張建軍

內(nèi)容提要:近年來(lái),我國(guó)農(nóng)村金融體制發(fā)生了深刻變革,在服務(wù)“三農(nóng)”方面發(fā)揮的作用日益顯現(xiàn),但農(nóng)村金融一直沒(méi)有突破舊體制的框架,已成為制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。農(nóng)村信用社不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融服務(wù)的要求,資金不足,融資難以成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一塊“短板”,因此,深化農(nóng)村信用社改革勢(shì)在必行。當(dāng)然,這種改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要從農(nóng)村信用社的發(fā)展方向、市場(chǎng)定位、準(zhǔn)入退出、治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方面去設(shè)計(jì)和推進(jìn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社;合作性;“三農(nóng)”

中圖分類號(hào):F832.35文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-4161(2009)05-0096-04

“三農(nóng)”問(wèn)題是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重大問(wèn)題,而解決“三農(nóng)”問(wèn)題有賴于農(nóng)村金融的支持。實(shí)踐中,投入不足一直是影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸,從而影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入的增加。作為農(nóng)村金融體系的主力軍——農(nóng)村信用合作社(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村信用社)的發(fā)展直接關(guān)系到農(nóng)村信貸的供給,當(dāng)信用社的發(fā)展適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要時(shí),作為資源配置部門(mén),將會(huì)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)大的資金支持,有力地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,反之,則會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極的制約作用。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,在計(jì)劃金融體制向市場(chǎng)金融體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,我國(guó)的農(nóng)村信用社面臨著一系列的制度性難題,使得農(nóng)民融資難的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決,因此,探尋和破解我國(guó)農(nóng)村信用社在發(fā)展方向、市場(chǎng)定位、準(zhǔn)入退出、治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方面存在的問(wèn)題,理清深化農(nóng)村信用社改革的思路,不僅具有重要的理論意義,也是當(dāng)前農(nóng)村改革與發(fā)展中需要迫切解決的一個(gè)實(shí)踐課題。

1. 農(nóng)村信用社的地位及功能

農(nóng)村信用社是一定農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民依據(jù)自愿和平等原則、在互利互助和自治的基礎(chǔ)上設(shè)立的、為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、從事融通資金、主要按照交易額度分享利潤(rùn)和分擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的、為全體社員服務(wù)的社團(tuán)法人。農(nóng)村信用社與商業(yè)金融、政策金融最大的區(qū)別在于其互助共濟(jì)性,即其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是以簡(jiǎn)便的手續(xù)和較低的利率,向社員提供所需的資金和服務(wù),幫助社員解決資金困難。作為一種主要為社員提供金融服務(wù)的互助組織,農(nóng)村信用社具有自身的優(yōu)勢(shì),它能夠形成有效的市場(chǎng)融資渠道,解決農(nóng)村發(fā)展投入難題;有效降低融資成本,便利農(nóng)民獲得融資;分散融資風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融安全;保障農(nóng)民平等的發(fā)展機(jī)會(huì),促進(jìn)社會(huì)公正。是一種受群眾歡迎的金融形式。

目前,我國(guó)農(nóng)村金融體系主要由農(nóng)村信用合作社、商業(yè)性的農(nóng)業(yè)銀行和政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組成。從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始,商業(yè)化經(jīng)營(yíng)成為國(guó)有銀行改革的首要目標(biāo),其直接的后果是國(guó)有銀行從縣域農(nóng)村退出,各銀行都采取了撤并網(wǎng)點(diǎn),收縮權(quán)限的集約化經(jīng)營(yíng)手段,商業(yè)銀行基本上已經(jīng)退出了基層農(nóng)村市場(chǎng)[1];作為政策性銀行,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行具有資金來(lái)源與運(yùn)用的特定規(guī)定性,其主要業(yè)務(wù)是為國(guó)家重要農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備、收購(gòu)等流動(dòng)資金貸款,基本上不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款。此外,國(guó)家出于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮,關(guān)閉了農(nóng)村合作基金會(huì)和其他非正規(guī)金融,從而使農(nóng)村信用社成為向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供金融服務(wù)的核心力量,是目前分支機(jī)構(gòu)最多的、也是唯一家與農(nóng)民具有直接業(yè)務(wù)往來(lái)的金融組織。這就在客觀上賦予了農(nóng)村信用社獨(dú)立支撐農(nóng)村金融主渠道的職能。

當(dāng)前農(nóng)民融通資金相對(duì)困難。一方面由于中西部農(nóng)戶大多從事傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差,部分基層信用社在小額信貸推廣過(guò)程中存在“嫌貧愛(ài)富”的思想,以控制信貸風(fēng)險(xiǎn)為由,降低弱勢(shì)農(nóng)戶的信用等級(jí)和授信額度。每發(fā)放一筆小額農(nóng)戶貸款,必須有固定收入者作擔(dān)保。在農(nóng)村,有條件作擔(dān)保者不愿或不敢去擔(dān)保,而貸款戶本身并沒(méi)有可資抵押的財(cái)產(chǎn)作擔(dān)保,致使相當(dāng)一部分急需貸款的農(nóng)戶因無(wú)擔(dān)保而難以獲得貸款[2]。另一方面,農(nóng)民所擁有的主要財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和自有房屋,而農(nóng)村中又存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承載過(guò)多社會(huì)保障功能、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受限、農(nóng)民自有房屋流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)村土地小塊化的等特點(diǎn),造成向商業(yè)銀行融資困難且成本高,加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身存在的周期長(zhǎng)、高風(fēng)險(xiǎn)、收益低的特點(diǎn),使得信用社不愿向農(nóng)民融資。

2. 我國(guó)農(nóng)村信用社存在的問(wèn)題

2.1 立法的缺位

法律的認(rèn)可是農(nóng)村信用社規(guī)范運(yùn)作的前提和保障。為了促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展,首先需要確立合作金融的法律地位。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)合作金融發(fā)展的同時(shí),都很重視合作金融立法,在發(fā)展農(nóng)村合作金融的初期,大都遵循立法先行的原則,為合作金融事業(yè)的發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。而我國(guó)迄今還沒(méi)有一部專門(mén)的《合作金融法》,合作金融在法律框架中找不到明確的定位,有關(guān)農(nóng)村信用社的法律規(guī)范主要散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行和財(cái)政部的一些行政法規(guī)和規(guī)章中,立法分散,層次不高;大都是對(duì)農(nóng)村金融體制改革所作的原則性規(guī)定,缺乏可操作性。正是由于缺乏合作金融的專門(mén)立法,一方面使得農(nóng)村信用社的性質(zhì)、職能不明,發(fā)展方向和角色定位模糊;另一方面造成農(nóng)村信用社的合法權(quán)益難以得到切實(shí)的保障。

2.2 服務(wù)“三農(nóng)”的功能日益淡化

參與農(nóng)村信用社的成員大多是金融活動(dòng)中的弱者,通常無(wú)法獲得商業(yè)性金融服務(wù),但又有融通資金的需求,于是,他們就聯(lián)合起來(lái)組建互助共濟(jì)性質(zhì)的合作金融組織,以解決融資困境。然而,實(shí)踐中有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村信用社并沒(méi)有真正體現(xiàn)社員間的互助原則,傾向于以追求經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的最大化,從而越來(lái)越背離農(nóng)村信用社本來(lái)的目標(biāo)。農(nóng)村信用社經(jīng)過(guò)兩次下放、兩次收回由銀行管理,人員按照集體職工管理,工資待遇、社會(huì)福利向銀行看齊,成了有名無(wú)實(shí)的合作金融組織。加之國(guó)家稅收、財(cái)政、投資、工商等各方面政策并沒(méi)有向農(nóng)村信用合作社傾斜,讓農(nóng)村信用合作社跟商業(yè)銀行站在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng),這就迫使農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營(yíng)也向著商業(yè)銀行方向發(fā)展,偏離了其非盈利的本來(lái)目標(biāo)[3] 。

2.3 法人治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確

1996年農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后,按照中國(guó)人民銀行進(jìn)一步完善農(nóng)村信用社合作制的要求,建立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和社員代表大會(huì)三權(quán)分立的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)負(fù)責(zé)重大事務(wù)的決策,監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)行為和過(guò)程的監(jiān)督,社員代表大會(huì)負(fù)責(zé)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的選舉,理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)社員代表大會(huì)負(fù)責(zé)。并形成“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營(yíng)自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的機(jī)制。但從實(shí)際運(yùn)行的情況看,農(nóng)村信用社的管理往往被政府控制,仍未打破過(guò)去的行政管理模式,政府有權(quán)委任管理者來(lái)進(jìn)行管理,形成了聯(lián)社主任由省政府推薦任命,理事長(zhǎng)、主任、監(jiān)事長(zhǎng)及高級(jí)管理人員大多由省聯(lián)社提名或指定,理事會(huì)并非真正由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生,大多為高管人員的關(guān)系人。這樣的用人機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村信用社的管理者無(wú)需對(duì)社員負(fù)責(zé),而只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),社員的民主權(quán)利旁落,社員代表大會(huì)徒具虛名;監(jiān)事會(huì)缺乏獨(dú)立性,制衡和監(jiān)督作用沒(méi)有真正體現(xiàn),難以發(fā)揮監(jiān)督職能。法人治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確,未能充分發(fā)揮各權(quán)力主體相互監(jiān)督、相互制約和相互促進(jìn)的作用。不能有效解決所有者缺位和內(nèi)部人控制問(wèn)題。

2.4 股權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰

農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)由社員入股組成,但實(shí)際上其股權(quán)卻模糊不清。一是所有權(quán)不清晰。農(nóng)村信用社由廣大農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)入股組成,但這些社員基本不參與農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理,不符合 “誰(shuí)所有,誰(shuí)管理”的原則。二是出資者并不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由于對(duì)社員給予保息分紅等政策措施,即使農(nóng)村信用社到了破產(chǎn)的地步,也不能以社員的股金來(lái)抵沖信用社的損失。三是農(nóng)村信用社積累缺乏人格化的代表。目前,農(nóng)村信用社的實(shí)收資本中,入股資金約占實(shí)收資本的20%左右,其余主要是農(nóng)村信用社依靠政策扶持所形成的集體積累,但這塊資本金應(yīng)由誰(shuí)來(lái)代表,始終不明確。四是農(nóng)村信用社作為法人,主要是服從縣聯(lián)社的行業(yè)指令,沒(méi)有真正的財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外,我國(guó)的農(nóng)村信用社不是由農(nóng)民自覺(jué)自愿、而是由政府單方面組建起來(lái)的。從招股和擴(kuò)股歷史可以看出,基本上都是借助政府權(quán)威,經(jīng)過(guò)層層宣傳發(fā)動(dòng),農(nóng)民才勉強(qiáng)入股,如果完全按照自愿原則是很難招募到足夠股份的。在退社方面則更無(wú)從體現(xiàn)自愿原則,全國(guó)幾萬(wàn)個(gè)農(nóng)村信用合作社在近10年內(nèi)沒(méi)有一例退社的農(nóng)民[4]。

2.5 偏離合作制方向

由于農(nóng)業(yè)固有的弱質(zhì)性,商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的貸款收益相對(duì)較低,影響了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村貸款的積極性。但在我國(guó)現(xiàn)階段,農(nóng)村信用社并沒(méi)有發(fā)揮金融支農(nóng)主力軍的作用,農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)宗旨和原則存在著異化情況,已向商業(yè)性的方向發(fā)展:在經(jīng)營(yíng)目的上,由提供互惠互助的金融服務(wù)轉(zhuǎn)向營(yíng)利追求,商業(yè)化色彩濃重,完全以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。在服務(wù)對(duì)象上,由廣大農(nóng)民為主逐漸擴(kuò)展到城市和非農(nóng)業(yè)的其他主體。信用社的互助精神淡化,競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)加強(qiáng),而且這種傾向愈來(lái)愈明顯,將資金投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市。農(nóng)村信用社的資金投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市,已經(jīng)表明農(nóng)村信用社已經(jīng)拋棄合作制原則,放棄了為農(nóng)村社員服務(wù)的宗旨,開(kāi)始以追求利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。這種經(jīng)營(yíng)目標(biāo)導(dǎo)致農(nóng)村信用社不僅在為農(nóng)村金融服務(wù)方面做得不夠,還成為農(nóng)村資金外流的一個(gè)重要渠道。

2.6 監(jiān)管失范

從性質(zhì)上說(shuō),農(nóng)村信用合作社不同于商業(yè)性金融,與商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)在許多方面存在著較大差異,不能被歸入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,但是,在深化農(nóng)村信用社改革的過(guò)程中,由于合作金融法的缺位,對(duì)其監(jiān)管都比照《公司法》和《商業(yè)銀行法》來(lái)執(zhí)行,銀監(jiān)會(huì)適用對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),這種制度安排容易使農(nóng)村信用合作社與商業(yè)銀行發(fā)生屬性上的混淆,不僅導(dǎo)致農(nóng)村信用社的法律定位模糊不清,將農(nóng)村信用合作社視同公司法人,使農(nóng)村信用社監(jiān)管失范,更為嚴(yán)重的是,在2006年我國(guó)加入WTO的過(guò)渡期結(jié)束后、銀行業(yè)全面開(kāi)放的形勢(shì)下,被納入銀行業(yè)管理的農(nóng)村信用社將面臨嚴(yán)重沖擊,這對(duì)本來(lái)就相當(dāng)落后、資金嚴(yán)重短缺、急需金融服務(wù)的中西部地區(qū)廣大農(nóng)村無(wú)疑是雪上加霜。

2.7 抗風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱

近年來(lái),農(nóng)村信用社一味地強(qiáng)調(diào)“做大規(guī)?！?、“效益立社”,而過(guò)度的規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致不良資產(chǎn)大量產(chǎn)生。這種非理性的商業(yè)銀行化的經(jīng)營(yíng)模式違背了金融企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)律,嚴(yán)重影響了農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展,農(nóng)村信用社資本充足率處于低水平,根本談不上資本覆蓋風(fēng)險(xiǎn),抗風(fēng)險(xiǎn)能力極其脆弱。此外,由于本身的自然屬性,農(nóng)業(yè)面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收入的不穩(wěn)定性,使得農(nóng)村信用社不良貸款比例偏高,農(nóng)村信用社面臨較高的金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體存在的抵押品不足、信用環(huán)境惡劣的特點(diǎn)都嚴(yán)重影響了信用社的信貸資金安全。

3.深化農(nóng)村信用社改革的對(duì)策和建議

3.1 回歸合作制基本屬性

制定《合作金融法》,明確農(nóng)村信用社的宗旨、目標(biāo)、發(fā)展方向以及市場(chǎng)定位。農(nóng)村信用社的身份決定服務(wù)“三農(nóng)”是它的天職[5]。農(nóng)村信用社的改革不能脫離 “三農(nóng)”,離開(kāi)“三農(nóng)”,農(nóng)村信用社勢(shì)必成為“無(wú)源之水、無(wú)本之木”。因此,農(nóng)村信用社必須牢固地立足“三農(nóng)”,不能背離其服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨。因?yàn)檗r(nóng)村信用社受其業(yè)務(wù)規(guī)模、資金使用、管理水平、技術(shù)手段的限制,在辦理各種負(fù)債和資產(chǎn)業(yè)務(wù)方面不可能比商業(yè)銀行更有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),所以,要在堅(jiān)持其合作性功能基礎(chǔ)上,適當(dāng)辦理商業(yè)銀行所經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍,并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。

當(dāng)然,我國(guó)幅員遼闊,地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)迥異,金融需求差別很大,故要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)、組織形式選擇等方面,不能搞一刀切,而應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地的實(shí)際情況,區(qū)別對(duì)待。對(duì)于城鄉(xiāng)高度一體化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的農(nóng)村信用合作社,只有改制為現(xiàn)代農(nóng)村商業(yè)銀行才能滿足這些地區(qū)的金融需求。

3.2 淡化商業(yè)銀行化色彩

從本質(zhì)上說(shuō),農(nóng)村信用社是農(nóng)民為了獲取便利的、低成本的融資服務(wù),以貨幣資本入股方式自愿聯(lián)合起來(lái),實(shí)行民主管理、互助互利的一種資金融通形式。社員創(chuàng)辦合作金融組織的動(dòng)機(jī)是為了獲取便利的、低成本的融資服務(wù),為自身取得信用,因此,在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)種類方面,主要是辦理社員和社區(qū)內(nèi)其他居民及中小經(jīng)濟(jì)組織的存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)。在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍上,要堅(jiān)持主要為本社社員服務(wù),以社員交易為主,限制非社員交易量,體現(xiàn)農(nóng)村信用社的互利合作性原則,放棄商業(yè)金融所追求的利潤(rùn)最大化目標(biāo)。農(nóng)村信用社應(yīng)立足自身的經(jīng)營(yíng)能力和水平,客觀科學(xué)地解決好自身的市場(chǎng)定位,避免同大銀行爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)市場(chǎng)的內(nèi)在擴(kuò)張沖動(dòng),尤其要避免過(guò)度熱衷于占有大銀行逐步退出的領(lǐng)域以擴(kuò)張市場(chǎng)份額,保持資本充足,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。

1996年8月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出:“相當(dāng)多的農(nóng)村信用合作社失去了合作性質(zhì),背離了主要為農(nóng)民服務(wù)的發(fā)展方向?！薄稗r(nóng)村信用社必須堅(jiān)持主要為社員服務(wù)的方針,優(yōu)先安排農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)貸款,對(duì)本社社員的貸款要占全部貸款金額50%以上?！备鶕?jù)這一要求,信用社應(yīng)注重從服務(wù)方向、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)管理方式等方面進(jìn)行規(guī)范,更好地發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用,恢復(fù)農(nóng)村信用合作社的合作性質(zhì)。

3.3 民間金融正規(guī)化

在改革開(kāi)放初期,農(nóng)村金融需求量越來(lái)越大,出現(xiàn)了多種新的融資形式,尤其是農(nóng)村合作基金會(huì),得到了政府明確的肯定和支持。1997年亞洲金融危機(jī)后,為了維持金融秩序、打擊非法融資活動(dòng),一度在農(nóng)村民間融資中極度活躍的農(nóng)村合作基金會(huì)被管理當(dāng)局于1999年勒令撤銷和關(guān)閉。導(dǎo)致農(nóng)民通常很難從農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)獲得所需的資金,正規(guī)金融供給與需求之間的矛盾比較突出,而非正規(guī)金融作為一種制度供給,恰好能夠在一定程度上彌補(bǔ)這個(gè)供需缺口。原因在于正規(guī)金融部門(mén)因信息不對(duì)稱與交易成本高難以進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng),農(nóng)村民間金融能以其信息優(yōu)勢(shì)、擔(dān)保優(yōu)勢(shì)以及特定環(huán)境下的成本優(yōu)勢(shì)根植于農(nóng)村。農(nóng)村民間金融有效地改善了農(nóng)村地區(qū)金融資源的可獲得性,應(yīng)當(dāng)促使其充分發(fā)揮為農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)服務(wù)的正面效應(yīng)。由于非正規(guī)金融活動(dòng)的普遍性及其在融資覆蓋面上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,決定了非正規(guī)金融在農(nóng)村地區(qū)具有長(zhǎng)期存在的必然性和非正規(guī)金融的不可替代性。國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報(bào)告稱,我國(guó)農(nóng)民來(lái)自非正規(guī)金融市場(chǎng)的借貸約為正規(guī)金融市場(chǎng)的4倍,該報(bào)告甚至認(rèn)為,我國(guó)農(nóng)村金融的主力軍是非正規(guī)金融[6]。因此,政府今后應(yīng)積極引導(dǎo)民間金融組織的發(fā)展,合理放松政府管制,為農(nóng)村民間金融發(fā)展創(chuàng)造寬松的生存空間,并且從完善法律、制度入手,將其納入到農(nóng)村金融組織體系中加以監(jiān)管。形成正規(guī)合作金融和非正規(guī)合作金融共存互補(bǔ)的農(nóng)村金融體系。

3.4 降低準(zhǔn)入門(mén)檻

實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度可以防止不合格的農(nóng)村合作金融進(jìn)入金融市場(chǎng),保持金融市場(chǎng)的安全和秩序。目前,國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用社的注冊(cè)資金要求比較高,根據(jù)《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》,成立農(nóng)村信用社,注冊(cè)資金一般不少于100萬(wàn)元人民幣。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到,農(nóng)村信用社一般是地方性的中小機(jī)構(gòu),就農(nóng)村信用社的最初形成和本旨而言,是在自愿的前提下,盡量地吸收民間的閑散資金,集中地對(duì)需要資金的農(nóng)戶提所需貸款。而社員的最大特點(diǎn)是“面大額小”,即人數(shù)多而分散、單體絕對(duì)數(shù)額小,較難達(dá)到資本金的要求。因此,應(yīng)根據(jù)農(nóng)村實(shí)際現(xiàn)狀,適當(dāng)放寬對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融的準(zhǔn)入條件,適當(dāng)降低注冊(cè)資本金要求。還要取消各種歧視性政策和限制,創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。

3.5 健全法人治理結(jié)構(gòu)

要按照“三會(huì)分設(shè)、三權(quán)分開(kāi)、有效制約、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則,完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu),建立規(guī)范的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度,明確職責(zé)權(quán)限和相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù),健全議事制度和決策程序,確保各方獨(dú)立運(yùn)作、有效制衡。同時(shí),要實(shí)行信用社理事長(zhǎng)與信用社主任分任的制度,信用社理事長(zhǎng)由理事會(huì)選舉產(chǎn)生,信用社主任由理事會(huì)聘任,實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制,以避免理事長(zhǎng)兼任信用社主任,集決策、經(jīng)營(yíng)于一身。要充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用 。強(qiáng)化社員大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策作用。重大事項(xiàng)要由社員代表大會(huì)討論決定,信用社信貸、財(cái)務(wù)要向社員公開(kāi),接受監(jiān)督。大幅度提高投資股社員和法人社員的比重,充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)約束作用,從產(chǎn)權(quán)視角完善農(nóng)村合作金融組織的治理結(jié)構(gòu)。

3.6 完善監(jiān)管體制

當(dāng)前,實(shí)踐中將農(nóng)村信用社由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的體制不符合其合作制性質(zhì),應(yīng)改由中央政府設(shè)立相應(yīng)的金融管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管,對(duì)農(nóng)村信用社應(yīng)采取有別于商業(yè)銀行的一套監(jiān)管辦法。銀監(jiān)會(huì)從本質(zhì)上說(shuō)是銀行業(yè)的同業(yè)公會(huì),肩負(fù)維護(hù)銀行業(yè)的金融秩序的責(zé)任,因法律的授權(quán),代行部分政府監(jiān)管銀行業(yè)秩序和行為的權(quán)力。農(nóng)村信用社雖然從事金融活動(dòng),但它不是商業(yè)銀行,不能由作為銀行業(yè)同業(yè)公會(huì)的銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行行政監(jiān)管。對(duì)于農(nóng)村信用社的行為,應(yīng)由中央政府設(shè)立特別的金融管理機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管,應(yīng)將資本監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管貫穿于始終,密切關(guān)注農(nóng)村信用社資本充足的變化情況,監(jiān)測(cè)在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí)要避免多頭管理,簡(jiǎn)化管理環(huán)節(jié)。要警惕政府對(duì)信用社的過(guò)多干預(yù),防止農(nóng)村信用社成為政府的財(cái)庫(kù)或銀行。

3.7 建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管較之于合規(guī)性監(jiān)管的最大優(yōu)點(diǎn)在于它側(cè)重于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事前防范,能夠及時(shí)地和有針對(duì)性地提出監(jiān)管措施,以求最大限度地減少金融風(fēng)險(xiǎn)及其影響。所以,要以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心,督促農(nóng)村信用社完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制,建立危機(jī)處理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)前,農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)越積越大,成為制約其進(jìn)一步發(fā)展的一大障礙。存款保險(xiǎn)制度是保護(hù)存款者利益、穩(wěn)定金融體系和金融機(jī)構(gòu)的事后補(bǔ)救措施,能夠起到穩(wěn)定存款人信心和穩(wěn)定金融體系的“公共安全網(wǎng)”作用。在金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面,除了建立全國(guó)存款保險(xiǎn),還應(yīng)建立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金和最后貸款人制度。

3.8 政策扶持

由于我國(guó)合作金融法的缺位,很多在法律上空白的地方都比照《公司法》和《商業(yè)銀行法》來(lái)執(zhí)行,而無(wú)視農(nóng)村信用社與商業(yè)銀行在屬性方面所存在的天然差別。例如執(zhí)行相同的存款準(zhǔn)備金率和存貸款利率、對(duì)其開(kāi)征營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅等。西方國(guó)家發(fā)展合作金融的實(shí)踐表明,大多數(shù)國(guó)家都對(duì)合作金融給予政策扶持。如法國(guó)、美國(guó)政府出面幫助合作金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建和管理體系的建立;日本的合作金融也是在政府各種保護(hù)制度支持下運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的,主要的支持制度有存款保險(xiǎn)制度、相互援助制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度、農(nóng)業(yè)信用保證保險(xiǎn)制度等。此外,很多國(guó)家在稅收上對(duì)合作金融也給予優(yōu)惠,如美國(guó)規(guī)定對(duì)信用社免征各種稅賦、建立信用社存款保險(xiǎn)、不交存款準(zhǔn)備金、信用社可參照市場(chǎng)利率自主決定存貸款利率。

因此,應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),對(duì)農(nóng)村信用社予以必要的政策支持。由中央銀行和信用社聯(lián)合設(shè)立保險(xiǎn)基金,以實(shí)現(xiàn)信用社之間的相互救助,提高信用社系統(tǒng)的整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。建立適合農(nóng)村信用社特點(diǎn)的政策扶持體系和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,免征農(nóng)村信用社的營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅,適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村信用社上繳存款準(zhǔn)備金比例,適當(dāng)提高特種存款利率和呆賬準(zhǔn)備金提取比例,在利率、結(jié)算、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入等方面實(shí)行特殊政策,進(jìn)一步為農(nóng)村合作金融組織提供寬松環(huán)境。

結(jié) 語(yǔ)

資金不足,融資難以成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一塊“短板”,要解決“三農(nóng)”問(wèn)題,必須首先解決農(nóng)村地區(qū)資金嚴(yán)重短缺的問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的減少,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)縮小為糧面油收購(gòu)貸款以及農(nóng)村合作基金會(huì)的全部撤并,客觀上賦予了農(nóng)村信用社獨(dú)立支撐農(nóng)村金融主渠道的職能作用,但由于《合作金融法》的缺位,使得我國(guó)農(nóng)村信用社的發(fā)展方向、目標(biāo)市場(chǎng)定位不明,在宗旨、準(zhǔn)入、監(jiān)管和治理結(jié)構(gòu)等方面存在一系列問(wèn)題,離合作性的本質(zhì)越來(lái)越遠(yuǎn),造成農(nóng)村信用社卻無(wú)法承擔(dān)農(nóng)村金融“主力軍”角色的任務(wù)。作為獨(dú)立的合作經(jīng)濟(jì)組織,合作制原則是農(nóng)信用社的基本特征,也是在實(shí)踐中應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。要解決農(nóng)村金融供給的不足、增加農(nóng)民收入的問(wèn)題,必須回歸農(nóng)村信用社的合作制性質(zhì),堅(jiān)持為社員服務(wù)的宗旨,將信用社改造成為真正的農(nóng)村合作金融組織已是勢(shì)在必行,也是我國(guó)未來(lái)農(nóng)村合作金融組織制度改革的方向。農(nóng)村信用社必須堅(jiān)持按照合作制原則來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理,真正辦成入股農(nóng)民所有、入股農(nóng)民管理、為入股農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù),并切實(shí)保護(hù)入股社員的所有者權(quán)益的合作金融組織。

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