王海祥

摘要：興起于20世紀(jì)80年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的民營(yíng)化改革浪潮，在推動(dòng)公共事業(yè)改革，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量與效率方面起到了積極作用，也為發(fā)展中國(guó)家的公共事業(yè)改革指明了方向。但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的民營(yíng)化實(shí)踐在宏觀的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及理論準(zhǔn)備方面還存在較大差距。我們?cè)诒孀C的吸收與借鑒西方國(guó)家民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要認(rèn)識(shí)到我國(guó)的公共事業(yè)改革具有自己的特色，民營(yíng)化只是一種可能的選擇而不是唯一。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)中國(guó)民營(yíng)化冷思考

一、民營(yíng)化：在爭(zhēng)議中矛盾發(fā)展

公共事業(yè)的“官營(yíng)”是政府出于對(duì)市場(chǎng)失靈的預(yù)防，而民營(yíng)化則是政府對(duì)于自身治理失敗的一種救贖。政府出于公益的目的而投身公共事業(yè)領(lǐng)域，這種以效率換公平的方法往往走向非市場(chǎng)性的壟斷。其結(jié)果就是效率與公平的雙雙喪失。因此，政府不得不求助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式來(lái)走出“諾斯悖論”，這種手段就是民營(yíng)化。

民營(yíng)化，表面理解就是私有化的意思，誠(chéng)然，改變公共事業(yè)所有權(quán)的公有屬性，使之成為私有，即通過(guò)出賣(mài)股權(quán)的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)私有化是民營(yíng)化的主要手段之一。但這樣理解過(guò)于狹隘，“民營(yíng)化的真正含義在于政府通過(guò)各種手段減少對(duì)公共事業(yè)的控制和補(bǔ)貼，使其面向市場(chǎng)。同時(shí)改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，允許市場(chǎng)中的眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，給公共企業(yè)創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷提高自身效益”。

民營(yíng)化的支持者認(rèn)為：真正的民營(yíng)化(true privatiza-tion)并不是政府責(zé)任的喪失和轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的僅是通過(guò)民間的功能所表現(xiàn)出來(lái)的成效：民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失。更不是所謂的‘國(guó)家除任務(wù)化，它僅僅表明私人部門(mén)對(duì)某些公共事務(wù)不同程度的參與。正如民營(yíng)化大師E，S·薩瓦斯所言：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。他根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社會(huì)”。

民營(yíng)化的反對(duì)者認(rèn)為：“民營(yíng)化不但會(huì)侵犯主權(quán)的完整性，而且還會(huì)腐蝕民主政治的根基。因?yàn)椋裰髡蔚幕A(chǔ)乃是政治社群意識(shí)(A Sense of Political Community)，民營(yíng)化會(huì)動(dòng)搖這種整體意識(shí)。另外。市場(chǎng)組織的盈利取向，亦容易使公共服務(wù)在效率的觀念下，忽略公共責(zé)任和公共利益”。同時(shí)，還提出這樣的疑問(wèn)：從預(yù)防市場(chǎng)失靈到解決政府失靈的民營(yíng)化選擇，是否會(huì)走向另一種新的失靈?引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是民營(yíng)化的核心，但是公共事業(yè)“官營(yíng)”的最初目的就是防止競(jìng)爭(zhēng)走向壟斷化，而正常情況下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也往往向壟斷發(fā)展，即使是存在強(qiáng)力政府的干預(yù)。因此，公共事業(yè)的改革最終還是走不出“諾斯悖論”，即：“出于統(tǒng)治的需要，一種經(jīng)濟(jì)上低效的制度安排在政治上卻可能是合理的……我們故意建立起一個(gè)效率低下的政治制度，防止受到一個(gè)效率很高但想干壞事的政府的危害，國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。然而國(guó)家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，政府部門(mén)的決策本來(lái)應(yīng)該提供公共物品。提供的卻有可能是公共災(zāi)禍。

比較中性的觀點(diǎn)認(rèn)為公共事業(yè)與民營(yíng)化本身就是一個(gè)矛盾的集合體，用營(yíng)利的手段去達(dá)到公益的目的只能導(dǎo)致歐文·休斯所說(shuō)的“公私困惑”：“公共企業(yè)(事業(yè))建立之初是作為政府的一部分，但卻按企業(yè)方式運(yùn)作，它們按企業(yè)方式運(yùn)作卻沒(méi)有股東，它們歸政府所有但政府卻不給它們資金，它們有自己的管理部門(mén)和董事會(huì)，但卻要對(duì)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。政府通常要求公共企業(yè)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)，而不僅僅局限于像私人企業(yè)那樣追求利潤(rùn)最大化”。誠(chéng)然，公共事業(yè)領(lǐng)域并不存在純粹的市場(chǎng)運(yùn)行或政府管制，二者互為補(bǔ)充的模式才是絕大多數(shù)國(guó)家的選擇。但不可否認(rèn)，在最近30年中，“國(guó)退民進(jìn)”的民營(yíng)化是主流，甚至影響到公共管理的其他領(lǐng)域。

二、中國(guó)民營(yíng)化：多重詰責(zé)，艱難協(xié)調(diào)

我國(guó)自上世紀(jì)80年代實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，一直在探尋一條屬于自己的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而保持公有制的主體地位則是前提。雖然“國(guó)退民進(jìn)”的市場(chǎng)化模式一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，但隨著改革的進(jìn)一步深化，市場(chǎng)化的一些弊端業(yè)已顯現(xiàn)，國(guó)企改革中國(guó)有化的重塑迫在眉睫，民營(yíng)化那種近乎于市場(chǎng)化運(yùn)行的模式受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。

在政治領(lǐng)域，隨著民主化改革的推進(jìn)，公民社會(huì)逐漸壯大，第三部門(mén)特別是非營(yíng)利組織在公共治理中占有越來(lái)越重要的作用。成為“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”之后公共治理的有益替代，正如薩拉蒙所說(shuō)的“真正的‘全球結(jié)社革命已經(jīng)出現(xiàn)”。盡管我國(guó)公民社會(huì)的培育還很不完善，但相較于民營(yíng)化私營(yíng)手段，非營(yíng)利組織更為正義積極的公益形象更容易獲得民眾的信任。加之，民營(yíng)化的領(lǐng)域，即公共事業(yè)多屬事業(yè)單位，也正是我國(guó)非營(yíng)利組織的活動(dòng)范疇，兩者天然的重合必將會(huì)產(chǎn)生理論上的碰撞。因此，非營(yíng)利化必然與市場(chǎng)化、國(guó)有化一起，成為新形勢(shì)下對(duì)民營(yíng)化改革的一種理論詰責(zé)。

(一)民營(yíng)與國(guó)營(yíng)之爭(zhēng)

國(guó)營(yíng)化是指在公共事業(yè)股份制的改革過(guò)程中，由政府獨(dú)資或者控股，同時(shí)自己經(jīng)營(yíng)或者委托他人代為經(jīng)營(yíng)。支持國(guó)營(yíng)化，反對(duì)民營(yíng)化的理由主要有兩點(diǎn)：

其一，民營(yíng)化之后，經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人利益和公共利益會(huì)產(chǎn)生沖突，由于政府監(jiān)管可能出現(xiàn)的缺位，出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，公共產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者就會(huì)憑借自然的壟斷地位，片面追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)而忽視了公共利益，造成“民營(yíng)化失靈”。

其二，公共事業(yè)國(guó)營(yíng)的效果并不比民營(yíng)差。政府可以在國(guó)營(yíng)化的基礎(chǔ)上，賦予公共企業(yè)以更大的自主權(quán)，放松對(duì)于公共領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，允許私營(yíng)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，即自主經(jīng)營(yíng)，放松管制。引入競(jìng)爭(zhēng)，從而使公共事業(yè)市場(chǎng)化，以提高效率。并且在國(guó)營(yíng)化的條件下。由于經(jīng)營(yíng)者與政府之間的委托代理關(guān)系，作為經(jīng)理人，他們領(lǐng)取固定的薪俸獎(jiǎng)勵(lì)，不存在損公肥私的條件。

(二)市場(chǎng)化與民營(yíng)化之辯

首先，這場(chǎng)公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化，而民營(yíng)化的主張很可能把我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革，同時(shí)忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革。民營(yíng)化期望通過(guò)促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠，如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會(huì)犧牲社會(huì)整體利益和運(yùn)行效率。中國(guó)公共事業(yè)效率低下的根本原因在于舊有的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”束縛，也就是政企不分。缺乏競(jìng)爭(zhēng)，而不是“國(guó)有”事業(yè)的存在。事實(shí)證明在保持國(guó)有的情況下，通過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新。國(guó)營(yíng)也能“民贏”，其中的關(guān)鍵在于按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。

其次，西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)是公共事業(yè)改革的唯一法寶：英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁與帕克在對(duì)英國(guó)各類企業(yè)私有化后的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行了廣泛的比較研究后發(fā)現(xiàn)，在競(jìng)爭(zhēng)比較充分的市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后的平均效率提高顯著，而在壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路還出現(xiàn)了服務(wù)水平下降。

最后，從本質(zhì)上講，我國(guó)的公用事業(yè)改革過(guò)程，就是一個(gè)

不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。公共事業(yè)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制效率的政策措施，而不是民營(yíng)化。因?yàn)槊駹I(yíng)也會(huì)導(dǎo)致壟斷，民營(yíng)不等于競(jìng)爭(zhēng)。

(三)非營(yíng)利化與民營(yíng)化之思

雖然公共事業(yè)民營(yíng)化改革順應(yīng)了非營(yíng)利組織發(fā)展的需要，但在我國(guó)特殊的社會(huì)背景之下，兩者也存在沖突的一面。民營(yíng)化改革，所注重的是效率的提高，而我國(guó)非營(yíng)利組織的行政職能所禁錮的正是效率：民營(yíng)化的成功之處關(guān)鍵在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而非營(yíng)利組織公共服務(wù)的壟斷性則成了民營(yíng)化改革的最大障礙，“因而競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷的替代應(yīng)成為非營(yíng)利組織實(shí)行民營(yíng)化的首要目標(biāo)，只有在該目標(biāo)達(dá)到以后，民營(yíng)化才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的效果。相反，若是在民營(yíng)化的過(guò)程當(dāng)中，不強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷的替代性原則，很可能在進(jìn)行改革以后非營(yíng)利組織從政府壟斷變成私人壟斷，而非營(yíng)利組織國(guó)營(yíng)的缺陷恰恰是由于壟斷所至”。

綜合以上三點(diǎn)，民營(yíng)化不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的代名詞，同樣非營(yíng)利化和國(guó)有化也不是壟斷的象征。民營(yíng)化與市場(chǎng)化、非營(yíng)利化及國(guó)有化之間既存在一致性，也有矛盾的一面。概括來(lái)說(shuō)，民營(yíng)化是非營(yíng)利組織(特別是它所代表的公共事業(yè)組織)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、國(guó)有化改革中自我減負(fù)的一種重要手段；而市場(chǎng)化則是民營(yíng)化改革的一個(gè)主要方式，國(guó)營(yíng)化則是對(duì)民營(yíng)化不足的有益補(bǔ)充：民營(yíng)化及市場(chǎng)化統(tǒng)一于非營(yíng)利組織的自我完善。而重要公共部門(mén)的國(guó)有化則是民營(yíng)化、市場(chǎng)化以及非營(yíng)利化的前提。

三、反思：中國(guó)民營(yíng)化?？尚卸俏ㄒ?/p>

長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)轶w制的原因，我國(guó)雖然與西方各國(guó)幾乎同時(shí)進(jìn)行民營(yíng)化嘗試，但民營(yíng)化的理論和實(shí)踐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。直到2004年，建設(shè)部公布了《公共事業(yè)民營(yíng)化管理?xiàng)l例》，規(guī)定民營(yíng)資本和外資可以進(jìn)人原屬國(guó)營(yíng)的城市公用事業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)民營(yíng)化改革才逐漸正步入正軌。然而，與西方發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我國(guó)的公共事業(yè)民營(yíng)化還存在許多問(wèn)題，民營(yíng)化之路任重而道遠(yuǎn)。盡管如此，我國(guó)許多城市中的一些公共領(lǐng)域都已完成民營(yíng)化改革，例如公交、供水、供暖等部門(mén)的民間經(jīng)營(yíng)比例甚至達(dá)到了100％。可以說(shuō)，在局部地區(qū)或部門(mén)，我國(guó)民營(yíng)化的實(shí)踐已經(jīng)走在了理論和政策的前面。這也是我國(guó)改革最鮮明的特色之一。

實(shí)踐表明：民營(yíng)化在一定程度上可以促進(jìn)公共事業(yè)的自我改革和創(chuàng)新，從而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的輔助支持。但在我國(guó)公共事業(yè)的改革過(guò)程中，民營(yíng)化的方案也暴露了不少問(wèn)題，其直接的原因在于：民營(yíng)在本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化而不僅僅是“所有制”形式上的轉(zhuǎn)換。

我國(guó)的公用事業(yè)改革，也是一個(gè)不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。公共事業(yè)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制的政策措施，而不是民營(yíng)化。因?yàn)槊駹I(yíng)也會(huì)導(dǎo)致壟斷，民營(yíng)不等于競(jìng)爭(zhēng)。“在不打破壟斷經(jīng)營(yíng)的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來(lái)介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果沒(méi)有注意壟斷對(duì)公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢(qián)交易空間與市場(chǎng)。同時(shí)還可能因此而擴(kuò)大兩級(jí)分化，妨礙競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造財(cái)富的積極價(jià)值觀的培養(yǎng)。拋棄市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營(yíng)化，還有將我們引向‘官僚壟斷資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)”。中國(guó)的公共事業(yè)民改革還處于探索和學(xué)習(xí)階段，對(duì)于民營(yíng)化的利弊我們要認(rèn)真分析，冷靜思考，只有這樣才能找到適合中國(guó)國(guó)情的公共事業(yè)改革之路。

民營(yíng)化。只是一種可能的選擇，而非唯一。