魏 甫 李新建

摘要: 回顧了我國(guó)林權(quán)制度改革的主要階段,著重分析了林改后集體林編制森林經(jīng)營(yíng)方案的重要現(xiàn)實(shí)意義,根據(jù)集體林森林經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn),闡述了編制集體林森林經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)該注意的問題。

關(guān)鍵詞:集體林;林權(quán)制度改革;森林經(jīng)營(yíng)方案;重要意義

中圖分類號(hào):S750文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào): 1007-5739(2009)20-0269-02

回顧新中國(guó)成立以來(lái)集體林權(quán)制度改革的歷程,大體可分為4個(gè)階段:一是土改時(shí)期的“分山分林到戶”;二是農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的“山林入社”;三是人民公社時(shí)期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”;四是改革開放初期的“林業(yè)三定”(穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制)。這4個(gè)階段的林權(quán)制度改革是各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史產(chǎn)物,不同程度地推動(dòng)了集體林業(yè)的發(fā)展。但是,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體地位不落實(shí)等問題日益突出,嚴(yán)重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性以及林業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步的發(fā)展,推進(jìn)新一輪集體林權(quán)制度改革勢(shì)在必行,迫在眉睫。

目前正在進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革,是中央做出的重大決策。2003年,黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》,對(duì)集體林權(quán)制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號(hào)文件和全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和重大舉措。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理對(duì)集體林權(quán)制度改革高度重視,并多次深入實(shí)際考察,做出了一系列重要指示。目前,福建、江西、遼寧、浙江等省已全面推行集體林權(quán)制度改革,云南、安徽、河北等省正在全面推進(jìn)改革,其他省區(qū)有80個(gè)縣市正在進(jìn)行試點(diǎn),全國(guó)承包到戶的集體林地已超過(guò)3 333.33萬(wàn)公頃,占集體林地的1/5。

全國(guó)各地大力推進(jìn)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要將林地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,在保持林地國(guó)家和集體所有權(quán)不變的前提下,將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給能夠和善于經(jīng)營(yíng)的主體,使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營(yíng)的主體地位,而且享有對(duì)林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán),調(diào)動(dòng)其積極性,促進(jìn)林業(yè)資源的優(yōu)化配置和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素的自由流動(dòng),初步建立起投資者、經(jīng)營(yíng)者、管理者多元化,責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的新機(jī)制,較好地解決一些長(zhǎng)期制約林業(yè)發(fā)展的主要問題,如資金問題和管護(hù)問題,激發(fā)了廣大林農(nóng)和全社會(huì)植樹造林的積極性。由此可見,通過(guò)推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,林業(yè)所有制形式和投資結(jié)構(gòu)開始趨向多元化。

《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于“十一五”集體林森林經(jīng)營(yíng)方案編制的試行辦法》正是在全國(guó)實(shí)行林權(quán)制度改革的大背景下實(shí)施的,對(duì)集體林編制森林經(jīng)營(yíng)方案將極大地改變集體林經(jīng)營(yíng)集約度低下、經(jīng)營(yíng)水平不高的現(xiàn)狀,有利于集體林實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地科學(xué)發(fā)展。

1集體林森林經(jīng)營(yíng)方案編制的重要意義

森林經(jīng)營(yíng)方案是指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)單位保護(hù)、發(fā)展、合理利用森林資源,實(shí)現(xiàn)科學(xué)經(jīng)營(yíng)、永續(xù)利用和提高森林經(jīng)營(yíng)管理水平的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)文件,是編制中長(zhǎng)期計(jì)劃、組織森林經(jīng)營(yíng)、確定采伐限額、安排營(yíng)林生產(chǎn)和投資的依據(jù)。

(1)通過(guò)森林經(jīng)營(yíng)方案的合理年伐量計(jì)算,核定采伐限額,進(jìn)一步完善森林采伐限額的采伐管理制度,可提高林農(nóng)的造林營(yíng)林積極性,使集體的森林經(jīng)營(yíng)逐步納入永續(xù)利用的軌道。采伐限額需要申報(bào)和批準(zhǔn),手續(xù)繁瑣,尤其是地處偏遠(yuǎn)交通不便的山區(qū),極大地影響了林區(qū)群眾從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的積極性。根據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案確定采伐地點(diǎn)和采伐量,可大大減少林農(nóng)的采伐手續(xù),只要達(dá)到采伐年限和標(biāo)準(zhǔn),在可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)下,就可以按照方案制定的采伐范圍、時(shí)間、方式和強(qiáng)度進(jìn)行采伐,避免“有林無(wú)指標(biāo),有指標(biāo)沒林”的情況出現(xiàn)。

(2)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)水平提高,督促林農(nóng)采取更科學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理措施。根據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案確定采伐,盡可能避免人為因素干擾,使經(jīng)營(yíng)水平高、經(jīng)營(yíng)措施好的林地縮短經(jīng)營(yíng)周期,由此促進(jìn)經(jīng)營(yíng)水平和經(jīng)營(yíng)措施的快速提高,提高林地的生產(chǎn)力。

(3)有利于集體林區(qū)分類經(jīng)營(yíng)的落實(shí),增加林地利用率。在實(shí)行林改的基礎(chǔ)上,編制森林經(jīng)營(yíng)方案,可從宏觀上對(duì)經(jīng)營(yíng)措施和經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行規(guī)劃,使因外出務(wù)工而閑散的林地通過(guò)流轉(zhuǎn)得到經(jīng)營(yíng)利用,提高林地的利用率。

(4)有效減少對(duì)森林的亂砍濫伐。福建、江西、遼寧等省的實(shí)踐證明,改革不僅沒有引發(fā)大規(guī)模的亂砍濫伐,亂砍濫伐案件反而大幅度下降。2005年江西省森林案件發(fā)生率同比減少了45%。其主要原因:一是20年來(lái)的實(shí)踐證明,政策越變?cè)胶?農(nóng)民擔(dān)心政策變的心理已基本消除,更重要的是隨著農(nóng)民生活的改善,砍樹也不再是農(nóng)民生活的必需。二是林權(quán)改革后,林木和房屋一樣,成為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn),為實(shí)現(xiàn)樹木經(jīng)濟(jì)效益的最大化,農(nóng)民選擇在最佳采伐期采伐利用。三是我國(guó)實(shí)行了有效的限額采伐管理制度,近20年來(lái),我國(guó)每年的森林采伐量都很好地控制在森林生長(zhǎng)量之內(nèi)。

2集體林與國(guó)有林經(jīng)營(yíng)的區(qū)別

(1)經(jīng)營(yíng)主體不同。林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體是國(guó)營(yíng)林場(chǎng),集體林地的經(jīng)營(yíng)主體是各家各戶以及承包經(jīng)營(yíng)的大戶或公司單位。

(2)經(jīng)營(yíng)目的不同。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)投入的力度逐年加大,各項(xiàng)林業(yè)工程陸續(xù)實(shí)施,國(guó)有林經(jīng)營(yíng)逐漸由木材生產(chǎn)向生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變,尤其是天然林。隨著林權(quán)制度改革的開展,集體林經(jīng)營(yíng)將日益?zhèn)戎亟?jīng)濟(jì)目的,重視效益產(chǎn)出,同時(shí)兼顧森林的生態(tài)效益。

(3)經(jīng)營(yíng)水平不同。國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)集約,育苗、整地、種植、撫育、采伐和更新的操作相對(duì)規(guī)范,整體水平較高。集體林地經(jīng)營(yíng)受市場(chǎng)影響大,經(jīng)營(yíng)相對(duì)粗放、分散,林木長(zhǎng)期處于自然生長(zhǎng)狀態(tài),人工干預(yù)少,生長(zhǎng)量偏低。

(4)經(jīng)營(yíng)單位不同。國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)單位是依據(jù)自然地理地形和經(jīng)營(yíng)習(xí)慣區(qū)劃的小班,集體林是各家各戶的山頭地塊,分布不規(guī)律。

3編制集體林的森林經(jīng)營(yíng)方案需要注意的問題

(1)集體林森林經(jīng)營(yíng)方案的編制要以森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)理論為依據(jù),以培育健康、穩(wěn)定、高效森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo),分類經(jīng)營(yíng),充分體現(xiàn)“嚴(yán)格保護(hù),積極發(fā)展,科學(xué)經(jīng)營(yíng),持續(xù)利用”的現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)理念,對(duì)發(fā)揮集體林的森林功能,提高森林資源質(zhì)量及效益,促進(jìn)“興林富民”,實(shí)現(xiàn)集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

(2)要加強(qiáng)集體林經(jīng)營(yíng)模式的研究。當(dāng)前尤其是南方集體林區(qū)農(nóng)村的青年勞力大多外出打工,分山到戶后各自經(jīng)營(yíng)過(guò)于分散,水平不一,且各家人力資源情況差別大。如果全部以各家各戶為單位編制森林經(jīng)營(yíng)方案,由于地塊過(guò)于分散,難以形成集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)局面,森林經(jīng)營(yíng)方案難以科學(xué)編制,即使編制完成也難以有效實(shí)施。要根據(jù)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的要求,加強(qiáng)集體林經(jīng)營(yíng)模式的研究和推廣,人多地少的林區(qū),可采用多戶合并作為林班;人多地少的林區(qū)可以采用分山到戶后的林地產(chǎn)權(quán)不變,各戶入股,以村或村組為單位集體經(jīng)營(yíng)的方式,制定經(jīng)營(yíng)措施。各戶入股、集體經(jīng)營(yíng)可以很好地整合全村人力資源,對(duì)閑散林地進(jìn)行利用,規(guī)模擴(kuò)大,可使森林經(jīng)營(yíng)方案的編制更具備現(xiàn)實(shí)可操作性,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)采伐利用的可持續(xù)發(fā)展。

(3)要協(xié)調(diào)好農(nóng)民采伐預(yù)期與國(guó)家計(jì)劃采伐指標(biāo)的矛盾,要建立既能保證森林資源消長(zhǎng)平衡,又能適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的森林采伐管理辦法。一是在堅(jiān)持森林采伐限額管理制度的前提下,適當(dāng)放寬對(duì)商品林采伐的限制,足額滿足速生豐產(chǎn)林的采伐指標(biāo)。二是采伐限額按照森林經(jīng)營(yíng)方案編制,采伐年限由經(jīng)營(yíng)者自主確定。在一個(gè)限額期的5年內(nèi),當(dāng)年的采伐限額可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。三是木材采伐指標(biāo)的分配和采伐許可證的下達(dá),實(shí)行公示制,采伐許可證由林木所有者直接申請(qǐng)。

(4)要尊重農(nóng)民的意愿,確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán),依法進(jìn)行,確保森林經(jīng)營(yíng)方案能夠?qū)嵭?。林?quán)制度改革后,農(nóng)民擁有林木的經(jīng)營(yíng)和使用權(quán),要提高農(nóng)民投入到林業(yè)建設(shè)中的重要前提條件就是要保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。森林經(jīng)營(yíng)方案要公開、公正、科學(xué)管理實(shí)施,要充分尊重農(nóng)民的意愿,通過(guò)協(xié)商落實(shí)林種區(qū)劃,為實(shí)現(xiàn)分區(qū)施策、分類經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。

(5)建立和規(guī)范林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度,保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益。林改后,要面臨林地的經(jīng)營(yíng)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題。在林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,縣級(jí)林業(yè)部門要對(duì)林地進(jìn)行評(píng)估,規(guī)范流轉(zhuǎn)合同,避免林農(nóng)因低估價(jià)值,日后發(fā)生糾紛。同時(shí),明確承包者在經(jīng)營(yíng)期間發(fā)生林地征占用時(shí)的補(bǔ)償分配細(xì)節(jié),消除承包過(guò)程中涉及林地征占用時(shí)存在的利益分配糾紛隱患。

(6)編制森林經(jīng)營(yíng)方案要根據(jù)資源狀況,因地制宜。由于森林經(jīng)營(yíng)方案是分林種及經(jīng)營(yíng)類型進(jìn)行設(shè)計(jì)的,生產(chǎn)單位可根據(jù)森林的實(shí)際情況,因地制宜地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理,為合理組織經(jīng)營(yíng)提供方便。

(7)縣市林業(yè)職能部門要根據(jù)省級(jí)林業(yè)主管部門的部署,開展縣(市)、場(chǎng)級(jí)森林資源清查工作,全面、真實(shí)掌握本地區(qū)內(nèi)的森林資源現(xiàn)狀,聯(lián)系各縣(市)編案實(shí)際,修定縣(市)、場(chǎng)級(jí)編案的相關(guān)林業(yè)數(shù)表,開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、場(chǎng)級(jí)編案試點(diǎn),分解縣(市)級(jí)森林規(guī)劃指標(biāo),進(jìn)行經(jīng)營(yíng)方案編制工作,自下而上地進(jìn)行編案匯總,形成縣(市)級(jí)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃編制說(shuō)明書(報(bào)告)并上報(bào)審定。同時(shí),加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施監(jiān)督,將落實(shí)結(jié)果作為考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期森林資源消長(zhǎng)目標(biāo)、實(shí)行經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制的依據(jù)。

4參考文獻(xiàn)

[1] 高兆蔚.福建省林改后森林經(jīng)營(yíng)編案技術(shù)研究[J].華東森林經(jīng)理,2007, 21(4):1-5.

[2] 李文娟.森林經(jīng)營(yíng)方案編制的意義、內(nèi)容及編制要點(diǎn)[J].防護(hù)林科技,2009(4):71-73.

[3] 周宏.新形勢(shì)下森森經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施初探[J].河南農(nóng)業(yè)科學(xué),2009(5):98-100.

[4] 張志達(dá).科學(xué)經(jīng)營(yíng)森林必須實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2008(12):24-25,56.