周敬青　吳海紅

政黨的基層組織是政黨的細胞，沒有政黨基層組織的現(xiàn)代化，就沒有現(xiàn)代化的政黨。政黨基層組織功能的定位歷來是所有政黨基層組織建設(shè)的重要課題。

一、西方國家政黨基層組織的主要功能

西方國家的許多政黨基本上是根據(jù)選區(qū)設(shè)置黨的基層組織?；鶎咏M織的主要功能就是通過在選區(qū)內(nèi)組織俱樂部、組織文娛等服務(wù)社會的活動，培養(yǎng)與選民的感情，拉近本黨與選民的距離，為本黨候選人爭取更多的選票。

如美國共和黨和民主黨，投票區(qū)委員會是它們的基層組織。美國人稱之為草根組織。就行政體系而言，美國各州的每一選區(qū)或每一縣以下，又劃分為若干投票區(qū)，全美大約有14萬個投票區(qū)。在政府組織系統(tǒng)上，每個投票區(qū)都設(shè)有選舉委員會，主持區(qū)內(nèi)選民登記等事宜。民主黨和共和黨在每一個投票區(qū)都設(shè)有投票區(qū)委員會。這些投票區(qū)委員會設(shè)男委員和女委員。男委員居于領(lǐng)導(dǎo)地位，相當(dāng)于小組長，通常稱投票區(qū)隊長。凡是政黨競選的一切社交活動和服務(wù)工作，他們不但必須參加，而且要采取主動和積極的態(tài)度從中引導(dǎo)。他們必須創(chuàng)造和把握服務(wù)的機會，以便結(jié)識和聯(lián)絡(luò)區(qū)內(nèi)的選民，培養(yǎng)感情。如，在富裕的地區(qū)，可以設(shè)立俱樂部，組織棒球、高爾夫球等球隊，以便尋找機會同選民打交道，了解他們的政治背景和政治態(tài)度；在貧瘠的地區(qū)，為選民舉辦各種消遣活動，讓他們免費參加娛樂，甚至用汽車接送，并隨時救濟貧困，介紹工作，為選民排憂解難。在舉行選舉時，他們要促使選民登記，投票日促使選民積極參加投票，監(jiān)督和檢查本區(qū)的投票工作。男、女委員以自己的恒心和毅力，爭取把一切社會工作做好，使選民覺得他們是熱心為他人服務(wù)的好人。

又如日本自民黨，該黨歷來比較重視基層組織的建設(shè)。日本自民黨的基層組織除了發(fā)揮選舉功能外，在宣傳黨的方針政策、收集選民意見、與各種地方團體保持密切聯(lián)系方面也起著重要的作用。各基層組織有使普通民眾加入自民黨的義務(wù)，開辦講座是讓民眾了解自民黨的重要方式。它們通過組織各類特色學(xué)校，舉辦針對不同人群的講座、向民眾發(fā)放各種宣傳材料等，宣傳黨的主張。各基層組織一般都有自己的政治學(xué)校，如“愛知政治大學(xué)院”、“今天與青年政治大學(xué)校”、“滋賀縣自民政治大學(xué)?！钡染哂械胤浇M織特色的政治學(xué)校。這些學(xué)校通過舉辦各種講座，發(fā)放自民黨宣傳材料，以吸引不同的民眾。為了方便自民黨做出各種決策，基層組織也承擔(dān)了收集選民意見、建議及各種情況的任務(wù)?；鶎咏M織一般采取座談會等形式直接與選民交流，收集選民信息。基層黨組織還與各種地方團體保持著密切的聯(lián)系。在地方，一般有各種利益或政治團體。自民黨的基層組織與地方政治家、地方議會一起與相關(guān)團體保持密切聯(lián)系，以獲得這些團體的支持，在一定程度上形成了團體與政黨基層組織的互動。

二、基層黨組織功能的弱化將會導(dǎo)致政黨內(nèi)部瓦解

如原蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，在失去執(zhí)政地位前基層黨組織出現(xiàn)混亂和失控，其基本功能難以得到發(fā)揮。

進入20世紀(jì)80年代，蘇共“民主化”、“公開性”、“多元化”泛濫，擊潰了維系自身存在的民主集中制原則。蘇共基層黨組織開始越來越脫離中央、遠離群眾、思想分化、組織渙散，缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力，陷于癱瘓或半癱瘓的狀態(tài)，喪失了聯(lián)系群眾、團結(jié)群眾、貫徹黨的方針政策的作用。1989年以后，隨著蘇共指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，蘇共基層黨組織呈現(xiàn)出幾十年來從未有過的混亂甚至失控的狀況。普通黨員思想混亂、迷惘，大批黨員對黨和國家的前途悲觀失望，紛紛退黨、脫黨，1990年退黨人數(shù)達180萬人，蘇共開始從內(nèi)部瓦解。具體表現(xiàn)在：

黨員流失、基層組織數(shù)量銳減和基層組織本身萎縮。在黨員有形流失的背后，還有一種更具消極作用的無形流失。據(jù)統(tǒng)計，在蘇共黨員中有近20%的人對于自己能否留在黨內(nèi)表示出動搖、中立和漠不關(guān)心的態(tài)度。這部分名義上的黨員雖然沒有正式退出蘇共，但他們實際上已經(jīng)不再參加黨的政治生活，不參加黨的會議，也不向黨組織繳納黨費。在這個時期，蘇共基層黨組織接收新黨員的工作出現(xiàn)滑坡，入黨人數(shù)急劇減少。

伴隨著大規(guī)模的黨員有形流失，蘇共基層黨組織的總體數(shù)量、內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，一些基層黨組織、車間黨組織和黨小組的工作和活動已不能正常地開展，基本處在癱瘓或半癱瘓的狀態(tài)。到1990年，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有五分之一車間黨組織、二分之一的黨小組解散或停止了活動。到1990年夏，一些國營大型企業(yè)的黨委會拱手交出了自己的“陣地”，被逐出了工廠企業(yè)。烏拉爾機器制造廠是享譽前蘇聯(lián)的著名大企業(yè)，曾多次受到前蘇聯(lián)黨和國家的表彰和獎勵。1991年2月，該工廠舉辦了一次全廠范圍的大討論，并將“將廠黨委會及其職能機構(gòu)驅(qū)逐出工廠”的議案交由全廠員工通過無記名投票的方式進行公決。贊成將廠黨委趕出工廠的人數(shù)幾乎占了全廠員工總?cè)藬?shù)的55%。這種由工廠工人通過無記名投票的方式來決定該工廠共產(chǎn)黨組織命運的做法，在蘇聯(lián)社會激起了強烈的反響，在烏拉爾機器制造廠黨內(nèi)也引起了極大震動，被稱之為“烏拉爾馬申”事件。在企業(yè)的黨組織受到?jīng)_擊的同時，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和黨員受到排擠，黨組織的活動也無法正常進行。工廠精簡職工首先從辭退黨員開始?；鶎狱h組織軟環(huán)境遭到破壞，黨員干部普遍思想混亂，對黨的前途失去了信心。一項對19個加盟共和國、邊疆區(qū)和州黨的組織的1600名黨員，910名基層黨組織書記，129名加盟共和國黨中央、邊疆區(qū)委和州委組織部門的負責(zé)人，以及上百名退黨人員的征詢調(diào)查表明，65%的黨員贊成實行多黨制；30%多的人認為，在蘇共黨內(nèi)不同派別和綱領(lǐng)的存在是有益的。在被征詢的基層黨組織書記中，46%的人支持黨內(nèi)不同派別的存在。1990年有43%的接受調(diào)查的黨員贊成將“黨組織”逐出工廠企業(yè)。6月，贊成將黨組織逐出軍隊、法庭、檢查機關(guān)、內(nèi)務(wù)機關(guān)和安全機關(guān)的黨員已達到69%。由于沒有明晰的政策導(dǎo)向，組織紀(jì)律渙散，普通黨員隨大流的傾向日益嚴(yán)重，基層黨組織內(nèi)在凝聚力也不斷減弱，這就使基層黨組織在群眾中的威信急劇下降。

上述情況表明，在蘇聯(lián)解體前夕，蘇共基層黨組織已經(jīng)失去了“勞動集體政治先鋒隊”的作用，不再是一個能夠了解群眾、依靠群眾從而帶領(lǐng)群眾實現(xiàn)自己政治目標(biāo)的政黨組織。

美國著名歷史學(xué)家費正清在研究蘇東國家共產(chǎn)黨失敗原因時指出，黨自身的分裂和解體是蘇東國家共產(chǎn)黨失去政權(quán)的一個重要原因。導(dǎo)致黨內(nèi)的分裂與解體原因主要有兩個：一是黨的組織派別化，黨的高層的分裂和基層組織的疏離；二是接受和平演變，走多黨制的道路。前者從內(nèi)部分裂共產(chǎn)黨，后者從外部分裂共產(chǎn)黨。

三、對中國共產(chǎn)黨基層組織功能定位的思考

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的建立，包括其基層組織在內(nèi)，曾一度超越了政黨本身的功能，出現(xiàn)了以黨代政、高度集權(quán)的不正常現(xiàn)象。黨的基層組織與行政權(quán)力相結(jié)合，包攬了政治、經(jīng)濟、社會一切事務(wù)，成為“超政治”組織。所以，解決基層黨組織的功能定位問題，首先必須把黨組織從與行政權(quán)力的結(jié)合中分離出來，體現(xiàn)或復(fù)歸政黨在社會中、群眾中的政治功能。當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨的基層組織同西方政黨的基層組織的功能又有所不同。西方政黨為競選型政黨，其基層組織的一切工作，都是為競選唯一目標(biāo)服務(wù)。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的黨，因此，基層黨組織必須從維護黨長期執(zhí)政地位的高度確定其要承擔(dān)的功能。主要有以下幾個方面：

第一，政治引導(dǎo)功能?；鶎狱h組織是黨直接聯(lián)系社會的橋梁和紐帶，自覺地宣傳和貫徹執(zhí)行黨的路線方針和政策，組織和動員群眾為實現(xiàn)黨的政治主張而奮斗是其首要功能。在革命戰(zhàn)爭年代，黨的基層組織一般也都不掌握行政權(quán)力，尤其在白色恐怖統(tǒng)治下的城市，黨組織的處境極其危險和困難，只能進行秘密的地下工作。但是，當(dāng)時黨組織仍然能夠擁有對群眾巨大的號召力和影響力。究其原因，是因為中國共產(chǎn)黨制定了符合廣大人民群眾根本利益的政治路線，并通過黨組織深入細致的群眾工作滲透到群眾中去。目前，黨的基層組織要善于在不依托行政權(quán)力的情況下，堅持黨的群眾工作路線，發(fā)動和帶領(lǐng)群眾貫徹黨的路線、方針、政策，完成黨的中心任務(wù)和實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)。

第二，社會控制功能?；鶎狱h組織的社會控制，不同于其他方式的社會控制，如法律、政府、軍警等硬控制?；鶎狱h組織主要依靠黨的政治優(yōu)勢對社會進行廣泛的宣傳、教育和社會動員等軟控制。中國共產(chǎn)黨的基層組織全面地覆蓋于社會各個領(lǐng)域，支部建在工廠、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校，是黨對社會進行高度有效的組織整合和政治控制的手段和方式，是我們黨的優(yōu)勢所在，使得這些軟控制有了實現(xiàn)的可能性。首先表現(xiàn)為對意識形態(tài)的控制。在對外開放的過程中，由于人們獲取信息的渠道多樣化，思想文化呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的態(tài)勢。如果沒有正確的導(dǎo)向，勢必影響人們價值觀念的形成。我們黨主要通過對黨員進行先進文化、主流意識形態(tài)的教育，并通過他們的模范作用，潛移默化地影響群眾，從而實現(xiàn)黨對全社會的思想文化的正確引導(dǎo)?；鶎狱h組織向人們提供一定的價值判斷、價值信念和價值評判，引導(dǎo)人們使自己的言行自覺地追求真、善、美，摒棄假、惡、丑。其次，表現(xiàn)為對社會矛盾的控制。社會矛盾是造成社會不穩(wěn)定的重要因素?；鶎狱h組織可以利用其在群眾中的威信和凝聚力，對群眾進行說服教育，使矛盾得到解決或控制在一定范圍之內(nèi)，從而減少群體性事件的產(chǎn)生，維護社會秩序和穩(wěn)定。再次，表現(xiàn)為對社會危機的控制。通過廣泛的社會動員，號召群眾、帶領(lǐng)群眾共同奮斗，歷來是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)勢。這一優(yōu)勢在現(xiàn)代社會應(yīng)對社會危機時，表現(xiàn)得尤其明顯。“非典”時期，具有上海特點的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，為抗擊“非典”提供了強有力的組織支撐作用。在社區(qū)這一級，黨組織通過整合社區(qū)內(nèi)的各類資源，形成了“防非”的整體合力，體現(xiàn)了對社會危機有效的控制能力。

第三，利益表達和利益協(xié)調(diào)功能。政黨是公共權(quán)力與民眾的中介。民眾的利益訴求，一般主要是通過政黨輸送到公共權(quán)力系統(tǒng)中，從而影響公共政策的制定和執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨是中國最廣大人民根本利益的代表者，黨的基層組織直接面對群眾利益的分化和沖突，因此，在利益的表達和協(xié)調(diào)中起著十分重要的作用。協(xié)調(diào)和表達群眾的利益，最主要的就是要推進民主政治建設(shè)，為民眾的利益訴求提供更多的渠道。就黨內(nèi)民主而言，就是要建立健全黨內(nèi)的一系列民主制度。就人民民主而言，黨的基層組織還必須積極地領(lǐng)導(dǎo)和推進基層民主和公共參與的發(fā)展。黨組織要引導(dǎo)和推動居委會由目前的半自治半行政性組織向完全自治性組織發(fā)展，同時，培育其他自治性組織的發(fā)育和非政府組織的發(fā)展。尤其是非政府組織，它被稱為是政府機構(gòu)渠道和單位渠道之外的“第三行政渠道”。一般而言，公民以非政府組織或團體組織為中介來表達自己的利益要求，要比分散的個人行為更為有效；對政府而言，與合法的組織進行磋商，更有利于掌握和了解民眾的意愿。公民有組織地參與公共事務(wù)是現(xiàn)代政治發(fā)展的必然趨勢。基層黨組織對此要敏銳把握。

第四，教育、管理和監(jiān)督黨員，吸納和培育社會精英的功能。黨要管黨，從嚴(yán)治黨。對于基層黨組織來說，就是要教育、管理和監(jiān)督好自己的黨員，特別是黨員干部。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，尤其要使黨員始終保持共產(chǎn)黨員的先進性，在思想政治上有堅定的理想和信念，有全心全意為人民服務(wù)的奉獻精神，并同黨的路線、方針、政策保持高度一致性；在業(yè)務(wù)能力上，要掌握符合時代發(fā)展和社會進步需要的各種知識、技能和本領(lǐng)，具有增強團隊核心競爭力的實力。

基層黨組織通過推行黨務(wù)公開和政務(wù)公開制度、黨政干部選拔任用的民主推薦和考察制度、財產(chǎn)和收入的申報制度等，初步建立了權(quán)力監(jiān)督制約機制，發(fā)揮管理和監(jiān)督功能。

同時，黨的基層組織還要把群眾中的優(yōu)秀人才吸引到黨的組織中來?；鶎狱h組織要善于發(fā)現(xiàn)人才、關(guān)心人才和培養(yǎng)人才，把各種精英人才團結(jié)在黨組織的周圍，最大限度地吸收進黨的隊伍中。在群眾工作的基礎(chǔ)上，基層黨組織要積極向上級黨組織和其他部門舉薦優(yōu)秀人才，使基層黨組織成為為黨、政府、社會集聚人才，輸送干部的重要基地。

第五，社會關(guān)懷和服務(wù)功能。黨要回歸政黨的本質(zhì)功能，即從黨在現(xiàn)代政治原則下實現(xiàn)有效執(zhí)政的內(nèi)容要求出發(fā)，黨的基層組織從傳統(tǒng)的行政化的功能定位回歸到政黨化的功能定位。黨的基層組織作為一種相對獨立的政治力量在社區(qū)中、農(nóng)村中、單位中，時刻關(guān)懷和表達民眾的利益、全面服務(wù)國家和社會，從而在贏得民眾與社會的基礎(chǔ)上，真正成為凝聚社會、整合社會和動員社會的政治核心。社會關(guān)懷包括方方面面，有精神關(guān)懷（思想工作）、利益關(guān)懷（弱勢關(guān)懷）、政治關(guān)懷（參與關(guān)懷）、生活關(guān)懷（參與社會生活）等，黨的基層組織應(yīng)該有意識地通過這些關(guān)懷去把握和占領(lǐng)社會空間，從而在新的社會結(jié)構(gòu)和新的社會生活中實現(xiàn)對社會的有效整合；基層黨組織樹立服務(wù)型形象是基層黨組織政治形象的最動人之處，做到“民有所呼，我有所應(yīng)”，成為“失敗者的安慰，困難者的依靠，孤獨者的朋友，絕望者的希望”，在凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會中充分體現(xiàn)基層黨組織的功能。

在新的歷史條件下，基層黨組織的功能轉(zhuǎn)變是一種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，即從以組織或動員革命與生產(chǎn)為軸心的功能結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣P(guān)懷和利益協(xié)調(diào)為軸心的功能結(jié)構(gòu)?；鶎狱h組織功能角色的定位應(yīng)該是：“政治引導(dǎo)者、社會控制者、利益代表者、公眾服務(wù)者、民怨傾聽者、糾紛仲裁者、權(quán)利保護者、權(quán)力監(jiān)督者、情感寄托者”。

作者周敬青系中共上海市委黨校黨史黨建部副主任、政黨研究所副所長，教授、博士；吳海紅系中共上海市委黨校黨史黨建部講師

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青