陳　蓉

摘要：為保障金融控股集團(tuán)的穩(wěn)健運(yùn)行，應(yīng)對(duì)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，采取規(guī)范分析和歷史比較的研究方法，從與我國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)相類似的美國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的變革入手，研究美國金融監(jiān)管體系的重大調(diào)整對(duì)我國的借鑒意義，提出確立以人民銀行為主監(jiān)管人的傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)，并通過成立金融協(xié)調(diào)小組、建立制度化的信息共享機(jī)制以及聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建以人民銀行為主導(dǎo)的法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：金融控股集團(tuán)；監(jiān)管結(jié)構(gòu)；傘形監(jiān)管；監(jiān)管協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：D922.28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-2731(2009)02-0148-05

“存在即是合理”，金融控股集團(tuán)的出現(xiàn)符合世界金融業(yè)的發(fā)展潮流。但是，“存在”不等于“放任”，可以任其發(fā)展。由美國“次貸危機(jī)”引發(fā)的席卷全球的金融大海嘯再一次印證了金融業(yè)的綜合化經(jīng)營必然以健全的法制和嚴(yán)格的監(jiān)管為前提。因此，如何盡快建立和健全金融控股集團(tuán)的監(jiān)管體制及相關(guān)法律制度，將其納入健康發(fā)展的軌道，不僅是順應(yīng)世界金融業(yè)發(fā)展潮流的要求，更是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)我國金融安全的必然選擇。

自2003年4月銀監(jiān)會(huì)掛牌成立，與保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)三足鼎立，我國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)恰好與美國相似。因此，研究美國金融監(jiān)管體系特別是“次貸危機(jī)”所引發(fā)的金融監(jiān)管體系的重大調(diào)整，對(duì)構(gòu)建我國金融控股集團(tuán)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)具有重要的借鑒意義。

一、經(jīng)驗(yàn)的選擇：次貸危機(jī)引致美國金融監(jiān)管體系之變

美國金融監(jiān)管體系一向具有“危機(jī)引致”的歷史特征，總是因應(yīng)各類金融市場(chǎng)動(dòng)蕩或危機(jī)而作出相應(yīng)的調(diào)整，本次美國金融監(jiān)管體系的重大變革仍然未能脫離這一歷史宿命。自2007年4月至2008年9月，在雷曼兄弟宣布破產(chǎn)和美林證券被收購后，次貸危機(jī)迅速升級(jí)成為一場(chǎng)全球性金融海嘯，震動(dòng)了全球金融市場(chǎng)。

次貸危機(jī)暴露出美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的弊端，促使美國財(cái)政部于2008年3月31日公布了一項(xiàng)長達(dá)218頁的金融改革方案——《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)皮書》(以下簡稱《藍(lán)皮書》)，制定了短期、中期和長期三個(gè)階段的改革計(jì)劃，意欲在財(cái)政部主導(dǎo)下對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

(一)消除監(jiān)管重疊

美國是最早建立金融分業(yè)監(jiān)管體制的國家，在歷經(jīng)80年的發(fā)展變化之后(即使1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》之后)，至今固守傳統(tǒng)的多邊監(jiān)管，形成了世界上最為復(fù)雜的多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)。其中，參與監(jiān)管的機(jī)構(gòu)有美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局、保險(xiǎn)監(jiān)管局、監(jiān)管委員會(huì)等7家。雖然1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》確立了金融控股公司的傘形監(jiān)管架構(gòu)，但根據(jù)美國審計(jì)總署的模擬顯示，金融控股集團(tuán)將接受9家機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管。實(shí)際上，根據(jù)該署對(duì)花旗、摩根大通的調(diào)查，對(duì)這兩家集團(tuán)有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一數(shù)字。同時(shí)，由于監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管文化的不同，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)新設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、信息報(bào)送格式和程序、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、資本充足率標(biāo)準(zhǔn)、高管人員的資格審查、金融機(jī)構(gòu)兼并收購等方面幾乎都存在著不同規(guī)定。金融機(jī)構(gòu)僅就資本充足率就得面對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證監(jiān)會(huì)的不同規(guī)定，在這些資本充足率指標(biāo)的背后有著更為復(fù)雜的形色各異的資本構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法。眾所周知，監(jiān)管權(quán)重疊導(dǎo)致的后果就是監(jiān)管真空和監(jiān)管套利，這一點(diǎn)已被這場(chǎng)突然來襲的全球金融大海嘯所印證。

為消除監(jiān)管重疊，《藍(lán)皮書》中期建議凸顯了減少監(jiān)管主體、整合各類監(jiān)管權(quán)限的特征。如建議在今后一到兩年的時(shí)間里，撤銷儲(chǔ)蓄監(jiān)管局，將其監(jiān)管權(quán)力并入貨幣監(jiān)理署，并取消聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行牌照，代之以全國性銀行牌照，在證券和期貨方面，合并美國證監(jiān)會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)。在州銀行監(jiān)管方面，對(duì)州注冊(cè)銀行監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移至美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。

(二)擴(kuò)充美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)

由于美國缺乏一個(gè)權(quán)威的監(jiān)管部門擁有全部信息以監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也沒有一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有足夠的法律授權(quán)來識(shí)別金融體系的整體性風(fēng)險(xiǎn)狀況，致使“次貸危機(jī)”迅速升級(jí)為危及全球的金融海嘯。因此，與目前美聯(lián)儲(chǔ)僅局限于對(duì)一些特定銀行以及銀行控股公司的監(jiān)管相比，《藍(lán)皮書》將賦予美聯(lián)儲(chǔ)更多的監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管職責(zé)。這些職責(zé)包括：實(shí)施貨幣政策；向金融系統(tǒng)(包括非儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu))提供流動(dòng)性；監(jiān)管支付與結(jié)算系統(tǒng)；收集并披露與金融市場(chǎng)穩(wěn)定相關(guān)的信息；檢查包括投資銀行、對(duì)沖基金以及國內(nèi)其他可能對(duì)金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)；與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同制定規(guī)章；必要時(shí)采取聯(lián)合行動(dòng)以化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

通常情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越多，信息溝通越難。在金融控股集團(tuán)多頭傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)下，由于監(jiān)管信息具有保密性要求，且信息原始掌握與監(jiān)管責(zé)任掛鉤，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息交流與溝通極為困難。雖然美國成立兩家協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和金融與銀行信息基礎(chǔ)建設(shè)委員會(huì)，但由于其法律地位有限，本身沒有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)管信息的交流與溝通存在嚴(yán)重障礙，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以有效溝通與合作，以致次貸危機(jī)從開始形成、露出端倪到最終爆發(fā)，時(shí)隔半年之久。

《藍(lán)皮書》對(duì)美國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的強(qiáng)化集中體現(xiàn)在擴(kuò)大總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組(President's.Working Group，簡稱PWG)的職權(quán)和成員范圍上。在短期建議中，財(cái)政部建議PWG應(yīng)繼續(xù)作為一個(gè)長久的機(jī)構(gòu)，并擴(kuò)張其權(quán)限，建立常規(guī)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，為金融監(jiān)管政策的合作與溝通搭建交流平臺(tái)，并將其關(guān)注領(lǐng)域從金融市場(chǎng)擴(kuò)展到整個(gè)金融系統(tǒng)。同時(shí)，擴(kuò)充該小組中的銀行監(jiān)管者，將PWG的成員擴(kuò)大至貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，以增進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作和協(xié)調(diào)。

(四)向目標(biāo)導(dǎo)向性的監(jiān)管結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

《藍(lán)皮書》在評(píng)估金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的四種模式的基礎(chǔ)上，提出美國未來金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的最優(yōu)選擇是目標(biāo)型監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在目標(biāo)型監(jiān)管框架下，監(jiān)管部門重新界定為三大類：由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)穩(wěn)定；由審慎金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)與政府擔(dān)保有關(guān)安全穩(wěn)健的審慎監(jiān)管；由商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)各類金融主體的市場(chǎng)行為的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則以及保障投資者和消費(fèi)者的利益。

盡管《藍(lán)皮書》被認(rèn)為是自美國1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條以來最大規(guī)模的金融改革計(jì)劃，但這只是一種思路，要改革一個(gè)維持近80年的金融監(jiān)管體系，必然是一個(gè)困難重重的過程，從政界到商界，從聯(lián)邦到地方，《藍(lán)皮書》涉及監(jiān)管權(quán)力在各州政府及聯(lián)邦政府不同部門之間的重新分配，還要受制于美國反壟斷傳統(tǒng)、聯(lián)邦政治制度的影響，其實(shí)施阻力是顯而易見的。因此，美國不僅要固守多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)，并在相當(dāng)漫長的一段時(shí)期內(nèi)，其更有可能是采取措施完善信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以加強(qiáng)“合作”，而不是大規(guī)模的“合并”。

二、現(xiàn)實(shí)的反思：我國金融控股集團(tuán)監(jiān)管結(jié)構(gòu)之檢討

2004年6月28日銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)(以下簡稱“三會(huì)”)聯(lián)合出臺(tái)的《金融監(jiān)管分工合作備

忘錄》(以下簡稱《備忘錄》)是我國首次對(duì)金融控股集團(tuán)身份確認(rèn)的規(guī)范性文件，并初步建立了金融控股集團(tuán)的監(jiān)管框架。在我國金融控股集團(tuán)監(jiān)管立法缺位的情況下，《備忘錄》的出臺(tái)無疑是金融控股集團(tuán)監(jiān)管的制度化、法律化的有益嘗試。但其缺陷也是明顯的，主要表現(xiàn)為：

(一)集團(tuán)層面整體性監(jiān)管的缺位

有些學(xué)者認(rèn)為我國已經(jīng)建立了牽頭監(jiān)管，即由金融控股集團(tuán)母公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)擔(dān)任主監(jiān)管人的模式。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有待商榷。牽頭監(jiān)管具有兩個(gè)層面的監(jiān)管：一是按照業(yè)務(wù)性質(zhì)由各監(jiān)管者分別對(duì)集團(tuán)附屬子公司實(shí)施監(jiān)管；二是以集團(tuán)母公司的監(jiān)管者為牽頭(主)監(jiān)管人，將金融控股集團(tuán)作為一個(gè)整體實(shí)施監(jiān)管，并協(xié)調(diào)各功能監(jiān)管者的監(jiān)管行為和信息共享。根據(jù)我國《備忘錄》第8條的規(guī)定，盡管金融控股集團(tuán)的附屬子公司仍按業(yè)務(wù)性質(zhì)由“三會(huì)”分別監(jiān)管，其母公司也可依據(jù)主要業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬于相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但這僅僅停留在第一層面的監(jiān)管，缺乏第二層面對(duì)金融控股集團(tuán)的整體監(jiān)管，使金融控股集團(tuán)的監(jiān)管弱化，甚至處于零監(jiān)管狀態(tài)。同時(shí)，《備忘錄》也沒有賦予集團(tuán)母公司監(jiān)管者具有協(xié)調(diào)多元化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。在這種監(jiān)管框架下，面對(duì)復(fù)雜的控股關(guān)系和混亂的內(nèi)部交易，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確判斷和區(qū)分一個(gè)集團(tuán)成員所面對(duì)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。倘若遇到棘手難題，各監(jiān)管者又會(huì)推卸監(jiān)管責(zé)任，形成監(jiān)管真空，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散與蔓延。

(二)監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的缺失

2003年《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條和《中國人民銀行法》第35條規(guī)定：銀監(jiān)會(huì)和人民銀行應(yīng)當(dāng)在相互之間及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，《中國人民銀行法》第9條則授權(quán)國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管《備忘錄》確立了“三會(huì)”之間的定期信息交流、相互通告、緊急磋商、監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議等，但仍存在以下問題：首先，“三會(huì)”及其派出機(jī)構(gòu)在行政上屬于平級(jí)，金融控股公司發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)管權(quán)限發(fā)生沖突，由誰牽頭、誰作最后決定等問題的最終確定存在著一定的現(xiàn)實(shí)困難；其次，迄今為止的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，其更多地表現(xiàn)為部門之間利益的均衡和協(xié)調(diào)，缺乏正式立法的基礎(chǔ)，僅停留在政策層面，信息溝通和協(xié)同監(jiān)管的作用有限，很難對(duì)沒有行政隸屬關(guān)系的“三會(huì)”形成足夠的動(dòng)力與有效的約束，即使可采用“會(huì)簽”的方式，但其徒有告知的形式，并不具備必須披露或“會(huì)簽”的任何強(qiáng)制力。一旦監(jiān)管政策變化涉及他方監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管領(lǐng)域產(chǎn)生利益糾葛時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生無人協(xié)調(diào)與溝通的現(xiàn)象；再次，盡管人民銀行不再承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的一般性業(yè)務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，但其依然擔(dān)負(fù)著維護(hù)金融穩(wěn)定的重要職責(zé)，即使實(shí)行金融調(diào)控與監(jiān)管職能分離的國家如英國、日本也不乏央行對(duì)金融監(jiān)管的介入，而《備忘錄》規(guī)定的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議缺乏人民銀行的參與，即使三大機(jī)構(gòu)可邀請(qǐng)中國人民銀行參加，但其畢竟不在聯(lián)席會(huì)議的“正席”當(dāng)中，是否參加會(huì)議具有被動(dòng)性和不確定性；最后，《備忘錄》對(duì)三家金融監(jiān)管部門職責(zé)分工的確定，其內(nèi)容與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》規(guī)定的監(jiān)管權(quán)限與領(lǐng)域基本沒有變化，不足以有效協(xié)調(diào)“三會(huì)”的監(jiān)管行為和信息共享。

隨著我國金融體制改革的深化，金融控股集團(tuán)的不斷涌現(xiàn)，這種層次不清楚、結(jié)構(gòu)不明確、協(xié)調(diào)機(jī)制弱化的監(jiān)管結(jié)構(gòu)將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、制度的完善：我國金融控股集團(tuán)監(jiān)管結(jié)構(gòu)之構(gòu)想

筆者認(rèn)為，我國金融控股集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒美國的傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)，由人民銀行擔(dān)任傘形監(jiān)管者，以權(quán)力制衡為原則設(shè)計(jì)人民銀行與“三會(huì)”之間的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)限，并構(gòu)建以人民銀行為主導(dǎo)的法定協(xié)調(diào)機(jī)制。

(一)監(jiān)管結(jié)構(gòu)：傘形監(jiān)管

對(duì)于我國金融控股集團(tuán)監(jiān)管組織架構(gòu)的設(shè)置，學(xué)界和實(shí)務(wù)界早已有了多種方案，呼聲較高的是設(shè)立金融監(jiān)管局實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。但筆者認(rèn)為，美國歷經(jīng)80年仍固守著多邊監(jiān)管，即使最終向目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管轉(zhuǎn)型，也采用多邊監(jiān)管的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。而我國現(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制的確立，從1995年《商業(yè)銀行法》頒布起算，不過十余年；從1998年保監(jiān)會(huì)成立和《證券法》頒布起算，還不足十年；從2003年銀監(jiān)會(huì)成立起算，則不過短短數(shù)年。此外，我國現(xiàn)有三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)模大，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管將意味著巨大的轉(zhuǎn)制成本。因此，對(duì)我國而言，與其討論超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立，不如著重研究多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。

鑒于上述分析，在我國維持多邊監(jiān)管格局不變、監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量有限的條件之下，如能為各監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定更為清晰的監(jiān)管權(quán)限、目標(biāo)和任務(wù)，建立有效的問責(zé)機(jī)制，建立健全信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，采取多邊監(jiān)管結(jié)構(gòu)是近期我國金融控股集團(tuán)監(jiān)管立法的基本定位。至于多邊監(jiān)管的具體架構(gòu)，學(xué)界形成三種不同看法：一是借鑒歐盟和聯(lián)合論壇的協(xié)調(diào)人制度，采取牽頭監(jiān)管，由集團(tuán)中主導(dǎo)業(yè)務(wù)的監(jiān)管者擔(dān)任牽頭監(jiān)管人，負(fù)責(zé)信息交流和綜合監(jiān)管。二是借鑒美國，采取傘形監(jiān)管，但對(duì)由誰(人民銀行／銀監(jiān)會(huì)／另行成立金融協(xié)調(diào)委員會(huì))擔(dān)當(dāng)傘形監(jiān)管人仍存有爭議。對(duì)于牽頭監(jiān)管而言，根據(jù)歐盟和聯(lián)合論壇的相關(guān)規(guī)定，牽頭監(jiān)管人依據(jù)金融控股集團(tuán)的主要業(yè)務(wù)性質(zhì)來確定，在一定程度上有利于監(jiān)管的專業(yè)化，但對(duì)于集團(tuán)業(yè)務(wù)規(guī)模均衡以及跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新，操作性受限。因此，借鑒美國的傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)，既兼顧我國的歷史繼承勝，具備多邊監(jiān)管的專業(yè)化與競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，又能適應(yīng)金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性變化，也能在未來為審視度勢(shì)的應(yīng)變之舉留有余地。

至于傘形監(jiān)管人的確定，筆者認(rèn)為，由人民銀行擔(dān)任傘形監(jiān)管者比較適宜。理由如下：其一，出于有效履行調(diào)控職能的考慮，人民銀行應(yīng)當(dāng)享有金融控股集團(tuán)的監(jiān)管權(quán)限，審核與評(píng)估集團(tuán)的整體風(fēng)險(xiǎn)，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延；其二，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位。而人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場(chǎng)的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會(huì)”所不及的影響力；其三，由于人民銀行在經(jīng)濟(jì)與金融中的特殊地位和作用，它既要監(jiān)測(cè)銀行體系的運(yùn)營指標(biāo)和運(yùn)行狀況，又要監(jiān)測(cè)證券市場(chǎng)的運(yùn)營指標(biāo)和狀況，其相對(duì)于“三會(huì)”擁有更完整的信息網(wǎng)絡(luò)，有助于監(jiān)管信息共享。因此，應(yīng)由國務(wù)院根據(jù)《中國人民銀行法》第9條的授權(quán)，以行政法規(guī)的形式確認(rèn)人民銀行傘形監(jiān)管者的法律地位。

(二)明確傘形監(jiān)管人與“三會(huì)”的監(jiān)管權(quán)限劃分

傘形監(jiān)管旨在從整體高度對(duì)金融控股集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管，是一種立體的、全方位的與系統(tǒng)性的監(jiān)管。為避免人民銀行過多滲入本應(yīng)由“三會(huì)”監(jiān)管的領(lǐng)域，應(yīng)以權(quán)力制衡為原則確定人民銀行的監(jiān)管權(quán)限與領(lǐng)域。具體包括：金融控股集團(tuán)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出；有權(quán)收集、披露有關(guān)的監(jiān)管信息；成立專門性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各金融監(jiān)管者之間的信息共享與協(xié)調(diào)；在并表基礎(chǔ)上對(duì)金融控股集團(tuán)的整體結(jié)構(gòu)、資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)暴露、集團(tuán)內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易等重要領(lǐng)域提供評(píng)估，并將其

所觀察到的情況與相關(guān)監(jiān)管者進(jìn)行磋商；在特定情形下對(duì)集團(tuán)附屬子公司的直接檢查，但其行使條件和程序由《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》作出嚴(yán)格限定，即只有附屬子公司對(duì)整個(gè)集團(tuán)構(gòu)成威脅的情形下，人民銀行才能對(duì)其直接監(jiān)管和檢查，并將可能存在的問題告知相關(guān)的監(jiān)管當(dāng)局；協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益沖突以及劃分監(jiān)管歸屬。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間發(fā)生意見分歧，則可由主監(jiān)管人予以裁決。金融控股集團(tuán)出現(xiàn)支付性危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)波及多領(lǐng)域的，由人民銀行牽頭與各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行多邊緊急磋商，牽頭制定救助計(jì)劃報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

(三)構(gòu)建以人民銀行為主導(dǎo)的法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

《備忘錄》所確立的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是粗線條的，而以法律性文件為基礎(chǔ)的制度化協(xié)調(diào)機(jī)制，是更有效率的制度安排。因此，建議國務(wù)院制定《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦法》，明確監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容和程序，使其具有強(qiáng)制性、規(guī)范性，并重點(diǎn)確立以下制度：

1.成立金融協(xié)調(diào)工作小組借鑒美國模式設(shè)立一個(gè)長久性的官方性金融協(xié)調(diào)小組，隸屬于人民銀行，負(fù)責(zé)人民銀行與“三會(huì)”定期召開聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)通報(bào)本機(jī)構(gòu)的監(jiān)管情況以及近期制定的重大政策、文件和決定，交流與磋商監(jiān)管規(guī)則的制定及相關(guān)業(yè)務(wù)的審批，并建立爭端解決機(jī)制，由協(xié)調(diào)小組提請(qǐng)人民銀行進(jìn)行協(xié)調(diào)或裁斷。在金融協(xié)調(diào)工作小組召開會(huì)議時(shí)，還可邀請(qǐng)經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院發(fā)展委員會(huì)代表列席。

《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)議的議事規(guī)則與召開程序，并設(shè)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在該制度下的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)其權(quán)威性、約束性和執(zhí)行性，對(duì)于明顯邊界模糊和職能交叉的重大事宜，可通過簽署諒解備忘錄、部門聯(lián)合發(fā)文等形式加以確定。

2.建立經(jīng)常性、制度化的信息共享機(jī)制

在人民銀行和“三會(huì)”之間建立正式的、常規(guī)的信息交流機(jī)制，即《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦法》應(yīng)明確規(guī)定“三會(huì)”建立定期和非定期信息通報(bào)和反饋制度，將本監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息以及其他相關(guān)的實(shí)質(zhì)性分析報(bào)告(如監(jiān)管對(duì)象出現(xiàn)的新的重大或可能產(chǎn)生潛在影響的因素)在法定期限內(nèi)送達(dá)人民銀行，以便其持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的分析金融控股集團(tuán)的實(shí)際運(yùn)營狀況。在特殊情況下，賦予人民銀行直接從監(jiān)管對(duì)象處獲取必要信息的權(quán)力，以充分發(fā)揮主監(jiān)管人在信息收集和共享中的作用。同時(shí)，由人民銀行開發(fā)統(tǒng)一的信息報(bào)告系統(tǒng)，采用統(tǒng)一的信息報(bào)表格式和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)、信息收集，以避免因重復(fù)收集而增加被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

3.聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制金融業(yè)的綜合化經(jīng)營客觀上要求人民銀行與“三會(huì)”實(shí)施聯(lián)合行動(dòng)，形成監(jiān)管合力，以提高監(jiān)管效率。具體包括：一是對(duì)涉及不同金融部門或行業(yè)的新業(yè)務(wù)進(jìn)行聯(lián)合審批；二是當(dāng)金融領(lǐng)域出現(xiàn)緊急情況或突發(fā)事件時(shí)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合糾偏，保持行動(dòng)上的一致性和相互支援；三是兩家或兩家以上的監(jiān)管部門可以聯(lián)合對(duì)一家金融機(jī)構(gòu)或某一項(xiàng)金融業(yè)務(wù)開展聯(lián)合檢查，保證檢查工作取得更好的效果，節(jié)省被檢查單位的成本。

(四)增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)性

由于多邊監(jiān)管固有的監(jiān)管重疊和監(jiān)管沖突，監(jiān)管者有可能在具有監(jiān)管利益時(shí)，爭搶對(duì)子公司的監(jiān)管權(quán)，出現(xiàn)問題時(shí)又將責(zé)任推卸給主監(jiān)管者或相互推諉。同時(shí)，金融控股公司的傘形監(jiān)管人的權(quán)力相對(duì)擴(kuò)大，如果責(zé)任不明就有可能濫用職權(quán)、擴(kuò)張部門權(quán)力。因此，傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)、信息共享與監(jiān)管協(xié)調(diào)都不足以保證監(jiān)管結(jié)構(gòu)的良好運(yùn)行，只有建立有效的監(jiān)管問責(zé)制，才能防止多個(gè)監(jiān)管部門之間的惡性競(jìng)爭，且更容易在監(jiān)管失敗時(shí)追究監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)而保障金融控股集團(tuán)傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)的功效。

[責(zé)任編輯霍麗]