朱文暉　王玉清

大珠三角地區(qū)既不像由主權國家形成的歐盟那樣復雜，也不會像國內(nèi)各省市之間形成的長三角、環(huán)渤海地區(qū)那么簡單。港珠澳大橋的協(xié)作中內(nèi)地政府的“敢想”和香港政府的“會做”的有機結合，提供了一個范例。

金融海嘯席卷全球，在貿(mào)易保護主義、金融保護主義潛流暗涌的國際背景下，國家發(fā)改委于今年初公布了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，在主要論及廣東下一個30年如何再創(chuàng)輝煌的同時，也對粵港澳經(jīng)濟的進一步融合發(fā)展提出了更為明確的框架：推進重大基礎設施對接、加強產(chǎn)業(yè)合作、共建優(yōu)質生活圈、以及創(chuàng)新合作方式。這一區(qū)域到2020年的目標是成為“三地分工合作、優(yōu)勢互補、全球最具核心競爭力的大都市圈之一”。大珠三角地區(qū)在全國經(jīng)濟中的開放性、競爭性得到了制度上的保證。

盡管香港社會還有質疑的聲音，認為綱要的制定是以廣州為中心，內(nèi)容大多是從廣東的角度思考，而廣州的發(fā)展方向仍然要與香港同位競爭，而非錯位發(fā)展等等。但是，新年來粵港澳三地政府之間的良性互動已經(jīng)為綱要的實施細則拉開了帷幕。

2月19日，粵港澳政府代表共聚香港，舉行了首次三地聯(lián)絡協(xié)調會議，討論如何落實《綱要》?；浉郯娜骄徒⒙?lián)絡協(xié)調機制、確定重點合作領域、聯(lián)合組織編制區(qū)域合作專項規(guī)劃等事宜達成共識，并確定近期重點推進粵港澳城市規(guī)劃合作項目、加快推進廣深港高速鐵路項目建設和積極推進珠澳跨境合作區(qū)建設等8項合作項目。

《綱要》剛編制之初，曾經(jīng)有建議將港澳地區(qū)納入在內(nèi)。但經(jīng)過有關部門根據(jù)《基本法》評估后，遵循“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”的根本原則，香港和澳門的發(fā)展規(guī)劃不能由中央政府的任一部門制定，也就是說包含港澳在內(nèi)的大珠三角發(fā)展規(guī)劃沒有法律根據(jù)，無從制定。因此，《綱要》的范圍以廣東省內(nèi)的珠三角經(jīng)濟區(qū)域為主要考量無可厚非。但另一方面，香港和澳門卻有條件充分利用《綱要》提供的條件和機遇，主動參與甚至主導“大珠三角”部分領域的未來發(fā)展，而在城市規(guī)劃、跨境基建等領域實施粵港澳全方位的對接，更屬題中要義。因為“大力推進粵港澳緊密合作”不僅是《綱要》的重要內(nèi)容，很多具體任務的擬定也已經(jīng)充分肯定了兩地的領先性。

放棄各自為政

過去30年的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)使大珠三角地區(qū)整合到一起，成為區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際典范。未來的發(fā)展越來越多地從物流、(單向的)資金流發(fā)展為人流、信息流，社會經(jīng)濟的發(fā)展越來越需要三地政府之間的密切合作，甚至要共同規(guī)劃環(huán)保、交通、基建等專案?！毒V要》中一些具體任務的實施細則，需要三地政府協(xié)商、共同擬定。這就需要三地政府自覺、主動地磋商、配合，放棄各自為政的現(xiàn)狀，從共同的利益出發(fā)，建立新的合作機制，共同規(guī)劃未來，提升大珠三角在國際上的綜合競爭力。

用“前景是光明的，道路是曲折的”來描述大珠三角的未來合作最為恰當。大珠三角的經(jīng)濟實力不容質疑，在中國的經(jīng)濟發(fā)展中不僅有“領先一步”的優(yōu)勢，未來還有“先行先試”的優(yōu)勢。首先，內(nèi)地的珠三角地區(qū)已經(jīng)成為全球最大的制造業(yè)基地；其次，香港具有亞洲地區(qū)最完備、最成熟的資本市場和法治體系；再次，澳門的旅游博彩業(yè)和產(chǎn)業(yè)適度多元化的訴求，將為這一地區(qū)的均衡發(fā)展發(fā)揮重要作用；最后，大珠三角的地理位置使之成為重要的橋頭堡：向北帶動泛珠地區(qū)的增長，引領中國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，向南增進與東南亞地區(qū)的聯(lián)系，發(fā)揮中國在亞洲及國際事務中的影響。

但是，在珠三角產(chǎn)業(yè)結構升級、中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉變、國際市場因金融寒冬而嚴重萎縮的今天，調整的代價也會是慘痛的。粵港澳三地各自積累的結構性問題、三地合作中的制度性問題、國際經(jīng)濟低迷的市場性問題，都成為當下和未來三地合作必須克服的障礙，各方也期望《綱要》的實施能夠幫助大珠三角地區(qū)首先渡過金融寒冬。

過去30年，中國市場的增量、國際產(chǎn)業(yè)的轉移為大珠三角的經(jīng)濟發(fā)展提供了難得的機遇，內(nèi)地低廉而穩(wěn)定的土地成本、勞動成本和環(huán)保成本讓這一區(qū)域內(nèi)的企業(yè)獲得了穩(wěn)定的利潤來源，而無需關注產(chǎn)品差別化、市場開拓、技術升級等問題；另一方面，區(qū)內(nèi)企業(yè)的無序競爭導致壓低利潤率成為企業(yè)生存的最佳選擇，過低的利潤率又限制了加工型中小企業(yè)的改造升級。土地、勞動力成本上升、人民幣升值之后，接踵而至的金融風暴導致的市場收縮形成的雙重夾擊，徹底改變了企業(yè)原來的發(fā)展環(huán)境，國際市場萎縮讓原本已茍延殘喘的部分外向型加工企業(yè)瞬間崩潰。結構調整之痛顯現(xiàn)出來。然而坦白地說，對這一類型的困難企業(yè)，除了自身調整之外，沒有任何行之有效的政策措施。

但是開放性、競爭性的市場雖然殘酷，卻也有機遇。1997～1998年的金融危機和2003年的非典，曾經(jīng)為這一區(qū)域的結構性問題敲響過警鐘。那之后，一些精明的企業(yè)家已經(jīng)開始轉型。時至今日，他們早已完成了技術提升，技術領先的制造工廠(如電信設備、液晶顯示器、射頻技術產(chǎn)品、車用電子設備等)已經(jīng)在這一地區(qū)實現(xiàn)了新的集聚，大量中小型的科技企業(yè)在這一地區(qū)一展抱負，連續(xù)多年的世界最大IPO市場出現(xiàn)在這一區(qū)域，私募基金在香港集聚成為亞洲第二大規(guī)模、深圳則成為中國風險投資基金的重鎮(zhèn)。以上種種，保證了這一區(qū)域的核心競爭力。對于這些行業(yè)和機構來講，《綱要》的推出和未來實施細則的制定，當然是重要的機遇信號。

在區(qū)域合作領域，大珠三角地區(qū)既不像由主權國家形成的歐盟那樣復雜，也不會像國內(nèi)各省市之間形成的長三角、環(huán)渤海地區(qū)那么簡單。這里有內(nèi)地的經(jīng)濟特區(qū)、省會首府和實施“一國兩制”的特別行政區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展歷史、政府治理架構也有較大的差距。但是這一地區(qū)的項目合作已經(jīng)有了重要突破。在這一地區(qū)的整合過程中，反映出三地合作中制度性問題的有跨境交通的規(guī)劃與建設、區(qū)域性金融合作如何破題、港澳高校進入珠三角、廣東港人子女的教育、香港老年居民的跨境養(yǎng)老問題，等等。這些難題，都需要在實施綱要的過程中迅速取得突破。

試驗田：港珠澳大橋項目啟動

跨境基建合作，本身是一項復雜的工程，從設計、施工，到建成后的運營、管理都需要多方、多部門的協(xié)作，可算是區(qū)域合作領域中較為困難的一項。慶幸的是，粵港澳政府的通力合作、全社會的共同參與、中央的大力支持，一起促成了港珠澳大橋項目的啟動。而大橋規(guī)劃過程磨合出的務實成功的多方協(xié)作，將成為區(qū)域內(nèi)合作機制創(chuàng)新的過程。不僅解決了港珠澳大橋的建設問題，也為解決未來三地合作中的制度性問題提供了范例，也將成為粵港澳三地如何落實《綱要》的重要試驗田。

港珠澳大橋的協(xié)作起始于香港與珠江西岸交通聯(lián)系的研究。2002年9月內(nèi)地與香港大型基礎設施協(xié)作會議(第三次會議)召開，內(nèi)地和香港有關各方同意共同展開研究。

國家發(fā)展和改革委員會與香港特區(qū)政府于2003年1月共同委托綜合運輸研究所進行有關研究。2003年8凡國務院同意粵、港、澳三地政府成立港珠澳大橋前期工作協(xié)調小組(協(xié)調小組)，全面開展有關港珠澳大橋建設方案的前期工作。協(xié)調小組由粵、港、澳三地政府各派三名代表組成。中央政府更在2007年1月宣布成立港珠澳大橋專責小組，以加速推動大橋項目的進展。專責小組是國家領導下的多方協(xié)作，它由國家發(fā)展和改革委員會牽頭，成員包括國家交通部、國務院港澳事務辦公室以及粵、港、澳三地政府的代表。之后，我們看到在橋位技術方案論證、口岸模式、融資方案等重要事件的確定中都有很好的多方合作。2008年2月協(xié)調小組第八次會議上，三方同意屬地政府各自建造及營運其境內(nèi)的口岸及連接線。分段負責的安排是港珠澳大橋建設的又一項合作的突破。筆者粗淺的總結是，在各個突破中，內(nèi)地政府的“敢想”和香港政府的“會做”得以有機結合，保證了大橋的戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟意義。

成功的多方協(xié)作不僅能克服基本建設、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、結構升級中的問題，還能促進經(jīng)濟增長范式的變化。比如在利益紛爭時，社會各方都來關注港珠澳大橋的建設，于是各方面的成本都被提了出來，有經(jīng)濟的、有社會的，也有環(huán)境方面的。因此大橋的建設不只有助于珠三角西岸的經(jīng)濟發(fā)展，也有利于區(qū)域社會的平衡發(fā)展，更要在尊重自然(特別是海洋生物)的前提下，實現(xiàn)人類社會的發(fā)展。這種全社會的參與必然有利于社會的和諧，有利于人類的可持續(xù)發(fā)展，有利于探索中國式的科學發(fā)展道路。我們在看到珠江三角洲通過這座大橋連接成一個真正的陸路交通三角形的同時，也會發(fā)現(xiàn)一個區(qū)域經(jīng)濟和諧、社會各群體和諧、人與自然和諧的發(fā)展新路向。在這條新路的連接下，不僅珠三角會有更好的發(fā)展前景，體制的創(chuàng)新更會為中國未來的發(fā)展起到良好的示范作用。

民生合作考驗三地決心

金融領域也是粵港澳合作的一個亮點。盡管中國金融市場的深化將是一個廣泛長期的過程，農(nóng)村金融的發(fā)展和綜合配套金融體系的建設已經(jīng)有其他地區(qū)承擔，但是在中國金融市場的開放、人民幣的國際化等問題上，大珠三角卻是舍我其誰的選擇。中國金融改革與開放面臨的是一個更為復雜和多變的世界金融市場，粵港合作中對于CEPA的先行先試安排，將為金融領域的開放和改革提供了一個緩沖器、一塊試驗田。金融體系要在經(jīng)濟發(fā)展中充分發(fā)揮作用，不是通過一個金融企業(yè)，而是通過整個金融體系的有效運作來發(fā)揮作用。所以金融企業(yè)的各個環(huán)節(jié)應該在統(tǒng)一的制度安排下依法有序活動，提高相互協(xié)調性，保證市場的健康發(fā)展，而這種制度安排需要在探索和創(chuàng)新中完成。通過有序地在粵港區(qū)域內(nèi)安排保險產(chǎn)品的跨境互購、中小企業(yè)跨境融資、港深股票市場科技股板塊合作，以及由香港金融機構參與承擔人民幣與其他貨幣的互換安排、人民幣計價證券的境外發(fā)行等，不僅能有效發(fā)揮香港金融企業(yè)的服務優(yōu)勢，也可以幫助中央以小范圍(產(chǎn)品與區(qū)域)的開放，獲得較為充分的經(jīng)驗，同時積累金融業(yè)務和監(jiān)管的人才，在探索中完成金融業(yè)的改革和制度創(chuàng)新，提高金融監(jiān)管的水平，最終保證中國金融市場開放后的安全性。

而民生領域的合作則會成為三地合作中考驗政府解決問題的決心和能力的關鍵指標。深港兩地的跨境學童、三地的衛(wèi)生醫(yī)療合作等都需要政府的主導才有解決的可能。以醫(yī)療合作為例，粵港兩地的市場存在很大的互補性，內(nèi)地在政策上也已經(jīng)對香港醫(yī)療機構、醫(yī)生赴廣東行醫(yī)優(yōu)先開放，但是上述制度細則的對接與安排，以及兩地人口醫(yī)療習慣、保健文化以及從業(yè)人員待遇等差異，也都是現(xiàn)實合作中需要克服的障礙。然而這些障礙并不是單純由市場因素造成的，因此市場的開放也就無法根本解決這些問題。發(fā)揮各自優(yōu)勢達致雙贏，醫(yī)療也好、教育也罷，這類關系社會民生的產(chǎn)業(yè)，與投資與貿(mào)易不同，在市場的進一步開放和業(yè)界的努力之外，更需要兩地政府部門之間的合作和制度創(chuàng)新才能實現(xiàn)，同時，各地政府還需要有效平衡內(nèi)部的利益群體的反對聲音。而這些民生領域的行業(yè)，在創(chuàng)造經(jīng)濟價值的同時，也會凸現(xiàn)社會的人文關懷。民生領域的合作，的確是三地政府需要共同面對的一個新課題。

總之，三地未來的發(fā)展，需要前瞻性的戰(zhàn)略眼光，互利共贏的協(xié)同作戰(zhàn)，創(chuàng)新求實的智慧策略。雖是“路漫漫兮其修遠”，若三地政府能夠共同制定戰(zhàn)略性的規(guī)劃，展開務實的協(xié)作，先謀而后動，有勇、有謀、有方，大珠三角的優(yōu)勢無可替代。一言以概之，《綱要》要有好的效果、大珠三角地區(qū)的核心競爭力要得以保持并更上一層樓，除了市場機制之外，還需要各級政府的理性參與、三地社會的更多包容。