丁佩秋

摘要:作為北方最大的天然草原,錫林郭勒草原是沙塵暴入侵首都的最后一道屏障,對北京地區(qū)乃至整個中國北方的生態(tài)環(huán)境都有非常重要的影響。由于在保護和開發(fā)上存在很多問題及矛盾導致草場退化,長期缺乏治理,短期內無法徹底恢復草原原有的生態(tài)功能和生產能力。造成這種狀況的主要原因是草原法律制度不健全,公共草場上演“公地悲劇”,以及經濟發(fā)展對草原的破壞。為解決該問題,首先應當從法律上完善對草原的保護;其次建立和完善草原生態(tài)補償制度;同時政府也應當加大草原執(zhí)法的監(jiān)督力度。

關鍵詞:錫林郭勒草原草原生態(tài)保護生態(tài)補償

中圖分類號:S812文獻標識碼:A

作為草原資源大國, 我國擁有各種草原資源約4億公頃,約占國土總面積的40%,我國的草原資源主要分布在內蒙古、青海、新疆等省區(qū)。錫林郭勒草原屬于典型草原,是內蒙古六大草原中植被保護最好的,面積為1960萬公頃,其中牧區(qū)天然草場可利用面積為1647萬公頃。它是我國北方一道重要的綠色生態(tài)屏障,阻止蒙古國和我國西部沙塵的東侵,對整個華北地區(qū)生態(tài)環(huán)境維護起著重要的作用。

一、保護和建設草原生態(tài)的重要意義

廣闊的錫林郭勒草原是我國北方重要的生態(tài)屏障,莽莽草原形成了一條綠色的自然屏障。錫林郭勒草原的牧草貼地面生長,能較好地覆蓋地面,降低地表的風速,從而可以減少風沙對地表的侵蝕。當草原植被覆蓋率達到30%-50%時,近地面風速可減弱約50%,地面輸沙量僅是流沙地段的1%。

牧草通過葉面蒸騰,提高了周圍環(huán)境的濕度,加快水汽循環(huán)的速度,減緩地表溫度的變化幅度,起到調節(jié)小氣候的作用。在水草豐美地區(qū),環(huán)境濕度較大,植被茂密的草原上空,很易形成降雨調節(jié)濕度,促進牧草生長。

草原是牛羊的生存環(huán)境,使畜牧業(yè)發(fā)展的基礎。近年來,由于超載過牧,錫林郭勒草地資源質量明顯下降,畜草矛盾非常突出,嚴重地阻礙了當?shù)夭菰竽翗I(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。實施草地生態(tài)保護建設,草原牧區(qū)畜牧業(yè)生產條件明顯改善,徹底改觀羊越多草越差、養(yǎng)更多羊、草場更差的惡性循環(huán)。解決草原建設滯后、草原利用不合理、草畜矛盾突出的問題,既是緩解草畜矛盾,加快畜牧業(yè)現(xiàn)代化建設的迫切要求,也是實現(xiàn)草原資源永續(xù)利用,走畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路的客觀需要。

二、錫林郭勒草原保護的現(xiàn)狀

錫林郭勒盟已經開展了以牧草建設為主的生態(tài)環(huán)境建設。全盟通過開展大規(guī)模的植樹造林、人工草地建設、退耕還林還草、圍欄封育草場等工作,使局部生態(tài)環(huán)境有了較大的改善,到目前已累計完成人工造林、飛播治沙造林種草、封沙育林育草、水土保持治理50萬公頃,建設人工草地7萬公頃,退耕還林還草1.3萬公頃,圍欄封育草場200多萬公頃。但是這只占錫林郭勒草原總面積的萬分之二。目前全盟退化、沙化、鹽堿化草場仍然占草地總面積的68%,并且以每年67萬公頃的速度繼續(xù)擴大?？傮w上建設和治理的速度仍趕不上退化的速度。

三、錫林郭勒草原保護及開發(fā)上存在的問題

我們采取一系列的措施進行草原保護,錫林郭勒草原在保護也已經取得了一定的成效。但是由于制度的缺失,執(zhí)行不力,缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識,同時在發(fā)展工業(yè)方面存在錯誤認識而導致草場退化依然嚴重,生態(tài)環(huán)境依然惡化。

(一)草原法律制度不健全。

1、草原保護制度不健全。

我國《草原法》明確規(guī)定的草原保護制度最主要的是基本草原制度。設立基本草原制度的目的是將草原的主體納入基本草原范疇,實行嚴格保護。納入基本草原的各類草地對畜牧業(yè)的發(fā)展具有關鍵性、決定性的作用,有些草地還是經過國家投資建設的重要成果,同農業(yè)中的基本農田具有同等重要的地位和作用,這些草原資源既是生產資料,也是我們賴以生存的自然環(huán)境。我國《草原法》第四十二條規(guī)定:“劃為基本草原,實施嚴格管理?；静菰谋Ｗo管理辦法,由國務院制定?！比欢?003年《草原法》施行至今,內蒙古自治區(qū)并沒有基本草原的保護管理辦法出臺?！恫菰ā分械幕静菰Ｗo制度過于籠統(tǒng),缺乏具體的執(zhí)行方法和監(jiān)督機制。一些地方的濫墾亂占草原現(xiàn)象屢禁不止,甚至將國家投資建設的一些人工草地、牧草種子基地、科學實驗和觀測草地改變用途,致使國家投資和草原資源的流失?；静菰贫纫?guī)定的內容沒有得到有效的落實,其保護草原的目的并未達到。

2、草原法律責任欠缺合理性。

每部法律都會規(guī)定法律責任,是因為法律責任是一種指引性評價。一旦行為人不按照法律的指引去追求自身利益,那么,他的預期利益就得不到法律的承認和保護。我國《草原法》和《內蒙古自治區(qū)草原管理條例》及其《實施細則》對草原生態(tài)法律責任都有規(guī)定,但是存在以下問題:第一,《草原法》中第八章法律責任中,多數(shù)條款的最后一句都是“造成嚴重后果,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的,依法給予行政處分”。但是究竟造成怎樣的后果才構成刑事責任,并沒有具體說明。同時,對草原的破壞達到怎樣的程度是嚴重后果,也沒有具體的規(guī)定,造成在實踐中破壞一二百畝草原沒有任何法律后果。草原法中沒有關于刑事責任的規(guī)定,該方面的法規(guī)應當準用刑法的規(guī)定?！缎谭ā返诹路梁ι鐣芾碇刃蜃镏械诹?jié)破壞環(huán)境資源保護罪的九條法律條文沒有涉及到破壞草原生態(tài)環(huán)境和資源犯罪的。同時我國《刑法》的全部七個修正案,也都沒有關于涉及破壞草原環(huán)境犯罪的規(guī)定。刑事責任是行為人實施違法行為后所承擔的最嚴重的懲罰,對于破壞草原資源和草原生態(tài)環(huán)境的行為,沒有刑事責任方面的規(guī)定,這是我國草原生態(tài)保護方面的一大缺陷。第二,行政責任中的罰款數(shù)額較小,明顯滯后于現(xiàn)實?！秾嵤┘殑t》中規(guī)定:“違反本細則四十五條規(guī)定的,由旗縣以上人民政府草原行政主管部門的草原監(jiān)督管理機構責令改正,并處以100-500元罰款”。這一規(guī)定是針對草原道路暢通的,對于違反禁牧休牧、草畜平衡等草原保護基本法律原則的行為卻沒有規(guī)定處罰的金額。并且這一規(guī)定的罰款數(shù)額過小,對違法的單位和個人不足以構成任何威懾力,并不能起到懲罰的效果。

(二)公共草場權屬不清,草原退化嚴重。

根據《草原法》的規(guī)定,全盟貫徹實施草場承包責任制,但是仍然存在著草原的多頭并管,導致草原權屬不明的問題,比如草原監(jiān)理站負責監(jiān)理工作,畜牧局、農業(yè)局負責日常管理,各級基層的鄉(xiāng)、嘎查也有管理權。直接結果就是有利益時,各部門都來分一杯羹,需要承擔責任時,卻找不到一個責任主體,各部門都互相推諉。公共草場的保護由各個部門共同管理,最后就造成人人都管,也就是人人都不管的局面。同時牧民們對待公共草場也不像對待自己承包的草場同樣的保護,同樣實行輪牧。因此各個蘇木嘎查的公共草場是退化最嚴重的也就不足為奇了。

(三)經濟發(fā)展對草原的破壞。

內蒙古經濟發(fā)展主要是依托豐富的煤炭、礦產資源優(yōu)勢,經濟高速增長的背后是資源的高消耗,這必然帶來高污染,錫林郭勒盟也不例外。隨著經濟的增長尤其是工業(yè)經濟的增長,草原生態(tài)環(huán)境日趨下降。具體表現(xiàn)為:

1、錫盟對地下礦藏的過度、無序開采導致大面積草原地表裸露,沒有牧草覆蓋的草原大面積退化、沙化。

錫林郭勒草原地區(qū)地面與地下礦物資源十分豐富,煤、鉬、銅、多金屬等貯藏量都很大。近幾年,勘探開采這些礦物資源,促進了錫林郭勒盟經濟的發(fā)展,但在資源的開發(fā)的過程中,也會產生一些負面影響。錫盟煤層埋藏較淺,大多采用剝離土層的方法進行開采,大面積草場被連根拔起,土地裸露。煤礦的尾礦掩埋在草原上,使得土地裸露從而誘發(fā)礦區(qū)周圍草原的退化與沙化。錫林郭勒草原上的煤礦都是用汽車運輸煤炭,這些運輸煤炭的車輛都是載重量在60噸左右的重型卡車,它們對草原的傾軋,使得草原上形成了縱橫交錯,呈網狀的“草原路”。這些被卡車壓出的路上寸草不生,想要讓這些植被重新長出來,跟周圍環(huán)境融合,在完全不再進行破壞的情況下需要50年的時間。

2、小型工礦企業(yè)嚴重污染草原生態(tài)環(huán)境。

近年來,地方政府為了發(fā)展地方經濟,開始倡導發(fā)展工業(yè),但對“工業(yè)化”的內涵缺乏確切理解。在一些旗縣一提及“工業(yè)化”就簡單理解為“上項目、建工廠”,盲目在草原牧區(qū)引進污染嚴重、破壞環(huán)境的工業(yè)項目。一些小型工業(yè)項目毀壞了大面積的草場,浪費了大量的自然資源、造成嚴重污染,給生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。大面積草原變成了采礦場、采煤場、選場、冶煉廠,廠礦排出的工業(yè)廢物污染了大面積草原和河流。錫林浩特市郊的錫林河就是這樣遭到嚴重破壞。20世紀90年代的皮革廠,骨粉廠都利用錫林河水清洗羊皮、羊骨、內臟,河水臭不可聞已經不能用于人畜飲用及草場的灌溉了,并且河岸上的草葉出現(xiàn)了枯黃、發(fā)黑的現(xiàn)象,錫林河沿岸的濕地環(huán)境完全被破壞,已經喪失了原有的生態(tài)功能。然而這樣巨大的犧牲并沒有換來錫市經濟的迅速發(fā)展,相反,這幾家破壞環(huán)境的企業(yè)紛紛倒閉了。

四、錫林郭勒草原保護的完善

(一)健全對草原保護的法律法規(guī)。

進一步細化草原保護法律法規(guī)。以草原基本制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度為基礎,形成一整套完整健全的草原保護法律法規(guī),使草原保護有具體的條文進行規(guī)范和保護。建議在法律責任規(guī)定方面,根據違法情節(jié)的輕重和類型,分別承擔民事責任、行政責任、刑事責任三方面的責任。借場放牧、采集野生植物、勘探、施工、打井、開礦、采石、取沙、趕運牲畜破壞草原植被的,除了向旗縣級草原管理機關繳納草原養(yǎng)護費之外,同時向承包該草場的牧民進行民事賠償,承擔民事責任,例如停止侵害、恢復原狀、賠償損失。在發(fā)生大規(guī)模或是程度嚴重、時間持久的破壞草原的行為之后,由責任人承擔刑事責任也是草原保護的必需手段。建立系統(tǒng)的草原民事責任、草原行政責任、草原刑事責任體系,使破壞草原的行為承擔相應的法律責任,這樣才能有效地規(guī)范草原資源的開發(fā)利用和保護行為。

(二)建立和完善草原生態(tài)利益的補償機制。

錫林郭勒草原退化的主要原因是人類的不合理活動,建立和完善草原生態(tài)利益的補償機制是草原保護的出路之一。生態(tài)補償(Eco-compensation)是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的,以經濟手段為主來調節(jié)相關者利益關系,建立國家補償、社會補償、自身補償三位一體的草原保護制度。國家每年撥付大量草原保護經費,如果增加社會補償,建立起草原保護基金讓國際、國內各方面的力量加入到保護錫林郭勒草原的行動中來,加上自然資源的開發(fā)利用者、資源輸入地區(qū)對生態(tài)恢復的補償費,草原生態(tài)保護的費用會大幅度增加,一定程度上解決現(xiàn)今草原保護資金不足的問題。有必要在市場經濟條件下形成生態(tài)利益的補償機制,按照“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的原則,排污者和開發(fā)者成為環(huán)保投資的主體,利用者和破壞者成為但民事補償主體草原生態(tài)環(huán)境恢復不但有其他資金的支持,也找到草原生態(tài)恢復的主體。通過生態(tài)補償,可以部分彌補農牧民因保護草原而減少放牧家畜、實施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的來自草原的收入。

(三)加大政府對草原執(zhí)法的監(jiān)督力度。

各級政府應該形成完整的草原行政執(zhí)法機制和監(jiān)督機制,這就要求各級政府,特別是旗縣級政府和政府部門工作人員的行政行為必須在法律法規(guī)的范圍內運行,一切行政行為都要以法律為依據,并受法律制約。各級政府和政府工作部門應該進一步加強草原的法制化管理工作,有關草原方面的重大決策要有合法性審議程序,決不能以個別領導人的意志去行事,這應形成完整的制度并用法律來規(guī)范。

五、結語

草原保護是一個長期持續(xù)的工程,不是一朝一夕就可以完成的,需要幾代人的努力。希望今后越來越多的人認識到草原的重要性,認識到它對大自然的生態(tài)多樣性的貢獻,致力于保護草原生態(tài)環(huán)境。只有草原保持其原本的面貌,其防風固沙,保持水土的作用才能發(fā)揮,進而展現(xiàn)它的生產能力,滿足人類的物質生活需要,做到人與自然和諧發(fā)展,人類社會可持續(xù)發(fā)展。

(作者:中國地質大學(北京)人文經管學院,法學碩士研究生在讀研究方向:環(huán)境與資源保護法學)

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