摘 要:戊戌變法以變官制開始,又以變官制失敗而告終,所以與其說是變法,還不如說是行政改革。這場改革由康有為倡言設(shè)計、光緒帝付諸實踐,不僅在精簡國家機構(gòu)、變革人事制度、修訂行政法規(guī)等除舊方面有切實可行的改革舉措;而且在新式行政機構(gòu)設(shè)置、簡化行政手續(xù)等布新方面也有別開生面的具體辦法,可以說是一場實實在在的現(xiàn)代意義上的行政改革。然而,改革是外力催逼的結(jié)果,急迫、張皇而失去了從容,最終以悲劇性結(jié)局收場。透視這場超前、激進的改革,則不能不引起反思,并從中得到一些啟示和教訓(xùn)。如今行政改革是一個世界性的現(xiàn)象,探討戊戌時期的行政改革具有一定的現(xiàn)實意義和借鑒價值。

關(guān)鍵詞:戊戌時期;康有為;光緒帝;行政改革

中圖分類號:K252;K256.5 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)05-0148-08

作者簡介:李志茗,上海社會科學(xué)院歷史研究所副研究員 (上海 200235)

變法是晚清時期的一個關(guān)鍵詞,但唯一以變法冠名的“戊戌變法”其實不是一場真正的變法。誠如梁啟超所指出的那樣,“變法之本,在育人才,人才之興,在開學(xué)校,學(xué)校之立,在廢科舉,而一切要其大成,在變官制” ①。而戊戌變法正是從變官制開始的,在短短的3個月時間里,也主要是圍繞官制展開變革?？涤袨楫敃r即指出,“改官制,變選舉,可謂之變政矣,未可謂之變法”,因為“所謂變法者,須自制度法律先為改定,乃謂之變法”②。 戊戌變法尚未改定制度法律便失敗了,所以“未可謂之變法”,“可謂之變政”,即行政改革。戊戌時期的行政改革是在甲午喪師之恥、戊戌割讓之禍的背景下,從康有為的倡言論政到光緒帝的變政實踐逐步展開的。

一、 論政:康有為的行政改革主張

甲午慘敗的消息傳來,清廷朝野震驚,視為國恥?！敖?jīng)此創(chuàng)巨痛深之禍,必當為臥薪嘗膽之謀?！雹壑袊怨啪陀形娜苏撜膫鹘y(tǒng),在激越的民族主義情緒的驅(qū)使下,維新人士紛紛尋求救亡圖存道路,提出改革現(xiàn)有行政體制、挽救危局的主張。其中尤以康有為反應(yīng)最激烈、態(tài)度最積極、意志最堅定。實際上,早從光緒十四年(1888)起,他就“以布衣伏闕上書”,“請厘革積弊,修明內(nèi)政,取法泰西,實行改革”(注:梁啟超:《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第249頁。)

。此后,更不斷上書,呼吁變革,其行政改革主張也在這個過程中日趨成熟完善、全面具體,富有可行性,成為光緒皇帝推行戊戌時期行政改革的樣本。

1、整頓中央行政機構(gòu)。

康有為明確指出君主專制制度是中國積貧積弱的根源,“吾國行專制政體,一君與大臣數(shù)人共治其國,國安得不弱”(注:康有為:《請定立憲開國會折》,載《戊戌變法》(二),第236頁。)。要改變這種狀況,根本的辦法就是進行行政體制改革,把腐敗的君主專制政體轉(zhuǎn)變?yōu)榱椪w。而要進行行政體制改革,就首先必須大力整頓中央行政機構(gòu),因為中央機構(gòu)臃腫重疊,“弊極矣”,京官“自樞垣臺諫以外,皆為閑散;各部則自主稿掌印以外,徒糜廩祿”⑤ 康有為:《上清帝第二書》,載《戊戌變法》(二),第150、151頁。)。而且“卿貳多而無所責成,司員繁而不分任委,每日到堂,拱立畫諾,文書數(shù)尺,高可隱身”(注:康有為:《上清帝第一書》,載《戊戌變法》(二),第128頁。)。如此之多的冗官冗員,給政府帶來沉重的負擔自不必說,更嚴重的是容易導(dǎo)致吏治腐敗和行政效率低下,甚而至于成為改革的絆腳石。針對這種“官制太冗,俸祿太薄”,“鬻及監(jiān)司,而吏治濫極矣”的情況,康有為主張精簡機構(gòu),裁汰冗吏,建議“其京官則太常、光祿,鴻臚可統(tǒng)于禮部,大理可并于刑部,太仆可并于兵部,通政可并于察院,其余額外冗官皆可裁汰,各營一職,不得兼官”⑤。這樣,達官可望以任其身,小吏可責以守廉,從而“駢枝既去,宦途甚清”,為行政體制改革的順利推行掃除障礙,提供基礎(chǔ)。另外,整頓中央行政機構(gòu),也是為了適應(yīng)形勢發(fā)展和對外學(xué)習的需要?？涤袨橹赋?在“大地忽通,強敵環(huán)逼”的今天,若堅持采取“一職而有數(shù)人,一人而兼數(shù)職”的分權(quán)掣肘辦法,勢必造成

民窮而為盜、官冗而無恥的百弊叢生后果

康有為:《上清帝第四書》,載《戊戌變法》(二),第177頁。)。因此,為應(yīng)付與西方列強接觸后產(chǎn)生的各種問題,須改變過時的行政體制,使行政的基本原則不再為皇帝一人的專權(quán)獨裁所支使,而應(yīng)該是講求效率,模仿西方的“尊賢”、“尚功”做法,為整個國家的繁榮富強服務(wù)。

2、開設(shè)制度局。

康有為認為清朝現(xiàn)存政體和官制不如泰西之強,是因為三權(quán)不分,弊端叢生,所以主張實行三權(quán)分立,將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分離開來。他形象地比喻道,“夫國之政體,猶人之身體也,議政者譬若心思,行政者譬如手足,司法者譬如耳目”,只有這三者“各守其官”,才能夠做到“體立事成”(注:《戊戌變法檔案史料》,中華書局1958年版,第4頁。)。但在當時清朝的行政體制中,雖然“百官皆備,而獨無左右謀議之人,專任論思之寄”,因為皇帝為元首,百體所從,所以軍機處號稱政府,但只是喉舌之司,“未當論思之寄”;部寺督撫乃行政之官,可僅供奔持,不預(yù)謀議(注:康有為:《上清帝第六書》,載《戊戌變法》(二),第199-200頁。),也就是說缺少“議政者”,即“論思之官”來改制立法,行使統(tǒng)籌全局、議政決策職能。為了彌補這個制度缺陷,康有為主張“開制度局于宮中,將一切政事重新商定”。但這個制度局并非論者所謂的西方議會雛形或過渡機構(gòu),康有為的真正目的是將之作為議行“舊制新政”特別是出臺新法的中樞機構(gòu)。鑒于現(xiàn)有的中央行政機關(guān)充斥著守舊之官,不懂西學(xué),只知道按舊例辦事,而推行新法無例可循,他們根本無法勝任,所以康有為提出舉行新政,應(yīng)在制度局下,“立專局以任其事”,這些專局共有十二個,分別是法律局、稅計局、學(xué)校局、農(nóng)商局、工務(wù)局、礦政局、鐵路局、郵政局、造幣局、游歷局、社會局和武備局,凡制度局“議定新政,皆交十二局施行”(注:黃彰健編:《康有為戊戌真奏議》,第1頁。)。然而,該政治設(shè)計方案一經(jīng)傳出,即引起輿論大嘩,“京朝議論洶洶,皆談制度局一事,謂將去各衙門及于臺官詞館”。有報紙馬上介入,指出這其實是“造謠聽聞”,“有故意造此流言以動眾耶”,“頃查康工部原折并無此言,……制度局者,不過如重修會典則例,開一會典館,但稍加刪改云耳”(注:《國聞報》,光緒二十四年六月初四日。)。由此可見,說“制度局明顯帶有西方資產(chǎn)階級國家議會的色彩”(注:孔祥吉:《康有為變法奏議研究》,遼寧教育出版社1988年版,第314頁。)實際上是過度拔高了,其實它不過是康有為為預(yù)先設(shè)計并企圖在參與變法過程中一手操控的新政決策機構(gòu)而已,目的是將守舊之官排除在外,而使變法“上下之指歸以定”,“庶天下之耳目一新”(注:《國聞報》,光緒二十四年五月二十九日。)。

3、變革官吏任用制度。

清仿明制,采用八股取士方法銓選官吏。

康有為認為在一統(tǒng)閉關(guān)之世,以八股官吏愚民尚可,但在“萬國交通,以文學(xué)政藝相競,少不若人,敗亡隨之”的今天,要推行行政體制改革,并使改革后的行政體制得以有效運行,那就必須考選專門的任官之才來取代他們。途經(jīng)有三:其一,變通科舉制度,廢除八股試帖,改試策論,俾使舉國數(shù)百萬人士,內(nèi)講中國文學(xué),以研經(jīng)義、國聞、掌故、名物,為有用之才;外求各國科學(xué),以研工藝、物理、政教、法律,為通方之學(xué),達到“救空疏之宿弊,專有用之學(xué)問”的目的

(注:康有為:《請廢八股試帖楷法試士改用策論折》,載《戊戌變法》(二),第211頁。)。其二,破除常規(guī),改變論資排輩的官吏選拔制度?？涤袨榕u論年資升遷的用官制度,不符合儒家“尊賢任能”的原則,指出“循資格者,可以得庸謹,不可以得異才;用耆老者,可以得守常,不可以得應(yīng)變”(注:康有為:《上清帝第三書》,載《戊戌變法》(二),第172頁。)。因此,只有“破除常格,不次擢用”,才可能有出濟艱難的豪杰出現(xiàn),去替換那些畏言興革、以安靜為良圖的循常守舊官員,為政府的強國富民大業(yè)服務(wù)。其三,設(shè)立新式學(xué)校,培養(yǎng)人才。廢除八股取士后,康有為提倡模仿歐美的教育制度,設(shè)立新式學(xué)校,推行學(xué)校教育選才制度。具體做法是鄉(xiāng)立小學(xué),縣立中學(xué),省設(shè)專門高等大學(xué),京師應(yīng)盡早成立大學(xué)堂,以“建首善而觀萬國”。為了盡快興學(xué),可將各直省現(xiàn)有之書院、社學(xué)、學(xué)塾改為兼習中西之學(xué)校,省會大書院為高等學(xué),府州縣之書院為中等學(xué),義學(xué)、社學(xué)為小學(xué),鄉(xiāng)邑淫祠為學(xué)堂(注:康有為:《請飭各省改書院淫祠為學(xué)堂折》,載《戊戌變法》(二),第220頁。)。至于教學(xué)內(nèi)容則以西方自然科學(xué)和社會科學(xué)為主。這樣,為時不多,就能夠培養(yǎng)出一批訓(xùn)練有素的人才,更新官僚隊伍,提高行政效率,保證清政府行政體制的有效高速運轉(zhuǎn)。

4、改革地方行政體制。

清朝的行政體制中,不僅中央行政存在一系列問題,地方行政也同樣弊病叢生,老朽失效。1895年,在《上清帝帝二書》中,康有為嚴厲指出地方行政的缺陷所在:“知縣選之既不擇人望,任之兼責以六曹,下則巡檢典吏一二人,皆出雜流,豈任民牧?上則藩臬道府,徒增冗員,何關(guān)吏治?”那么如何改變這一狀況呢?康有為認為應(yīng)該重新劃分行政區(qū)域,實行道、縣兩級制,將原來單位面積很大的省縮小到道的規(guī)模,然后仿照漢代太守領(lǐng)令長之制和唐代節(jié)度使兼觀察的方法,每道設(shè)巡撫,由四五品京堂及藩臬中有才望者充任,并在其下增設(shè)參議、參軍、支判三職由先前道府的同知、通判改授;知縣官四品,從給御編檢郎員及原來道府官員中選拔,下分設(shè)置公、決、賊、金諸曹,以州縣進士分補其缺,其余諸吏,聽任諸生考充;最基層的鄉(xiāng)官,均由百姓自行推舉(注:康有為:《上清帝第二書》,載《戊戌變法》(二),第150—151頁。)。這樣,上下有序,各有專任,就可以有效地行政、治理。

1898年,在《上清帝第六書》中,康有為針對地方行政體制依然如故的狀況,認為若中央設(shè)立制度局和十二個專局施行新政,那么地方也要設(shè)相應(yīng)的機構(gòu)配套,因為“各直省藩臬道府,皆為冗員。州縣守令,選舉既輕,習氣極壞,與民無關(guān)”,所以他們是不可能講求新政而舉行之。地方上推行新政的機構(gòu)分為兩級:每道設(shè)一新政局,照主考學(xué)政及洋差體例,不拘官階,隨帶京銜,準其專折奏事。其下每縣則各設(shè)民政局,會同地方紳士,公議新政,以厘金與之(注:黃彰健編:《康有為戊戌真奏議》,第1頁。)。由此可見,康有為關(guān)于地方行政體制的改革思路是一以貫之的,即減少中間層次,實行道、縣兩級制;而原有地方行政機構(gòu)難以承擔辦理新政重任,那么也與其上的中央一樣,應(yīng)該排除在外。雖然康有為這一地方行政體制改革設(shè)想沒有像設(shè)制度局那樣引來流言蜚語,但總理衙門在遵旨妥議后,上奏指出“道府有表率之責,牧令為親民之官,大小相維,各專責成,不得謂屬冗員”;康有為的主張盡管“別開生面”,但“全紊定章,亦未必有實效,應(yīng)請毋庸置議”(注:《戊戌變法檔案史料》,第8頁。)。

二、 除舊布新:光緒帝的行政改革實踐

甲午慘敗之后,雖然維新人士憤于國恥強烈要求變法改制,但清廷上下在短暫的震驚悲憤后,文恬武嬉,雨過忘雷,直到光緒二十三年(1897)底德國派兵侵占膠州灣,英法俄等國掀起強占租界、劃分勢力范圍的狂潮后,才意識到亡國的危機。“我皇上赫然發(fā)憤,排群議,冒疑難,以實行變法自強之策,實自失膠州、旅順、大連灣、威海衛(wèi)以后始也?！?注:梁啟超:《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第249頁。)于是,自光緒帝于戊戌年四月二十三日(1898年6月11日)頒布明定國是詔書起,“變法之事,遂如春雷之啟蜇”(注:羅振玉:《貞松老人遺稿》,載《戊戌變法》(四),第249頁。),正式拉開了大幕。時康有為等維新人士指出變法先后有序,應(yīng)先從變革現(xiàn)行的行政體制著手。光緒帝深以為然,乃參照康有為提出的方案,屢頒詔書,積極地開展行政體制改革活動。

1、增設(shè)推行新政機構(gòu)。

光緒帝在國是詔書中指出“京師大學(xué)堂為各行省之倡,尤應(yīng)首先舉辦”。于是京師大學(xué)堂成為戊戌維新時期最先成立的新式行政機構(gòu),五月十五日(7月3日),光緒帝批準大學(xué)堂章程,派孫家鼐管理大學(xué)堂事務(wù),并宣布原設(shè)官書局和新設(shè)譯書局歸大學(xué)堂管理。六月十五日(8月2日),于京師設(shè)礦務(wù)鐵路總局,派王文韶、張蔭桓專理其事,所有各省開礦、筑路一切公司事宜,俱歸統(tǒng)轄,以專責成。七月初五日(8月21日),于京師設(shè)立農(nóng)工商總局,派直隸霸昌道端方及候補道徐建寅、吳懋鼎為督理。上述中央機構(gòu)設(shè)立后,光緒帝也下令地方設(shè)立相應(yīng)的分支機構(gòu),以便于新政的推行。如他多次下令各省整頓商務(wù),在省會籌辦商務(wù)局,特別在沿江、沿海商賈輻輳之區(qū),應(yīng)先行試辦;還要求各省設(shè)農(nóng)工商分局,“其各省府州縣,皆立農(nóng)務(wù)學(xué)堂,廣開農(nóng)會,刊農(nóng)報,購農(nóng)器,由紳富之有田業(yè)者試辦,以為之率”(注:《上諭一四一條》,載《戊戌變法》(二),第57頁。)。雖然大部分省份對新政的推行不是很積極,但在光緒帝的命令下,還是設(shè)立了一些與新政相關(guān)的機構(gòu),如學(xué)堂、學(xué)會、農(nóng)工商局、礦務(wù)局等,尤以學(xué)堂為多(注:胡思敬在《戊戌履霜錄》(載《戊戌變法》(一))中列有各省新政表,對各省設(shè)立機構(gòu)及辦理新政的情況作了較為詳細的統(tǒng)計,可參見。),這些應(yīng)該說都有利于各省新政事業(yè)的開展,特別能對當?shù)厣鐣⒔?jīng)濟、文化的發(fā)展起到一定的促進、推動作用。

2、裁汰閑衙冗員。

七月十四日(8月30日),光緒帝下諭裁并閑散衙門,汰除冗員。他指出,國家設(shè)官分職,各有專司,但長期以來,京外大小各官,舊制相沿,不無冗濫,許多機構(gòu)有的久成閑曹,無事可干;有的公務(wù)甚簡,半屬有名無實?！艾F(xiàn)當開創(chuàng)百度,事務(wù)繁多,度支歲入有常,豈能徒供無用之冗費,致礙當務(wù)之急需?！?⑦

朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),中華書局1984年版,第4170、4182頁。)因此,那些可有可無的冗余行政機構(gòu)應(yīng)該加以裁并。在中央,詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等閑散衙門的一切事宜,并歸內(nèi)閣六部分辦。具體說來,詹事府掌文學(xué)侍從或經(jīng)史文章之事,歸并翰林院;通政司掌收納各省題本,歸并內(nèi)閣;光祿寺掌朝會燕饗,鴻臚寺掌贊導(dǎo)之禮,歸并禮部;太仆寺掌牧馬事務(wù)歸并兵部;大理寺掌平天下之刑名,歸并刑部⑦。地方上,裁撤督撫同城的湖北、廣東、云南3省巡撫,其所管事務(wù)分別由湖廣、云貴、兩廣總督兼管;裁撤東河總督,應(yīng)辦事宜歸山東巡撫兼辦;裁撤各省不辦運務(wù)之糧道,向無鹽場僅管疏銷之鹽道,該歸藩司、巡守道兼理。此外,各省同通佐貳等官,有但兼水利鹽、捕并無地方之責者,均查明裁汰;所設(shè)立辦公局、所中的冗員及候補、分發(fā)、捐納、勞績等項人員,也一律裁撤盡凈。七月二十五日(9月10日),光緒帝更進一步要求非閑散衙門也要精簡人員,命大學(xué)士、六部尚書侍郎、各省督撫將中央和地方“各衙門閑冗員缺,何者應(yīng)裁,何者應(yīng)并,速即切實籌議”,“將籌辦情形具奏”

《上諭二〇三條》,載《戊戌變法》(二),第81頁。)?？梢?光緒帝裁汰冗員及閑衙的決心很大,也很急迫。

3、施行新人事制度。

光緒帝在裁并閑散衙門、增設(shè)行政機構(gòu)的同時,也大力施行順應(yīng)形勢發(fā)展的新的人事管理制度,給清王朝的行政體制注入了新鮮血液,帶來了濃郁的時代氣息。首先,變通科舉制度,改革官員的選拔錄用標準,廢棄廣大士子賴以走上仕途的八股取士這塊敲門磚。“皇上銳意維新,力排群意,以為非得人才不足以圖富強,而非改科目不足以得人才,遂于初五日(指6月23日)特渙綸音,明告天下”(注:《國聞報》,光緒二十四年五月初九日。):自下科為始,鄉(xiāng)會試及生童歲科各試,向用四書文者,一律改試策論,并開經(jīng)濟特科,以后一切考試,均毋庸用五言八韻詩。不久,光緒帝公布科舉章程,規(guī)定鄉(xiāng)會試仍為三場,一試歷史政治,二試時務(wù),三試四書五經(jīng),歲科亦以此例推之。諭令嗣后一切考試,均以講求實學(xué)實教為主,不得憑楷法之優(yōu)劣為高下;舉人一經(jīng)殿試,即可量為授職,停止朝考。上述科考制度的變革,為選拔錄用近代新型官吏創(chuàng)造前提、奠定基礎(chǔ)。其次,開辦學(xué)校,擴大新型官員來源,提高舊式官員素質(zhì)?！翱婆e一變,則守舊之命脈已斷”(注:梁啟超:《致汪康年夏曾佑等書》,載《戊戌變法》(二),第543頁。),需要廣開學(xué)校,教以科學(xué)培養(yǎng)各種人才。光緒帝允準成立京師大學(xué)堂后,又命全國各地設(shè)立兼學(xué)中學(xué)、西學(xué)之學(xué)校,并開辦礦務(wù)、鐵路、農(nóng)學(xué)等新式專門學(xué)堂,與大學(xué)堂相輔而行,用副培養(yǎng)人才之至意,“于時各直省蒸蒸爭言開學(xué)矣”(注:康有為:《康南海自編年譜》,中華書局1990年版,第47頁。)。其中,京師大學(xué)堂不僅培養(yǎng)各種專門技術(shù)人才,而且還培養(yǎng)官僚隊伍。大學(xué)堂畢業(yè)生按進士授職,“學(xué)政治者,歸吏部;學(xué)商務(wù)、礦務(wù)者,歸戶部;學(xué)法律者,歸工部及各制造局;學(xué)語言文字公法者,歸總理衙門及使館參隨”(注:朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),第4156頁。)。他們一經(jīng)分配到對口衙門后,便終身遷轉(zhuǎn)不出原衙門,“俾所學(xué)與所用相符,冀收實效”。另外,鑒于在職行政官吏多系八股出身,京師大學(xué)堂還設(shè)立仕學(xué)院,專門培訓(xùn)這些“進士、舉人出身之京官”學(xué)習西學(xué),期望他們經(jīng)濟博通,各就所長,成為擁有西學(xué)知識的新型官吏。再次,改革舊的用人機制,破格用人,唯才是用。四月二十八日(6月16日),光緒帝打破清朝非四品以上官員不得召見的祖訓(xùn),召見工部主事康有為,垂問天下大計,并任命康有為為總理衙門章京上行走,“隨時自具條陳,專折奏事”(注:梁啟超:《戊戌政變紀事本末》,載《戊戌變法》(一)第315頁。)。五月十五日(7月3日),賞舉人梁啟超六品銜,全面負責譯書局事務(wù)。七月二十日(9月5日),擢內(nèi)閣候補侍讀楊銳、刑部候補主事劉光弟、內(nèi)閣中書林旭、江蘇候補知府譚嗣同,以四品卿銜,在軍機章京上行走,參預(yù)新政事宜。此外,王照不畏強暴,以禮部主事擢四品卿;黃遵憲官湖南有聲,晉升三品卿,出使日本;徐致靖保人才得力,超授禮部侍郎;等等。確實,光緒帝摒棄論資排輩傳統(tǒng),采取重用異才的做法,“令士氣聳動,人人有柄用之望”,無疑能夠提高官員積極性,是打破舊的人事制度、貫徹新的用人原則的一個有力體現(xiàn)。除上述外,光緒帝在施行新人事制度方面,還有一些舉措,如命出使大臣選擇僑民中之著名可用者征送回國,以備任使;諭令各督撫不得濫保州、縣等官;等等。凡此種種,都切中了原有人事管理制度的要害,對于戊戌時期的行政改革均起了積極的推動作用。

4、命令修改則例。

則例是清朝行政法典——《大清會典》的新例補充匯集,是有清行政法律的重要組成部分,帶有法規(guī)性質(zhì),因而成為各部院辦事的準例?！扒逡岳翁煜?一歲匯所治事為四季條例,采條例而為各部署則例?！?注:鄧之誠:《中華兩千年史》卷五下冊,中華書局1958年版,第531頁。)各部院則例始訂于康熙中期,經(jīng)過歷朝的不斷纂修,到光緒年間,已不下百余種。由于“閱時既久,各衙門例案太繁,堂司各官不能盡記,吏胥因緣為奸,舞文弄法,無所不至,尤多牽混附會,侍例案為藏身之固”

朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),第4148頁。),嚴重危及政府行政體制的運行。因此,六月十一日(7月29日),光緒帝命各部院刪去舊例,另定簡明則例,一切舊例,不得再行牽涉。并于七月初八日(8月24日)復(fù)命各衙門將辦理刪訂則例情況,先行具奏。根據(jù)吏部、戶部的奏復(fù),光緒帝指出吏部銓選、處分二項,頭緒紛紜;戶部收支款項,名目繁多,一切章程,難免歧異。要求各衙門應(yīng)當悉心刪定,務(wù)極簡明,同時諭令將核定例章分門別類,列為一表,“俾樂者一目了然,吏胥無從舞文弄法”(注:朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),第4173頁。)。刪訂則例,不僅使吏胥無從上下其手,舞文弄法,而且能夠提高行政效率,完善行政體制,有利于政府加強行政管理。

5、鼓勵上書言事。

清代,君臣遠隔,“天澤極嚴”,除中央六部堂官和地方督撫百數(shù)十人外,其余官員皆不許向皇帝直接上奏,造成了“庶僚士民既不上書,堂官、察院亦不肯代遞”的層層塞隔、壅閉成風局面,使得敵患民隱,無由達于上聽;良言嘉謨,亦無由入告于后。鑒于此,光緒帝廣開言路,令大小臣工各抒讜論,以備采擇,又諭令各官民一律得應(yīng)詔言事,凡遇有士民上書言事,督察院毋庸折閱,亦不得稽壓,應(yīng)該隨到隨呈,不必拘定值日期限。并且對于隨手寫折,不諳奏折格式,“或奏或呈或上書,或跪或不跪,或上款或下款”以及“言及皇上,亦不抬頭”等上書犯忌、雜沓可笑的現(xiàn)象一概不予追究(注:《上諭一六八條》梁啟超按語,載《戊戌變法》(二),第69頁。)。應(yīng)該說通過這種簡化行政手續(xù)的方式來傾聽民意、了解民情是光緒帝的一個創(chuàng)新之舉,的確是中國傳統(tǒng)社會所未曾有過的。光緒帝不僅鼓勵群僚士民上書,而且準許民間辦報館、開學(xué)會,使庶民百姓獲得了一定的言論、結(jié)社、集會自由,多少改變了以往一般臣民無權(quán)過問政治的格局,對拓寬民意表達渠道、擴大政治參與無疑大有裨益。

公共行政學(xué)研究表明,行政改革“是有意識地改變行政組織的結(jié)構(gòu)、功能和行政人員的行為方式,增強行政效能,以適應(yīng)環(huán)境變化和要求的活動”(注:任曉:《中國行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第16頁。)。戊戌時期的行政改革大體上做到了這些,具有就中學(xué)西、除舊布新的特點,無論在行政系統(tǒng)的功能再設(shè)計,還是結(jié)構(gòu)再設(shè)計等方面都有相當?shù)耐黄坪蛣?chuàng)新,可以說是一場實實在在的現(xiàn)代意義上的行政改革。

三、變政難局:啟示和教訓(xùn)

戊戌時期的行政改革超越了洋務(wù)時期的行政改革(注:詳見李志茗《論詳務(wù)時期的行政機構(gòu)變革》,《社會科學(xué)》2000年第8期。),取得了實質(zhì)性的進展,不僅在精簡國家機構(gòu)、變革人事制度、修訂行政法規(guī)等除舊方面有切實可行的改革舉措;而且在新式行政機構(gòu)設(shè)置、簡化行政手續(xù)等布新方面也有別開生面的具體辦法,應(yīng)該說是一場既有形式、又有內(nèi)容的可圈可點的改革。可是,這樣的改革僅進行了3個月,尚未完全展開,便宣告失敗,原有的行政體制又恢復(fù)起來,改革成果幾乎蕩然無存。為什么會出現(xiàn)這種悲劇性的結(jié)局呢?透視這次改革的方方面面及諸種表象,則不難發(fā)現(xiàn)其中存在著許多應(yīng)該深思的問題和值得借鑒的教訓(xùn)。

首先,行政改革是社會經(jīng)濟生活的現(xiàn)實要求,必須在一定的社會歷史條件下進行。戊戌時期的行政改革是在嚴峻的民族危機刺激下作為變法自強的先導(dǎo)而進行的,這種外力催逼的結(jié)果導(dǎo)致變革急迫、超前,而其實當時各方面的條件尚不成熟。就經(jīng)濟基礎(chǔ)而論,準備力量還不充分。因為行政體制屬于上層建筑范疇,必須隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變革而變革,一旦經(jīng)濟體制甚至經(jīng)濟政策發(fā)生變化,行政體制就必須作出相應(yīng)的調(diào)整來適應(yīng)。但清朝的經(jīng)濟基礎(chǔ)是小農(nóng)經(jīng)濟,雖然鴉片戰(zhàn)爭之后在西方列強的沖擊下,開始出現(xiàn)資本主義因素,可是力量微弱,根本無法撼動既有的經(jīng)濟基礎(chǔ),并且清廷對資本主義創(chuàng)造財富的能力毫無認識,表現(xiàn)在甲午戰(zhàn)后還以為自強之道是“練兵籌餉兩大端”,要求群臣“實力研求,亟籌興革”(注:沈桐生輯:《光緒政要》第21卷,江蘇廣陵古籍刻印社1991年影印本,第1100頁。)。后來在大臣振興工商、發(fā)展實業(yè)的大力呼吁下,才采取了一些發(fā)展工商業(yè)的措施,但顯然對促進中國資本主義發(fā)展的作用有限,所以不是推動戊戌時期行政改革的主要動力。正因為此,改革的措施不僅不能滿足工商業(yè)者的要求,而且也不能為發(fā)展工商業(yè)保駕護航,從而削弱了改革自身的存在基礎(chǔ)。就社會環(huán)境而言,時機也尚未成熟。除了維新人士以外,絕大多數(shù)的官僚士大夫?qū)Ω母锱d趣不大,或根本不愿改革,甚至他們的思想觀念依然陳舊落后,較之30年前的早期維新人物還很有些差距。1898年8月1日(陰歷六月二十四日),光緒帝曾對官僚士大夫進行一次“思想測試”,諭令中央和地方的各級官員簽注《校邠廬抗議》,藉此了解他們的思想狀態(tài)及政治識見,結(jié)果表明“清朝中央政府多數(shù)的大小官僚思想極其腐敗和落后”,“甚至連馮桂芬的水平也沒有達到”

(注:李侃、龔書鐸:《戊戌維新時期對校邠廬抗議的一次評論》,《文物》1978年第7期,第58頁。)。因此,推廣就中學(xué)西的行政體制改革,難度極大

(注:蘇繼祖《戊戌朝變紀聞》言光緒帝“每以維新宗旨商詢于樞臣,輒以祖宗成法不可改,夷法不足效,屢言而駁之。上憤極,往往痛苦而罷”(參見《戊戌變法》(一),第330頁),也可以證明這一點。)。再就政治條件來看,政治領(lǐng)導(dǎo)人的支持是決定行政改革能否成功的關(guān)鍵。但戊戌年間,清朝有兩個政治領(lǐng)導(dǎo)人——光緒帝和慈禧太后。光緒帝已經(jīng)親政9年,但“懾于積威,見太后輒戰(zhàn)栗,雖親政不敢自主”

(注:金梁:《四朝佚聞》,載《戊戌變法》(四),第221頁。),真正掌握大權(quán)的還是慈禧太后。慈禧太后不反對光緒搞改革,可是也不希望光緒改革取得成功。她不僅沒有指導(dǎo)光緒,而且也不與光緒溝通交流。她對光緒改革的扭曲心態(tài)正如其私下對親信所言:“由他去辦,俟辦不出模樣再說?！睉?yīng)該說,慈禧太后這種袖手旁觀的態(tài)度,對改革的推行是十分不利的,所以當時就有人一針見血地指出“后帝不睦,變法非其時也”(注:蘇繼祖:《清廷戊戌朝變記》,載《戊戌變法》(一),第331頁;費行簡:《慈禧傳信錄》,載《戊戌變法》(一),第464頁。)?？梢?無論是從經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會環(huán)境,還是政治條件來說,改革的時機都不成熟,這種先天不足制約了改革的深入進行,其失敗有情可原。

其次,行政改革過程中會面臨各種阻力和困難,因此改革者應(yīng)該有尊嚴,有權(quán)威,為人擁戴,具備非凡的組織協(xié)調(diào)和掌控全局的能力,但是戊戌時期的改革者則不具備這樣的個人素質(zhì)。就光緒而言,他是個有思想、有抱負的青年皇帝,面對“甲午以后,強鄰環(huán)逼,國勢日危,岌岌乎不能自?！钡木硾r⑦ 蘇繼祖:《清廷戊戌朝變記》,載《戊戌變法》(一),第329、332頁。),很想有所作為,以湔國恥。然而,一方面,他權(quán)力有限,“雖有親裁大政之名,而無其實,一切用人行政,皆仍出西后之手”(注:梁啟超:《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第256頁。);另一方面他任性沖動,意氣用事,缺乏政治家應(yīng)有的冷靜和沉著,也難以承擔改革重任。戊戌時期,慈禧曾召見大臣,對他們說:“皇上近日任性亂為,要緊處汝等當阻之。”這些大臣回答說:“皇上天性,無人敢攔?！雹哒驗檫@樣,光緒后來的一些改革措施和自主決斷激化了新舊矛盾,加快了政變的到來。再就改革方案的主要設(shè)計者康有為來說,也不具備改革領(lǐng)導(dǎo)者的人品、素質(zhì)和能力。他自號“長素”,意思是要超過孔子,因此人們“爭呼圣人揶揄之”

胡思敬:《戊戌履霜錄》,載《戊戌變法》(一),第372頁。);撰著《新學(xué)偽經(jīng)考》和《孔子改制考》等,被人疏劾非圣無法,世所不容;不斷上書言事,鋒芒畢露,京師之人都以他為病狂,與他誓不兩立,總之,在協(xié)助光緒帝改革之前,康有為就已經(jīng)謗滿天下,飽受非議。更何況他沒有任何行政經(jīng)驗,為人又專橫霸道。他的弟子梁啟超說他是“最富于自信力之人也。其所執(zhí)主義,無論何人,不能搖動之。于學(xué)術(shù)亦然,于治事亦然,不肯遷就主義以徇事物,而每熔其事物以佐其主義,常有六經(jīng)皆我注腳、群山皆其仆從之概”(注:《梁啟超全集》第一冊,北京出版社1999年版,第497頁。)。由這樣一個既缺乏感召力、也沒有凝聚力、同時又很自我的書生主持戊戌時期的行政改革,自然很難被廷臣們接受,所以“自四月二十三日以后,凡遇新政詔下,樞臣俱模棱不奉,或言看不懂,或言未辦過”,想方設(shè)法加以抵制,不奉維新之令。這樣,戊戌時期的行政改革方案缺少大臣們的支持和執(zhí)行,也只能流于形式,成為空文。

第三,行政改革就其本質(zhì)而言是調(diào)整利益,勢必激化矛盾,因此必須做好預(yù)案,先改什么、后改什么、如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等都要全盤規(guī)劃、整體設(shè)計,做出合理的部署。顯然,戊戌時期的行政改革沒有做到這一點。其最突出的表現(xiàn)就是改革方案的推出毫無章法,也沒有規(guī)劃,帶有很大的隨意性。據(jù)中國史學(xué)會主編的《戊戌變法》第二冊輯錄,戊戌時期的上諭共有205條(從第45條到第249條),其中既有日常政務(wù)處理的諭令,又有對于各種上疏的批復(fù)、指示等,而事關(guān)改革的詔書,也混跡其間,與前兩者很難區(qū)分開來。從這些按時間順序排列的上諭來看,改革的措施是今天一條,明天另外一條,毫無關(guān)聯(lián),更談不上連續(xù)性;有些改革很受關(guān)注,諭令自始至終都有,比如設(shè)學(xué)堂,有些只有一條就沒有了下文,比如改革法律、設(shè)立郵政局等;而不少改革舉措的出臺很突然,有些甚至就是直接采用某個官員的奏折,如最具亮點的裁汰閑衙冗員方案就是取自岑春煊的奏折。結(jié)果猶如引發(fā)了一場政治地震。據(jù)陳夔龍《夢蕉亭雜記》記載:

“京師閑散衙門被裁者,不下十余處,連帶關(guān)系因之失業(yè)者將及萬人,朝野震駭,頗有民不聊生之戚。太仆寺……自奉旨后,群焉如鳥獸散,闃其無人,匪特印信文件,一無所有,即廳事戶牖均已折毀無存?！?注:陳夔龍:《夢蕉亭雜記》卷2,上海古籍書店1983年版,第15-16頁。)

為什么會這樣呢?是因為這項改革決策事出突然,又沒有配套措施安排被裁人員,所以奉旨后,“堂司等官一哄而散”,甩手不管,導(dǎo)致了極大的混亂。而這些人“失其所恃,人心皇皇,更有與維新諸臣不兩立之勢”(注:梁啟超:《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第272頁。)。除此之外,還有其他一些利益集團因既得利益受到損害,也走到改革的對立面,如廢棄八股文,使數(shù)百萬之老舉人老秀才盡失其登進之路;將天下淫祠悉改為學(xué)堂,僧人咸懷咨怨。凡此種種,都使社會動蕩,人心惶惶,于是“上自王公,下及士庶”的各個利益集團糾集在一起,群聚謗議,“眾口嘩然,謠言四起”⑤ 蘇繼祖:《清廷戊戌朝變記》,載《戊戌變法》(一),第335、337頁。),以致于忌者、謗者盈衢塞巷,改革頓時千夫所指,為各種流言蜚語所籠罩,其悲劇性結(jié)局自不難預(yù)見。

第四,行政改革是一種政治過程,需要講究技巧,采取必要的手段和策略,以確保其順利實施,但戊戌時期參與改革的維新黨人不僅并未注意及此,反而肆意談?wù)摳母?甚至夸大其辭,制造政治恐慌,使改革一開始就處在不良的社會氛圍中。據(jù)記載,裁汰閑衙的“詔書既下,主持新政者,先提議六部,或云:‘有尚書則侍郎為冗,有郎中則員外為冗,凡額外主事員外郎中,無兼差而食俸尚淺者,皆可回籍候資?！痔嶙h翰林院,或曰:‘定編檢額四十,新授職者皆罷,或曰:‘改議院”(注:胡思敬:《戊戌履霜錄》,載《戊戌變法》(一),第368頁。)。其實,詔書中要求裁撤的閑衙是詹事府、通政司、光祿寺、太仆寺、大理寺等,根本與六部、翰林院無關(guān),但主持新政者無中生有,散布謠言,使很多本來不在改革之列的官僚們也“一夕數(shù)驚,皆惴惴不自?！?這無疑加劇了官場的緊張氣氛,使改革的環(huán)境趨于惡化。而新黨中的少年則推波助瀾,把改革引進死胡同。他們“到處議論某官可裁,某人宜去,現(xiàn)已如何奏請皇上飭辦,而皇上發(fā)下何旨,肆意矜張,為守舊中有心相仇者聽去遍傳也”,因此有人就此評論說:“辦大事者,慎言語,慎用人,幾事不密則害成,于人乎何尤?”⑤言下之意,維新黨人根本就不是辦大事的人。的確,他們本是草茅布衣,毫無政治經(jīng)驗,可一被光緒帝進用,便對最敏感、最復(fù)雜的行政體制開刀,對他們來說,實在是生命中不能承受之重,因而他們不僅為他們的不謹慎和輕狂付出了血的代價,而且最終葬送了改革。

20世紀末以來,行政改革已成為一個世界性的現(xiàn)象,是各國政府為適應(yīng)國內(nèi)外形勢變化而采取的一項有目的、有意識的自我創(chuàng)新舉措。然而,戊戌時期的行政改革則不是純粹的清政府的自發(fā)行為,而是由朝野中少數(shù)無實權(quán)人士發(fā)起、促成的,所以引發(fā)了政治認同危機,陷入了有一倡而無群和的困境。改革雖然沒有成功,但從康有為的論政到光緒帝的變政都是針對清朝行政體制的弊端而展開的,順應(yīng)了時代發(fā)展和社會變化的要求。改革不同于以往中國歷史上圍繞王權(quán)和集權(quán)為目的的任何一次行政體制改革,不僅為隨即而來的清末新政時期的行政改革提供了藍本,而且更重要的是給后來者提供了一些啟示和教訓(xùn),即行政改革既需要英明的設(shè)計者,也需要強大的推動者,但最需要的是全社會的認同;改革必須審時度勢,全盤考慮,采取合適的策略,并細致、穩(wěn)妥地付諸實施。

(責任編輯:陳煒祺)