羅祖兵

2008年8月12日，國務院下發(fā)了《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，決定從2008年秋季學期開始，全面免除城市義務教育階段學生學雜費。有研究者說我國已進入了“義務教育的新時代”，還有研究者宣稱，我國已進入了“‘后普九時代”。這一成就的取得得益于1978年開始實行的改革開放政策，30年來，義務教育經歷了初步“普初”、基本“普九”、全面“普九”三個發(fā)展階段。經過30年的發(fā)展，中國義務教育不僅實現了全面普及，而且還實現了完全免費。分析義務教育的發(fā)展與變革，不僅有利于義務教育，而且有利于整個教育的發(fā)展。

一、義務教育的發(fā)展經驗

輝煌成就的取得，得益于黨和國家的重視，得益于社會各界的共同努力。在義務教育的普及過程中，以下經驗值得重視。

1必須將其看做是公共產品

義務教育之所以能實現全面普及，主要得益于進A，2l世紀后對義務教育的認識發(fā)生了根本改變：義務教育變成了公益事業(yè)、公共產品。公共產品是指那種不論-'i-A是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品。u-美國經濟學家、諾貝爾獎獲得者弗里德曼教授認為政府的職能主要有四：一是建立國防和外交，二是維護司法公正，三是提供公共產品，四是扶助社會弱勢群體。因此，向適齡兒童免費提供義務教育是政府的基本職能之一。2000年后，國家首先加大了對西部地區(qū)、農村地區(qū)義務教育的投入并逐步將義務教育納入了公共財政的保障范圍。2006年6月29日，修訂后的《中華人民共和國義務教育法》將義務教育視為公益性事業(yè)，標志著義務教育正式成了公共產品。正是由于對義務教育的認識發(fā)生了改變，所以國家加大了義務教育的投入力度，使得2007年全面普及義務教育的目標超額完成。根據《2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統計公報》，到2007年，實現“兩基”驗收的縣(市、區(qū))累計達到3 022個(含其他縣級行政區(qū)劃單位205個)，占全國總縣數的98.5％，“兩基”人口覆蓋率達到99％。

2必須明確各級政府的責任

辦好義務教育是政府的義務。要使各級政府盡到應盡義務，就必須明確劃分責任。1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定，“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證?！钡@一規(guī)定過于宏觀，責任界限不清。其結果是，20世紀90年代“普九”過程中時常出現拖欠和克扣教師工資、學生反復輟學等現象。進入21世紀后這一情形有了很大的改觀?！耙毁M制”有效地扼制了中小學亂收費，其原因就在于雜費、書本費標準是由中央或省有關部門統一制定并予以公示。2005年，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》發(fā)布，詳細規(guī)定了中央和地方應承擔的經費的類型和比重，并規(guī)定各級政府“‘一把手要親自抓、負總責”；2006年，修訂后的《義務教育法》列舉了各種“情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”的情形。清晰的責任劃分，有效地保障了新世紀義務教育的健康發(fā)展。

3必須確保義務教育的投入

近年來，國家連續(xù)性地加大了對義務教育的投入力度。2004年，全國人大通過的政府工作報告提出要重點加強義務教育特別是農村教育，實施三大工程，中央共投入260億元。2005年，中央安排“兩免一補”資金70多億元。2006年1月7日，財政部下達2006年春季學期西部地區(qū)和中部試點地區(qū)免除農村義務教育階段學生學雜費和提高公用經費保障水平資金預算控制數36，9億元。2007年1月23日，中央財政預撥了2007年春季學期免除學雜費和提高公用經費保障水平資金92億元；同年2月16日，預撥了2007年春季學期免費教科書專項資金14.3億元。2007年11月6日的《人民日報》報道，中央財政在2007年已安排“兩免一補”資金181億元。2008年，又免除了城市義務教育階段學生的學雜費。中央財政對義務教育的大力投入降低了輟學率，有力保障了義務教育的全面普及。

4須采取因地制宜的策略

由于我國幅員遼闊，各地社會發(fā)展水平差異很大，故在普及義務教育的過程中，必須區(qū)別對待、因地制宜。在整個“普九”過程中，較好地體現了這一思想。早在1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，國家就確定了“有步驟地實行九年制義務教育”的策略。1994年7月3日頒布的《國務院關于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》指出：“根據分區(qū)規(guī)劃、分類指導、分步實施的原則，全國不同地區(qū)的發(fā)展目標和速度可有差異?！睘榱颂岣吡x務教育的普及水平，減輕學生家庭的負擔，2001年開始實行“一費制”改革。“一費制”首先在國家扶貧開發(fā)工作重點縣等農村貧困地區(qū)實行，后在全國范圍內實行。在實行“兩免一補”政策時，也采用了“分年度、分地區(qū)逐步實施”的原則。

5必須實行弱勢扶助的政策

在義務教育的全面普及過程中，黨和國家非常關注弱勢群體，采取了積極措施進行弱勢補償。為了幫助貧困地區(qū)加快普及義務教育，中央先后實施了兩期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”，中央財政共投入89億元，地方財政配套共110.6億元。為了全面建設小康社會，縮小東西部差距，2003年12月30日，國務院批準了由教育部等部門制定的《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004--2007)》，中央投入100億元。2006年國家還啟動了“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”。為了加快中小學危房改造步伐，國務院決定，從2001年開始在全國實施中小學危房改造工程，中央和地方各級政府共投入120億元。2003年，國家又全面啟動了第二期全國農村中小學危房改造工程。此外還采取了諸多措施進行弱勢補償，如“東部地區(qū)學校對口支援西部貧困地區(qū)學校工程”“西部大中城市學校對口支援本省貧困地區(qū)學校工程”“農村中小學現代遠程教育工程”，率先在西部地區(qū)實現“兩免一補”以及農民工子女的教育政策等。

二、義務教育的變革趨勢

透過義務教育已經走過的道路，再看看世界義務教育的發(fā)展，可以預測，我國義務教育將在以下幾方面有所突破。

1實現義務教育高質量普及

義務教育實現“全面普及”后，有部分研究者和官員認為，應及時將高中階段教育納入義務教育，但也有研究者認為目前我國要慎重延長義務教育的年限。對于我國而言，九年制義務教育全面普及后，主要任務不應是立即將高中階段教育納入義務教育，而是要實現九年制義務教育的質量普及。在“普九”驗收中，主要是以“四率”(即入學率、鞏固率、畢業(yè)率、普及率)為標準的?！八穆省标P注的主要是數字，而不是質量，而科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略的實施，必

須以高質量的義務教育為基礎。同時，近年各國際性教育組織都將提升義務教育的質量視為首要追求，世界各國進行義務教育改革的目的也是提高質量。

2006年兩會期間，教育部部長周濟在國務院舉辦的新聞發(fā)布會上回答記者的提問時指出：“如果說前一階段我們工作的重點放在了快速發(fā)展教育事業(yè)的規(guī)模，使每一個孩子都能夠有機會上學的話，今后一個階段我們的工作重點將在繼續(xù)發(fā)展規(guī)模的同時，更加注重提高教育質量。”可以預見，在未來，義務教育必將走上高質量普及之路。

2促進義務教育的均衡發(fā)展

盡管國家采取了許多措施來促進義務教育均衡發(fā)展，但不同地域、不同學校和不同群體之間的教育仍差異懸殊。為了解決區(qū)域間的教育均衡問題，近年來國家投入了大量的資金支持西部、農村地區(qū)的義務教育，但這僅僅解決了這些地區(qū)的基本辦學條件問題。為了促進區(qū)域內義務教育均衡發(fā)展，許多地方出臺政策要求城市學校的教師應到農村學校去任教，但這一政策在實踐中遭遇了難堪：一是這些政策只能逼迫年輕教師和被邊緣化了的教師去農村任教；二是許多地方當局認識不到輪校執(zhí)教的重要意義，致使“輪校執(zhí)教”政策在反對聲中被迫擱淺。對于不同群體間的教育均衡問題，國家要求各地“要以公辦學校為主，認真做好進城務工農民子女義務教育工作，切實落實收費‘一視同仁的政策”，但許多城市通常只指定了部分質量不太好的學校接受農民工子女入學。

2006年6月13日，國務委員陳至立出席在成都召開的全國義務教育均衡發(fā)展經驗交流現場會并強調，力爭用3到5年的時間，實現義務教育均衡發(fā)展。其實，3～5年未必能解決問題，首先是要徹底改變農村義務教育落后面貌非一日之功；其次是即便達到了一定的均衡，還會產生更高層次的不均衡。所以，不均衡是義務教育在今后相當長時間內的一種狀態(tài)，促進均衡發(fā)展是今后義務教育發(fā)展的基本戰(zhàn)略。

3加大義務教育的政府投入

目前，我國教育投入整體上還處于比較低的水平，突出表現為財政性教育經費的比重偏低。我國教育人口占世界的22％，而財政性教育經費只占世界的3％左右。公共教育經費的投入不足，嚴重影響了義務教育的發(fā)展。據報道，全國農村“普九”欠債高達500多億元，許多地方因為欠債而無法正常上課。修訂后的《義務教育法》確定了義務教育經費投入的新機制，但在新機制的實施過程中還面臨著一些困難和問題：如預算內生均公用經費偏低，校舍等基本辦學設施還相對不足，一些地區(qū)的教師實際收入有所下降，對貧困寄宿學生的生活補助覆蓋面小、補助標準低等。盡管國家實行了免費義務教育，但和國外相比，免費水平還比較低。據不完全統計，世界上實行義務教育的國家除免學費外還有許多免費項目，如校服費、交通費、早餐或午餐費、寄宿費、參觀費、信息費、醫(yī)療費、心理醫(yī)療費、人身安全保險費，等等。

財政性教育經費占GDP的比重，是國際公認考核教育投入的主要指標。我國政府—直在為4％而努力，在歷次有關教育的重大文件和方針政策中都有明確的表達。可以斷定，國家會繼續(xù)加大教育投入的力度。由于義務教育屬于公共財政保障的范圍，所以義務教育經費的比重會增加得更快。

4繼續(xù)推進教育制度的創(chuàng)新

盡管30年來已經對義務教育制度進行了多方面的創(chuàng)新，然而面對不斷開放和多元化的社會，義務教育制度還有許多方面需要創(chuàng)新。

一是要盡快制定義務教育的國家標準。針對當前義務教育存在較大差距的現狀，全國人大代表虞國慶建議，國家應建立并實施義務教育階段辦學的“國家標準”。制定義務教育的國家標準，能夠避免義務教育發(fā)展的嚴重不均衡，可以促進學校的個性化發(fā)展，有利于滿足多樣化的教育需求。

二是要提供更多的教育選擇。出于對“應試教育”單一辦學模式的不滿，近年來教育體制之外的教育活動日漸活躍，既有新式的“私塾”，也有“讀經班”“弟子班”，還有家長自辦學校和在家上學行為。這一系列非常規(guī)的行為說明：人們在追求高水平、豐富性、多樣性的教育。這要求打破由政府提供的單一的教育服務，構建更為開放、靈活、多樣的教育體系。

三是強化地方政府的責任。修訂后的《義務教育法》規(guī)定，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府予以保障。但就目前的情況看，必須加強地方政府的責任。2008年7Y]4日，審計署在其官方網站上公布了一份題為《54個縣農村義務教育經費保障及使用管理情況審計調查結果》的公告。公告稱，農村義務教育免費在取得成效的同時，部分地區(qū)農村義務教育經費投入不到位、教育經費的使用管理較為薄弱，存在一邊免費一邊亂收費問題。這表明，即使是實行免費義務教育，如果不加強地方政府的責任，其效果也會大打折扣。

四是管理上實行政事分開。盡管義務教育實現了“以縣為主”的管理體制，但這一管理體制還存在許多需要改進的地方。目前的實際情況是，義務教育的管理主體、辦學主體、評價主體都是政府或其下屬機構。三主體合一的結果是對不規(guī)范行為缺乏必要的監(jiān)督。諸多學者指出，應汲取國際先進經驗，結合企業(yè)改革，調整義務教育管理體制，從根本上改變現有教育行業(yè)“管辦不分”的問題。

5穩(wěn)步延長義務教育的年限

義務教育年限逐漸延長已經成為世界義務教育發(fā)展的趨勢。據聯合國教科文組織1991年的《世界教育報告》，在有數據可查的169個國家中，義務教育中值年限為7～8年。1998年的《世界教育報告》則顯示：在有數據可查的171個國家中，義務教育的平均年限為8年，非洲的平均年限已達7.2年，北美、歐洲主要發(fā)達國家的平均年限為10～12年。

普及高中階段的教育已經多次出現在國家的有關文件中了?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》以及黨的十六大、十七大報告等都分別提出過普及高中階段教育的命題。在全國政協十一屆一次會議上，全國政協委員伍中信提交了《關于加強對高中貧困生扶助，逐步實施十二年制義務教育》的提案。這說明，“普及高中階段教育”已經在醞釀之中。其實，在全國目前不少地方已經實現了高中階段教育的普及或提出要普及高中階段的教育。

延長義務教育年限，也可以采取將學前教育納入義務教育的辦法?？傊?，隨著國家地位的提升和實力的增強，必將會把高中階段教育或(和)學前教育納入義務教育。不過筆者建議，如果國家筆者要普及高中階段教育或(和)學前教育，最好將之當做義務教育來普及。鑒于此，筆者認為，延長義務教育年限是必然的，但一定要穩(wěn)步進行。