田　波　王佳友

[摘 要]近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和人口的持續(xù)增加，耕地總量和人均耕地日益減少，日趨尖銳的人地矛盾已經(jīng)影響到湖南的糧食安全。維護(hù)人口大省和糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全事關(guān)國(guó)家的糧食安全也是實(shí)現(xiàn)湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。本文試圖回顧和整理學(xué)者們對(duì)糧食安全的概念、湖南糧食安全的態(tài)勢(shì)、影響湖南糧食安全的重要因素以及政策建議的研究，提出自己的研究思路，為進(jìn)一步保障和完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的湖南糧食安全提供啟發(fā)和思考。

[關(guān)鍵詞]糧食安全 城鎮(zhèn)化 湖南

作者簡(jiǎn)介：田波，女，湖北仙桃人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。

一、關(guān)于糧食安全的概念與湖南糧食安全態(tài)勢(shì)的研究

針對(duì)我國(guó)的糧食安全，學(xué)者們提出了不同的意見(jiàn)。婁源功（2003）認(rèn)為，中國(guó)的糧食安全是指“國(guó)家滿足人們以合理價(jià)格對(duì)糧食的直接消費(fèi)和間接消費(fèi)，以及具備抵御各種糧食風(fēng)險(xiǎn)的能力”。以FAO為代表的幾個(gè)關(guān)于糧食安全的概念，雖然精辟經(jīng)典廣為引用，但都不能準(zhǔn)確反映中國(guó)現(xiàn)階段及今后較長(zhǎng)歷史時(shí)期糧食安全的實(shí)質(zhì)。國(guó)家糧食局調(diào)控司(2004)認(rèn)為，從本質(zhì)上講，糧食安全是指一個(gè)國(guó)家滿足糧食需求以及抵御可能出現(xiàn)的各種不測(cè)事件的能力，同時(shí)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及外貿(mào)狀況有著密切的聯(lián)系。糧食安全的基本內(nèi)涵應(yīng)包括三個(gè)方面：物質(zhì)保障能力和水平；消費(fèi)能力和水平；保障糧食供給的途徑和機(jī)制等。高帆(2006)認(rèn)為，糧食安全是指在一定區(qū)域內(nèi)的居民能夠獲得與其需求相適應(yīng)的糧食。實(shí)現(xiàn)糧食安全是一個(gè)包括生產(chǎn)、流通和購(gòu)買等因素在內(nèi)的“多鏈條互動(dòng)”的過(guò)程。顧海兵等（2008）考慮到中國(guó)所處的時(shí)代背景，將“中國(guó)糧食安全”的內(nèi)涵界定為：短期內(nèi)，糧食安全表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)價(jià)格水平在適度區(qū)間波動(dòng)；中長(zhǎng)期內(nèi)，糧食安全是指國(guó)內(nèi)糧食供需的實(shí)物量的平衡。

縱觀學(xué)者們對(duì)糧食安全概念的總結(jié)論述，都是在FAO提出的概念之上考慮到中國(guó)的國(guó)情不斷完善與發(fā)展的，這使糧食安全的內(nèi)涵變得非常豐富，對(duì)于考察湖南糧食安全的態(tài)勢(shì)也提供了清晰的思路。

匡勇等（2004）對(duì)湖南糧食安全現(xiàn)狀分析總結(jié)為：（1）糧食生產(chǎn)總體能夠滿足消費(fèi)的需求，糧食生產(chǎn)安全狀況良好；（2）糧食儲(chǔ)備與流通供給處于正常安全水平；（3）全省各階層居民的糧食消費(fèi)安全可以得到保障；（4）糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得到提升，質(zhì)量安全保障能力有所增強(qiáng)。鄒君等（2006）認(rèn)為近幾年湖南省人均占有量全省整體水平下降，但地域差異非常明顯；人均糧食地區(qū)差異縮小，區(qū)域格局正在發(fā)生變化。唐小惠等（2008）認(rèn)為湖南糧食生產(chǎn)近期呈現(xiàn)恢復(fù)性發(fā)展趨勢(shì)，為保障糧食安全提供了基礎(chǔ)，近年來(lái)糧食供求相差不大，基本趨于平衡。

近幾年來(lái)，從專家學(xué)者們對(duì)湖南糧食安全態(tài)勢(shì)的分析中，較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為：湖南糧食生產(chǎn)雖有減產(chǎn)和人均占有量下降的情況，但總體的發(fā)展態(tài)勢(shì)較好，能滿足基本需求。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的加快和深入，湖南糧食安全面臨的一系列問(wèn)題逐漸顯露出來(lái)，應(yīng)對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行更深入地分析以正視湖南糧食安全問(wèn)題。

二、關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中湖南糧食安全影響因素的研究

（一）人口增長(zhǎng)與糧食安全

謝小立等（2000）通過(guò)數(shù)量分析得出，從數(shù)量上看，湖南糧食生產(chǎn)量有較穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，但就湖南人均糧食產(chǎn)量年間比較來(lái)看，仍有起伏波動(dòng)，也就是說(shuō)數(shù)量安全存在著不穩(wěn)定因素。湖南是我國(guó)糧食主產(chǎn)省之一，承擔(dān)著國(guó)家糧食安全的責(zé)任，糧食總產(chǎn)需年增長(zhǎng)1，6％，也就是說(shuō)，達(dá)到人口最高峰時(shí)(全國(guó)16億，湖南8454萬(wàn)人)，湖南省需在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上增加糧食2000萬(wàn)噸。據(jù)匡勇等（2004）分析，2003年湖南省總?cè)丝趯⑦_(dá)6662.8萬(wàn)人，比2002年增長(zhǎng)0.52%，如果以現(xiàn)在年均0.52%的人口增長(zhǎng)速度計(jì)算，2030年全省總?cè)丝趯⑦_(dá)到7632.9萬(wàn)人。鄒君等（2006）認(rèn)為雖然湖南省糧食總產(chǎn)量略有上升，但人均占有量反而略有下降。這是因?yàn)榧Z食增加率大于人口增加率，人均糧食增加量偏大，且糧食增加率超過(guò)人口增長(zhǎng)率越大，人均糧食增加量就越大[16]。可見(jiàn)，人口增長(zhǎng)使得湖南的糧食安全面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（二）耕地面積、播種面積與糧食安全

匡勇等（2004）認(rèn)為耕地資源短缺，耕地面積呈持續(xù)減少趨勢(shì)，這將極大影響湖南的糧食安全。耕地資源是保障糧食安全最基本的生產(chǎn)資源。目前全省人均耕地面積僅0.061公頃，居全國(guó)各省市人均耕地面積的倒數(shù)第4位，低于全國(guó)水平的0.11公頃，遠(yuǎn)低于世界人均耕地0.25公頃的水平。而且從將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，耕地面積在一定時(shí)期內(nèi)仍將持續(xù)減少。熊鷹等（2004）分析1950-1999年耕地面積變化率與糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)率隨時(shí)間分布的相關(guān)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)兩者相關(guān)程度較高(相關(guān)系數(shù)R=0.7856)。兩者的變化基本同步：耕地面積減幅增大，則糧食產(chǎn)量增幅縮??；反之，耕地面積減幅縮小，糧食產(chǎn)量增幅加大。兩者相關(guān)分析表明耕地面積變化對(duì)糧食產(chǎn)量有明顯的約束作用。李向榮等（2007）認(rèn)為湖南省耕地安全與糧食安全態(tài)勢(shì)存在著緊密聯(lián)系。耕地面積逐年減小使得耕地資源短缺，耕地總面積減小，這對(duì)于糧食安全存在不利影響。唐小惠等（2008）認(rèn)為湖南的耕地問(wèn)題日趨嚴(yán)重，糧食安全受到威脅。耕地資源是保障糧食安全最基本的生產(chǎn)資源，而湖南的耕地面積不斷減少，后備資源不足。目前湖南人均耕地只有567平方米，為全國(guó)平均水平的60.8%，排全國(guó)第25位。長(zhǎng)沙、湘潭、衡陽(yáng)、婁底4市以及邵東等43個(gè)縣市人均耕地不足533平方米，臨界或低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的糧食所需求的耕地面積安全警戒線。隨著人口的增加，人地矛盾將進(jìn)一步加劇。耕地后備資源也十分有限，僅有15.82萬(wàn)公頃，按照現(xiàn)在年均8000公頃的補(bǔ)充速度，全省的耕地后備資源再過(guò)20年將基本枯竭。

（三）需求增加與糧食安全

謝小立等（2000）根據(jù)中長(zhǎng)期糧食消費(fèi)量預(yù)測(cè)結(jié)果，認(rèn)為糧食需求量已超過(guò)現(xiàn)今的糧食生產(chǎn)能力。湖南是國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)，還承擔(dān)著國(guó)家糧食安全的責(zé)任，歷年來(lái)湖南省向國(guó)家提供商品糧人均近100千克。盡管“南糧北調(diào)”格局改變和實(shí)行“糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，在我國(guó)人口是高峰到來(lái)之前，湖南省仍必須每年向國(guó)家提供數(shù)百萬(wàn)噸商品糧。因此，糧食需求量應(yīng)該包括這一部分。熊鷹等（2004）認(rèn)為湖南地處全國(guó)三條易災(zāi)帶的中部地帶，為江南自然致災(zāi)強(qiáng)度最嚴(yán)重的省份之一，特別是水旱災(zāi)害嚴(yán)重，造成因?yàn)?zāi)缺糧。近些年來(lái)，由于不合理的開(kāi)發(fā)利用土地資源，導(dǎo)致該省局部區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由此產(chǎn)生波動(dòng)性。若按照小康型人均糧食消費(fèi)量500千克計(jì)算，糧食缺口為3943.76萬(wàn)噸。唐小惠等（2008）認(rèn)為如果按照人均占有糧食在400公斤以上的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2030年全省糧食需求將達(dá)3050萬(wàn)噸，如果2030年糧食產(chǎn)量仍將維持2006年2901萬(wàn)噸水平，糧食缺口達(dá)149萬(wàn)噸。而1998年以來(lái)糧食播種面積以年均2.2%的速度遞減，如果按這種遞減速度發(fā)展，盡管在提高糧食單產(chǎn)方面取得一些成效，糧食需求缺口也將是一個(gè)驚人的數(shù)字，糧食安全形勢(shì)將日趨嚴(yán)峻。

（四）耕地保護(hù)政策與糧食安全

李向榮等（2007）總結(jié)出：1997年，湖南省頒布實(shí)施了《湖南耕地保養(yǎng)管理辦法》，2000年3月頒布施行《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》，同年5月，修訂了《湖南省基本農(nóng)田保護(hù)條例》，全省強(qiáng)化耕地保護(hù)措施，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，自2000年以來(lái)，全省共組織實(shí)施各類土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目8000個(gè)以上，投入資金40億元以上，開(kāi)發(fā)整理農(nóng)用地13.33萬(wàn)公頃，新增耕地5.33萬(wàn)公頃，連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)。但從新開(kāi)墾耕地的質(zhì)量看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被占用耕地的質(zhì)量。所以，從表面上看，湖南省近年耕地雖然達(dá)到數(shù)量平衡，但耕地總體質(zhì)量、生產(chǎn)能力卻在下降。同時(shí)，全省可供開(kāi)墾的耕地后備資源到2001年僅存14.7萬(wàn)公頃，按目前的開(kāi)墾速度推算，不到40年的時(shí)間全省耕地后備資源將開(kāi)墾殆盡，并且所剩耕地后備資源開(kāi)墾的難度越來(lái)越大。所以，為了實(shí)現(xiàn)糧食安全，要嚴(yán)格耕地保護(hù)，穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量。唐小惠等（2008）認(rèn)為針對(duì)湖南的糧食安全問(wèn)題，加強(qiáng)耕地保護(hù)政策勢(shì)在必行。從行政管理層來(lái)說(shuō)，要牢固樹立土地國(guó)策觀念，抓緊耕地保護(hù)，層層落實(shí)責(zé)任制，確保本地區(qū)耕地總量不減少，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡；從依法保護(hù)及執(zhí)法力度等方面，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)督體系的建立，對(duì)亂占濫用耕地及造成污染的事件，必須按照相應(yīng)的法規(guī)懲治。

三、關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中湖南糧食安全的政策建議的研究

鑒于人口增長(zhǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中糧食安全問(wèn)題的影響，鄒君等（2006）認(rèn)為要嚴(yán)格控制生育指標(biāo)，降低生育率，把人口增長(zhǎng)率控制到一定程度是緩解人糧矛盾，提高人均糧食占有水平的有效措施。謝小立等（2000）提出要加速糧食安全保障體系的建設(shè)。湖南糧食生產(chǎn)近年出現(xiàn)富余，對(duì)境域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。但應(yīng)該看到全國(guó)和全世界人口的快速增長(zhǎng)，資源有限，糧食供應(yīng)日趨緊張。再者，現(xiàn)今糧食生產(chǎn)能力和產(chǎn)量還與人口增長(zhǎng)高峰期內(nèi)的安全目標(biāo)有很大的差距，因此必須加速長(zhǎng)期的糧食安全保障體系建設(shè)。

沒(méi)有相當(dāng)數(shù)量的糧食種植面積，就沒(méi)有糧食安全的保證。必須保護(hù)耕地，穩(wěn)定和增加糧食作物播種面積，以增加糧食產(chǎn)量；要加強(qiáng)對(duì)后備耕地資源的開(kāi)發(fā)利用，抓住2004年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)民種糧的各項(xiàng)優(yōu)惠措施為契機(jī)，嚴(yán)格貫徹實(shí)施中央一號(hào)文件精神，把各項(xiàng)補(bǔ)貼和減免政策落到實(shí)處，最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性和提高種糧農(nóng)民的收入，從而增加糧食播種面積，還要因地制宜研究和改革耕作制度，充分利用作物生長(zhǎng)季節(jié)的光熱水資源，提高耕地復(fù)種指數(shù)，以彌補(bǔ)耕地占用產(chǎn)生的缺口，保證糧食總產(chǎn)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。匡勇等（2004）提出要加強(qiáng)耕地開(kāi)發(fā)和保護(hù)，建設(shè)旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田。李向榮等（2007）提出要加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)，促進(jìn)糧食安全戰(zhàn)略由“存糧于倉(cāng)”向“存糧于土”轉(zhuǎn)變。唐小惠等（2008）認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)耕地開(kāi)發(fā)和管理，切實(shí)保護(hù)耕地。首先要依法保護(hù)耕地，強(qiáng)化耕地安全意識(shí)；其次要合理開(kāi)發(fā)后備耕地資源與改良中低產(chǎn)田；再次要減少污染與提高農(nóng)田抗水旱災(zāi)害的能力。另外，李岳云（2007）提出要盡量減少耕地流失，為糧食生產(chǎn)提供基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。

對(duì)于需求增加對(duì)糧食安全的影響，很多學(xué)者（匡勇等；鄒定斌等 2004；徐正華等 2005；王桂新等；唐小惠等 2008）提出要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，以此來(lái)提高糧食產(chǎn)量，適應(yīng)不斷增加的糧食需求數(shù)量。其中，鄒定斌等（2004）還提出要擴(kuò)大糧食資源針對(duì)氣候變暖、高溫干旱對(duì)糧食生產(chǎn)的影響，要開(kāi)發(fā)耐旱、耐熱的新型糧食作物，擴(kuò)大糧食資源。還要提高糧食的營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)，以豐富的糧食營(yíng)養(yǎng)含量提高人民的膳食營(yíng)養(yǎng)水平，以糧食質(zhì)量安全彌補(bǔ)糧食數(shù)量安全的不足，以滿足人民生活改善的需求。

許多學(xué)者（熊鷹等 2004；徐正華等 2005；鄒君等 2006；李向榮等 2007）認(rèn)為要制定適宜的耕地保護(hù)政策來(lái)確保糧食安全。其中，熊鷹等（2004）認(rèn)為，耕地保護(hù)必須把政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，政府應(yīng)明確在土地管理中的地位和職責(zé)，運(yùn)用法律手段控制耕地資源流失的趨勢(shì)，要牢固樹立土地國(guó)策觀念，時(shí)刻拉緊耕地保護(hù)這根弦，層層落實(shí)責(zé)任制，確保本地區(qū)耕地總量不減少，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。從依法保護(hù)及執(zhí)法力度等方面，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)督體系的建立，對(duì)亂占濫用耕地及造成污染的事件必須嚴(yán)肅懲治。徐正華等（2005）認(rèn)為要堅(jiān)持基本農(nóng)田保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用管理。鄒君等（2006）則認(rèn)為要利用法律、宣傳、政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合等多方位進(jìn)行耕地保護(hù)，確保耕地總量和質(zhì)量的動(dòng)態(tài)平衡。李向榮等（2007）提出要是要嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)“耕地動(dòng)態(tài)總量平衡”。耕地的總量平衡，不單純是數(shù)量上的占補(bǔ)平衡，而且還應(yīng)突出耕地的質(zhì)量平衡，也就是說(shuō)，新開(kāi)耕地必須要確保質(zhì)量，才能達(dá)到耕地的動(dòng)態(tài)總量平衡。

此外，匡勇等（2004）、李岳云等（2007）從提高糧食綜合生產(chǎn)能力的角度，徐正華等（2005）、唐小惠等（2008）從保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的角度，匡勇等（2004）、徐正華等（2005）、唐小惠等（2008）從依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的角度分別闡述了保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中湖南糧食安全的政策建議。

四、簡(jiǎn)單述評(píng)

從現(xiàn)有研究來(lái)看，筆者以為關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中湖南糧食安全問(wèn)題的研究存在以下幾點(diǎn)不足：(1)學(xué)者們針對(duì)湖南人口增長(zhǎng)來(lái)分析糧食安全問(wèn)題的過(guò)程中，只是用簡(jiǎn)單的推測(cè)方法預(yù)計(jì)人口數(shù)量，這樣勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確從而影響結(jié)論的推導(dǎo)。(2)學(xué)者們對(duì)于湖南糧食安全與耕地面積、播種面積的研究大都是從種種影響耕地面積的因素入手，從而分析總結(jié)出在不斷縮小中耕地面積將影響湖南糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)于更能直接影響糧食產(chǎn)量的播種面積則研究得較少。(3)對(duì)于需求增加與糧食安全的關(guān)系，學(xué)者們大多是從人口增長(zhǎng)入手，從而推及到需求增長(zhǎng)。而糧食消費(fèi)量是影響需求的更直接的因素，更能切實(shí)反映需求增加與糧食安全的關(guān)系，但從它入手來(lái)研究糧食安全的則較少。(4)針對(duì)湖南省實(shí)施的耕地保護(hù)政策對(duì)糧食安全影響的研究較少，在僅有的研究中，學(xué)者們只是就該政策在某幾年實(shí)施過(guò)程中耕地面積的變化來(lái)判斷其合理性，或者只有簡(jiǎn)單的評(píng)論，并未運(yùn)用數(shù)據(jù)分析。

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