得不到及時(shí)糾正;對自偵案件缺乏制約,成為法律監(jiān)控的死角;隨著法律體系的完善,案件質(zhì)量要求逐年提高,缺乏新的案件質(zhì)量保障體系。二是缺乏合理有效的案件質(zhì)量評價(jià)機(jī)制,對部門工作的考核,尤其是對各級(jí)各類人員的業(yè)績考核不夠完善、缺乏科學(xué)性。三是彈性制約大。由于法律規(guī)定不明確,制約沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),彈性很大,最終很難落到實(shí)處。具體表現(xiàn)為:業(yè)務(wù)工作不夠規(guī)范,隨意性大;責(zé)任不夠明確,各工作環(huán)節(jié)上的責(zé)、權(quán)、利不清晰;從檢察工作本身來看,檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作有前后延伸的趨勢,檢察工作任務(wù)重、要求高、責(zé)任大,舊有的層層把關(guān)的質(zhì)量考核保障體系已不適應(yīng)。

二、建立健全業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理的對策與建議

行使檢察權(quán),既要嚴(yán)格遵守憲法、法律法規(guī),又要對檢察干警的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行約束和監(jiān)控,應(yīng)以業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理建設(shè)為抓手,通過機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“用程序規(guī)范自律,用評價(jià)監(jiān)督他律,用標(biāo)準(zhǔn)鑒別質(zhì)量,用考核獎(jiǎng)懲優(yōu)劣”的規(guī)范化的業(yè)務(wù)管理模式。

(一)要建立案件質(zhì)量體系運(yùn)行機(jī)制

要推行業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理,就要根據(jù)不同部門工作的性質(zhì)和特點(diǎn),依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),采用科學(xué)、簡便、實(shí)用的形式,反映工作內(nèi)容,分解業(yè)務(wù)程序,細(xì)化操作要領(lǐng),使各項(xiàng)工作有章可循,有規(guī)可依,準(zhǔn)確高效。一是要制定辦案紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)。是指辦案人員辦案時(shí)必須遵守的言行規(guī)范和準(zhǔn)則。其是為了確保檢察隊(duì)伍的純潔性和戰(zhàn)斗力,最基本的要求是必須做到廉潔從檢,公正執(zhí)法。二是要制定辦案流程標(biāo)準(zhǔn)。辦案流程標(biāo)準(zhǔn)是案件質(zhì)量規(guī)范制度中的基礎(chǔ),只有明確了辦案的操作流程,才能使案件的流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)井然,從程序上保證案件質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的全程性、多樣性特點(diǎn)決定了必須緊緊結(jié)合法律及其基本原則,建立合理的規(guī)范化操作流程,制定辦案各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范,并細(xì)化崗位操作要求,對重要辦案環(huán)節(jié)制定具體的規(guī)則,建立部門之間、辦案環(huán)節(jié)之間分工責(zé)任機(jī)制,形成互助配合、互相制約的工作狀態(tài),形成質(zhì)量循環(huán)。至少應(yīng)當(dāng)包括:工作流程圖、工作規(guī)程、工作運(yùn)行表。工作流程圖是流程化、規(guī)范化管理的前提。主要是對辦案、管理,監(jiān)控起提示引領(lǐng)作用,體現(xiàn)程序的先后和各項(xiàng)內(nèi)容的關(guān)系;工作規(guī)程是規(guī)范化管理的實(shí)質(zhì),主要是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)來具體規(guī)定執(zhí)法活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的工作要求和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法人員辦案、管理、服務(wù)、監(jiān)控的行為;工作運(yùn)行表是落實(shí)流程圖和工作規(guī)程的外在表現(xiàn)形式。是執(zhí)法辦案過程的整體反映和真實(shí)記載,也是檢查、監(jiān)控干警執(zhí)行流程、規(guī)程的依據(jù),通過運(yùn)行表,體現(xiàn)辦案、管理、監(jiān)控的時(shí)效、權(quán)責(zé)的落實(shí)和質(zhì)量的高低。

(二)要建立案件質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制

建立案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制,就是要對各個(gè)業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控、檢查,真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約制度貫穿于刑事訴訟的全過程,使檢察權(quán)在各業(yè)務(wù)部門起到相互配合、相互制約的作用。這需要業(yè)務(wù)流程中建立和完善“五種監(jiān)督”動(dòng)態(tài)機(jī)制:一是建立和完善部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這是質(zhì)量監(jiān)控的基本著力點(diǎn)。在偵監(jiān)、公訴、反貪部門等較大的業(yè)務(wù)部門可設(shè)置質(zhì)量檢查員一職,選派經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心強(qiáng)的同志擔(dān)任,直接代表部門負(fù)責(zé)人專門行使質(zhì)量管理之責(zé),并按辦案紀(jì)律、辦案規(guī)程進(jìn)行全面監(jiān)督。較小的部門則由部門負(fù)責(zé)人兼顧質(zhì)量檢查員。質(zhì)量監(jiān)督可采取審查文書、調(diào)閱卷宗、回訪以及跟案評查等方式進(jìn)行,必要時(shí)可主動(dòng)商請督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或紀(jì)檢部門介入。二是建立和完善部門之間監(jiān)督機(jī)制。處于不同訴訟環(huán)節(jié)的部門不僅應(yīng)注意相互的配合,同時(shí)還應(yīng)擔(dān)負(fù)起對案件質(zhì)量的審查職責(zé),通過監(jiān)督的過程來達(dá)到監(jiān)控案件質(zhì)量的目的。后一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)主要針對前一個(gè)環(huán)節(jié)認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)及適用法律是否正確進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí),必須采取補(bǔ)救措施,必要時(shí)報(bào)告檢察長或商請督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢部門介入。三是建立和完善督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢部門監(jiān)督機(jī)制。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)辦案規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)和辦案結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督,而紀(jì)檢部門則主要是根據(jù)紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)對辦案人員進(jìn)行監(jiān)督。四是建立和完善檢察長和檢察委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制。這在檢察機(jī)關(guān)是最高層次的監(jiān)督形式,選擇性最強(qiáng),權(quán)威性也最高。通常是針對重大疑難、重大影響或可能發(fā)生了重大質(zhì)量問題的案件進(jìn)行,必要時(shí)可直接指令督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或要求紀(jì)檢部門隨案介入或進(jìn)行案后檢查。五是建立和完善技術(shù)手段監(jiān)督機(jī)制?？沙浞诌\(yùn)用“案件管理系統(tǒng)”軟件對案件進(jìn)行規(guī)范化操作流程管理,使各項(xiàng)工作處于被監(jiān)控狀態(tài)和被管理狀態(tài),及時(shí)消除不良因素,盡可能減少各工作環(huán)節(jié)上的失誤。

(三)要建立案件質(zhì)量評價(jià)責(zé)任機(jī)制

在推行業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理中,不僅要結(jié)合法律及司法實(shí)踐,科學(xué)合理地分類別建立自偵、批捕、起訴、控申等刑事訴訟環(huán)節(jié)的案件質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn);而且要制定規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)以及各級(jí)各類人員的評價(jià)責(zé)任考評辦法。一是要建立案件質(zhì)量評價(jià)體系。案件質(zhì)量評價(jià)體系要涵蓋案件質(zhì)量評價(jià)原則、案件質(zhì)量分級(jí)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、案件質(zhì)量的具體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。對案件質(zhì)量的評價(jià)應(yīng)體現(xiàn)辦案進(jìn)程的層次性和階段性特征,對重大質(zhì)量問題的把握應(yīng)注重全面性和專門性。二是要建立案件質(zhì)量考核機(jī)制。過去,對檢察工作進(jìn)行考核,習(xí)慣于以辦案數(shù)量作為工作的考評依據(jù)。立了多少,捕了多少,訴了多少,與其他單位進(jìn)行比較,或與上一年度進(jìn)行比較,從中得出結(jié)論,以肯定成績。這種總結(jié)工作的老套路,難以促進(jìn)執(zhí)法水平的不斷提高。為此,應(yīng)建立適應(yīng)新的案件質(zhì)量考核體系,按照案件的不同辦案階段的相關(guān)數(shù)與率來界定案件情況,在考核過程中不僅對辦案過程的每個(gè)階段進(jìn)行質(zhì)量考核,而且可以對一個(gè)單位內(nèi)部的不同部門進(jìn)行質(zhì)量評判,既可從宏觀上考核一個(gè)單位整體的辦案水平,也可以從微觀上判斷案件質(zhì)量問題的具體出處,可以落實(shí)到具體部門、具體辦案人,避免各部門出了問題互相扯皮,推諉責(zé)任。三是要建立人員考核考評機(jī)制。要對各級(jí)各類人員德、能、勤、績、廉五個(gè)方面的考評內(nèi)容考評的同時(shí),將考核標(biāo)準(zhǔn)、考評辦法與年度目標(biāo)管理責(zé)任制有機(jī)結(jié)合起來,使全體干警目標(biāo)明、責(zé)任明、獎(jiǎng)罰明。四是要建立案件質(zhì)量責(zé)任機(jī)制。要建立案件質(zhì)量責(zé)任機(jī)制落實(shí)責(zé)任,這是案件質(zhì)量規(guī)范化管理機(jī)制的強(qiáng)制約束力和懲戒作用的最終體現(xiàn),一旦確定案件存在質(zhì)量問題,就必須對相關(guān)責(zé)任人做出相應(yīng)的處理?！?/p>

(編輯/李舶)