陳少英

一般認為，貨幣政策在治理通貨膨脹方面效果明顯，而財政政策則在拯救經(jīng)濟衰退方面作用突出。在世界經(jīng)濟金融危機日趨嚴峻并對我國產(chǎn)生不利影響的情況下，刺激內(nèi)需的財政政策具有重要的宏觀調(diào)控意義。

將四萬億元投向目前比較薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)、廉租房建設(shè)、欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、災(zāi)后重建等，體現(xiàn)了主體差別、區(qū)域差別，明確了資金流向的指導(dǎo)方向。這些措施一旦全面落實，將對城鄉(xiāng)之間、人與自然之間、中西部之間協(xié)調(diào)發(fā)展起到十分重要的作用，有利于我國經(jīng)濟布局的優(yōu)化，有利于夯實應(yīng)對金融危機的宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。

例如，在交通運輸方面，通過建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，大幅度提高鐵路產(chǎn)業(yè)的投資力度，解決當(dāng)前煤、油及其他大宗商品的運輸瓶頸，降低其他行業(yè)的運輸成本，提高居民出行的舒適程度。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上繼續(xù)加大支農(nóng)、惠農(nóng)力度，大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大和初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高，借助組織化提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場定價權(quán)，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展構(gòu)建長效的利益回報機制，從經(jīng)濟動機上消除影響糧食安全和食品安全的不利因素。

針對某些地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，引導(dǎo)地方政府采取有效措施，加大對落后區(qū)域的投資力度，防止地區(qū)經(jīng)濟的過度分化。

而宏觀經(jīng)濟能否擺脫下降趨勢，重新進入快速增長的通道，還要看這4萬億元能否帶動起民間的需求，即家庭消費和企業(yè)的投資，這也是檢驗刺激計劃能否成功的標準。

在市場經(jīng)濟條件下，通過稅收的形式分享市場主體的經(jīng)營成果，從而取得財政收入，用于市場不能提供或不能完全提供的“純公共產(chǎn)品”和“準公共產(chǎn)品”的需要，此乃公共財政。

可見，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政體制，是為市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府分配行為，是社會公眾的財政，政府代表社會公眾的利益，按照社會公眾的意愿進行收支活動，以滿足社會公共需要和增進社會福利。而長期以來，我國政府在民生領(lǐng)域欠賬較多，如財政在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、環(huán)境保護上都做得不夠，沒有很好履行提供公共物品的職能，同時存在行政管理費用過大等浪費現(xiàn)象。

此次出臺的十項措施，全部是圍繞“以民為本、執(zhí)政為民”而展開的，如調(diào)高個人所得稅的免征額，直接增加居民收入，提高居民尤其是工薪階層的消費能力；增加城市廉租房、經(jīng)濟適用房和限價房的建設(shè)力度，滿足中低收入居民的住房需求；重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村居民營造一個更好的生活環(huán)境等，都凸顯重視民生的特點。

然而，人們似乎并不大關(guān)注刺激內(nèi)需財政政策出臺的形式和內(nèi)容，只是對“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實”的執(zhí)行更感興趣。尤其是“快”和“重”的提法，更是在資本市場引發(fā)了迅速而強烈的反應(yīng)。這也許是因為人們已習(xí)慣于聽命政府的決策、習(xí)慣于授權(quán)立法的存在。究其原因，主要是時間壓力、技術(shù)要求和客觀需要三方面。

現(xiàn)代社會中的立法機關(guān)除了完成復(fù)雜的立法任務(wù)外，還要承擔(dān)預(yù)算、調(diào)查、監(jiān)督等多項管理職能。我國憲法規(guī)定的全國人大的15項權(quán)利和全國人大常委會的21項權(quán)利中，就包含了許多不屬立法之列的職能。同時，全國人民代表大會每年只舉行一次，全國人大常委會每兩個月舉行一次，會期皆為10天左右。在如此短的時間內(nèi)，除去完成其生、代表民眾利益的全國人大，在這方面的專家少之又少，財稅部門因直接管理各種財稅事務(wù)，熟知本部門業(yè)務(wù)，所以財政授權(quán)立法便成為一種無奈的選擇。

授權(quán)立法能應(yīng)付緊急情況和形勢變動的需要。一個國家可能會遇上自然災(zāi)害、經(jīng)濟危機、動亂、戰(zhàn)爭等不可抗力，經(jīng)濟形勢會急劇變化，這時靠立法機關(guān)以立法程序按部就班地制定法律，存在立法時滯

問題。而行政機關(guān)具有較強的針對性和便捷性特點，既可滿足緊急情況下對財政收入的特殊需求，也

可實現(xiàn)財政杠桿對經(jīng)濟的調(diào)控目的。同時，我國正處于轉(zhuǎn)型期，即從高度集中的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄袊厣纳鐣髁x市場經(jīng)濟體制，這有一個“摸著石頭過河”的過程。在這個過程中，財政法有很大的不確定性，需要根據(jù)經(jīng)濟體制改革的需要不斷地修改和完善。立法機關(guān)制定的法律具有相對的穩(wěn)定性，不可能及時修改以適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求。而行政機關(guān)則可視經(jīng)濟發(fā)展形勢實行積極的應(yīng)對，在探索中修改和完善行政法規(guī)及規(guī)章，使之趨于成熟，為上升為法律奠定基礎(chǔ)。

行政機關(guān)立法適應(yīng)性強、專業(yè)靈活、易操作、便于修改，此次出臺的刺激內(nèi)需的財政政策就體現(xiàn)了這種快速性、高效性和現(xiàn)實性。

但政府決策、授權(quán)立法具有自身難以克服的負面效應(yīng)，如民主性差和穩(wěn)定性差。容易發(fā)生行政長官意志和封閉性等諸多缺漏，沖擊立法民主原則，導(dǎo)致頒布的政策難以博取公民的認同；容易造成行政機關(guān)從自己的立場出發(fā)，根據(jù)自身的需要而經(jīng)常變更法律，產(chǎn)生政策易變、朝令夕改、輕率立法等問題，使財政法律關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)。還有一方面就是規(guī)范性較差。由于未能通過嚴格的立法程序，致使行政立法的規(guī)范性難以保證，特別是為解決經(jīng)濟運行中的一些突發(fā)問題而倉促出臺政策法規(guī)，表現(xiàn)尤為突出，既不利于增加政策的透明度，又削弱了其協(xié)調(diào)性?；诖?，刺激內(nèi)需的十項措施能否得到貫徹落實，還有待于實踐的檢驗。

四萬億的巨大投資主要來自發(fā)行國債，而所有的國債都要靠未來增加稅收來償還。由于受益或負擔(dān)與社會公眾息息相關(guān)，將使得他們有動力根據(jù)自身利益來權(quán)衡受益與成本間的關(guān)系。因此，某一政策的出臺必須考慮公眾的公共服務(wù)需求和愿意支付的成本。而真正能夠體現(xiàn)這種需求和意愿的，只能是納稅人自己。所以，必須把財政決策權(quán)賦予納稅人，讓他們通過自己的代表以合法程序表述意愿，這樣才能真正體現(xiàn)公共財政是社會公眾的財政的內(nèi)涵，體現(xiàn)納稅人的利益。

對于政府來說，其用納稅人的錢從事的投資活動必須置于納稅人的約束、規(guī)范和監(jiān)督之下，以保證經(jīng)濟地使用四萬億資金，保證不被貪污和挪用，沒有這一點，一切都談不上。

(感謝上海市社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所對本期策劃的支持)

編輯：董曉菊