唐　芳

[摘要]我國自1990年開始，參照國際自由港和自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗而設立了保稅區(qū)。2005年國務院正式批準設立了我國第一個保稅港區(qū)--上海洋山保稅港區(qū)。研究國際自由貿(mào)易港區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗，對洋山保稅港區(qū)開發(fā)有實際的借鑒作用。

[關鍵詞]自由貿(mào)易港區(qū) 保稅港區(qū)

中圖分類號：F50文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0320188－01

自由貿(mào)易港區(qū)是自由貿(mào)易區(qū)的一種存在形式。世界上有不少自由貿(mào)易區(qū)設在港區(qū)內(nèi)，從地域范圍看即為自由貿(mào)易港區(qū)。它是一種特定的港口或港區(qū)的概念，以減免關稅和自由出入等優(yōu)惠待遇為手段，以求達到一定經(jīng)濟目的的一種特定地區(qū)。2005年6月，國務院在首家批準上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點的同時，批準設立了“洋山保稅港區(qū)”。2006年10月，進一步在同意天津濱海新區(qū)綜合配套改革試點以后，批準設立“天津東疆保稅港區(qū)”和“大連大窯灣保稅港區(qū)”。保稅港區(qū)是我國集港口、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、物流區(qū)功能于一體的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。在形式上已經(jīng)接近國際通行的自由貿(mào)易港區(qū)?？梢哉J為我國保稅港區(qū)是邁向自由貿(mào)易港區(qū)的中間過渡形式。通過對有條件件的保稅區(qū)先行試點，取得經(jīng)驗后逐漸向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型是我國保稅港區(qū)的遠期目標?！把笊奖６惛蹍^(qū)”是我國有史以來的第一家保稅港區(qū)，它的發(fā)展對我國保稅港區(qū)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型有很強的借鑒作用。

一、洋山保稅港區(qū)的區(qū)域開發(fā)現(xiàn)狀

1．洋山保稅港區(qū)由小洋山港口區(qū)域（目前封關面積2.14平方公里）、蘆潮港陸上區(qū)域（目前封關面積5平方公里）和東海大橋組成。目前首期封關運作面積為7.2平方公里，規(guī)劃面積8.14平方公里。由于洋山深水港是“離岸型”港口，現(xiàn)有洋山島域面積及劃入保稅港區(qū)的島域面積非常有限，難以進行大量的集裝箱拆箱及初加工的業(yè)務；而在港區(qū)陸域進行相關業(yè)務的操作，必然影響中轉(zhuǎn)的效率。

2．由于可能存在著產(chǎn)業(yè)引進與港區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標脫節(jié)的問題，即使大部分土地已完成出讓，但項目還未對港區(qū)發(fā)展產(chǎn)生明顯的效果。

3．洋山保稅港區(qū)的運作已經(jīng)具備了保稅型自由港的基本優(yōu)點，但主要差距在于保稅港區(qū)運作與周邊的企業(yè)運作隔離，形成了保稅港區(qū)與周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策隔離，由此削弱了保稅港區(qū)與口岸地區(qū)的聯(lián)動作用。

4．隨著項目的推進，港區(qū)空間面積已經(jīng)感到受限，可開發(fā)土地儲備已不多。

5．體現(xiàn)服務于國際港口物流的物流中心，物流園區(qū)等設置還未成型。

6．港區(qū)內(nèi)外區(qū)域的整體發(fā)展仍缺少協(xié)調(diào)，統(tǒng)一的機制。

二、國際自由貿(mào)易港區(qū)開發(fā)經(jīng)驗

1．在毗鄰港口碼頭設置物流中心，有助于提高中轉(zhuǎn)效率。一般，基于物流中心營運效率及成本的考慮，其直接布設于港區(qū)內(nèi)或集裝箱碼頭后線，可直接節(jié)省運輸時間與成本，增加國際競爭力。

2．港區(qū)開發(fā)與周邊地區(qū)的聯(lián)動。港區(qū)的開發(fā)并不是孤立的，需要根據(jù)周邊的產(chǎn)業(yè)分布、城市發(fā)展、環(huán)境資源等條件，進行互動發(fā)展，一方面可以支持港區(qū)的吞吐量的擴大，為港區(qū)發(fā)展提供腹地及生活服務設施方面的支持；另一方面也是以港區(qū)帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。因此，在進行區(qū)域規(guī)劃時，尤其要注重區(qū)域間的聯(lián)動開發(fā)。

3．關于各區(qū)域設置的優(yōu)先次序問題。碼頭區(qū)域是港口的必備區(qū)域，必須優(yōu)先滿足；而中圍區(qū)域則在很大程度上都依港而生，是服務于港口發(fā)展的區(qū)域，在現(xiàn)代港口發(fā)展中“中圍”的物流中心、物流園區(qū)功能的重要性日益強化。物流中心與物流園區(qū)都是服務于港口物流的區(qū)域，但各自側(cè)重點略有不同；加工區(qū)是服務于國際物流深加工需要的加工區(qū)，但目前大多數(shù)國家級樞紐港并未單獨設置加工區(qū)，一種方式，可以融合進物流園區(qū)，因為物流園區(qū)內(nèi)項目本身具有初加工能力，可附帶發(fā)展部分必需的深加工項目；另一種方式，可設置于外圍的臨港區(qū)域，或直接由臨港區(qū)域承擔港區(qū)的深加工配套服務。

4．國際樞紐港發(fā)展普遍受土地空間制約。高雄在發(fā)展國際港口物流中心過程中遇到兩個問題：其一是目前港區(qū)內(nèi)部用地發(fā)展?jié)u趨飽和，且周邊土地亦已無太多空間可供發(fā)展，以致港區(qū)用地拓展受限；其二為目前港區(qū)內(nèi)部嚴重欠缺橫向聯(lián)系的專用道路，以致內(nèi)部轉(zhuǎn)口集裝箱的車流常需借到周邊道路，影響其服務水平與轉(zhuǎn)運效率。同時，高雄港沒有腹地可以做制造商的自貿(mào)區(qū)，填海造地的成本也比韓國光陽計劃或釜山新港為高，因此其擬與高雄縣政府合作深層加工區(qū)。因為只有有了深層加工區(qū)，高雄港的吞吐量才會高，關稅收入才會穩(wěn)定。對于港區(qū)面積受限的情況，同樣也發(fā)生在新加坡、韓國等國。

三、對洋山保稅港區(qū)區(qū)域開發(fā)的建議

1．區(qū)域開發(fā)應遵循集約化的原則。由于港區(qū)面積有限，尤其是越接近港口、碼頭區(qū)域的土地，更是寸土寸金，因此，在上海工業(yè)用地日趨緊張的情況下，洋山保稅港區(qū)的規(guī)劃發(fā)展更應該遵循集約化發(fā)展方向?？梢钥紤]對港區(qū)項目設施建設的容積率做出相關規(guī)定，尤其是對物流中心與物流園區(qū)的建設規(guī)劃應有指導與限制。

2．區(qū)域布局應注重國際中轉(zhuǎn)效率。港區(qū)區(qū)域規(guī)劃應有助于提高中轉(zhuǎn)效率。港口碼頭除裝卸區(qū)外，應合理規(guī)劃碼頭倉儲區(qū)與物流中心。物流中心的設置應貼近港口碼頭區(qū)域，直接設置于碼頭空地。在港區(qū)陸域部分，設置物流園區(qū)，完成對中轉(zhuǎn)效率要求并不非常苛刻的商品物流。對于進口型物流或是需要完成深加工工序的物流可設置于離港口較遠區(qū)域。

3．區(qū)域設置應符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。區(qū)域規(guī)劃應切合洋山保稅港區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。根據(jù)港區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃設想，除碼頭區(qū)域外，考慮設置服務于國際港口物流業(yè)的物流中心與物流園區(qū)；服務于港區(qū)服務業(yè)（航運服務、金融保險業(yè)）的商務辦公區(qū)域；服務于休閑旅游、商品展銷的旅游商業(yè)區(qū)等。

4．注意港區(qū)內(nèi)外規(guī)劃協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。港區(qū)區(qū)域規(guī)劃需要考慮與周邊的整體性。一方面，洋山保稅港區(qū)受目前規(guī)劃面積的影響，部分功能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不能全部在港區(qū)規(guī)劃的面積內(nèi)實現(xiàn)，而要依賴于周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)與配合；另一方面，從長遠發(fā)展看，洋山保稅港區(qū)發(fā)展的地理空間、政策空間都將隨著碼頭的擴建、業(yè)務的增長、國家開放戰(zhàn)略的進一步推定而不斷拓展，甚至與周邊地區(qū)融為一體。

5．著眼長遠，預留港區(qū)運作空間。從國際港口發(fā)展的經(jīng)驗教訓看，發(fā)展空間面積受限成為了港口向縱深發(fā)展的一大制約。洋山保稅港的發(fā)展應吸取這一教訓，在港區(qū)的運作空間上，一方面分合理規(guī)劃，有效引進有助于提升港口國際中轉(zhuǎn)能力，實現(xiàn)港區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標的產(chǎn)業(yè)與項目，并制定相關政策或采取措施對港區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)與項目進行動態(tài)調(diào)整；另一方面，要為將業(yè)務的發(fā)展預留充分的土地空間，包括已經(jīng)預留的及臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的空間，在一開始規(guī)劃時就要作全盤與長遠的考慮，而不是各自為政的發(fā)展。

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