邱曉彥　陳　收　李雙飛

摘要：中國基本養(yǎng)老保險存在的主要問題是基金缺口過大，個人賬戶“空賬”問題突出。將養(yǎng)老金與個稅繳納激勵聯(lián)動可以讓積極繳納稅收者、稅收貢獻大者獲得更多的社會保障福利支持，中國養(yǎng)老金制度不健全是高儲蓄率現(xiàn)狀的主要原因之一，而養(yǎng)老金部分積累制在中國應(yīng)用的主要障礙是來源不足；國際上在解決該問題上所提出的通過個稅減免或優(yōu)惠來激勵個人繳納養(yǎng)老金的方案，在中國有一定的借鑒意義，但要結(jié)合中國國情，從而提出養(yǎng)老金制度建設(shè)和稅收激勵聯(lián)動體系設(shè)計的新思路。

關(guān)鍵詞：高儲蓄率；養(yǎng)老金；個人所得稅；個人帳戶

中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A文章編號：1003-7217(2009)01-0030-06

一、引言

改革開放以來，中國居民銀行儲蓄存款的增長速度一直高于經(jīng)濟增長和居民收入增長的速度，而且居民儲蓄率始終在高位上運行。隋娟娟(2006)認為預防養(yǎng)老是高儲蓄率現(xiàn)狀的主要原因之一。國家基本養(yǎng)老保險是按國家統(tǒng)一政策規(guī)定強制實施的，為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養(yǎng)老保險制度。目前中國基本養(yǎng)老保險基金占社會保障基金的65％左右，是社會保障極其重要的組成部分，但是基本養(yǎng)老基金缺口過大，“空賬”問題嚴重突出。切實解決好中國的基本養(yǎng)老保險的來源問題，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，對于應(yīng)對中國人口老齡化、實現(xiàn)社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。此外，個人所得稅作為收入再分配的手段，能夠有效地調(diào)節(jié)個人收入分配差距，緩解社會分配不公引起的矛盾。許多國家提出了通過個人所得稅的減免或優(yōu)惠來激勵個人繳納養(yǎng)老金的方案，但是這種方案應(yīng)用到目前處于高儲蓄率的中國面臨很大的現(xiàn)實障礙，主要是因為中國目前及未來較長的一段時間內(nèi)存在稅收征繳不足的問題。

中國養(yǎng)老金制度不健全是高儲蓄率現(xiàn)狀的深層次主要原因之一，而養(yǎng)老金部分積累制在中國的應(yīng)用的主要障礙是來源不足問題。國際上為解決該問題所提出的通過個人所得稅的減免或優(yōu)惠來激勵個人繳納養(yǎng)老金的方案，在中國應(yīng)用有其局限性，因此，應(yīng)結(jié)合中國國情，設(shè)計養(yǎng)老金制度建設(shè)和稅收激勵聯(lián)動體系。

二、中國高儲蓄率現(xiàn)狀分析

20世紀90年代以來，中國儲蓄一直處在高速增長過程之中。從表1可以看出，1996年我國城鄉(xiāng)居民的儲蓄存款余額不足4萬億元人民幣，到2006年，居民儲蓄存款突破16萬億元。與此同時，居民儲蓄的增長速度一直高于GDP和居民收入的增長速度。2006年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款增長率(14.56％)超過GDP增長率(11.1％)，也超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率(12.07％)。可以發(fā)現(xiàn)居民儲蓄存款增長中較大比例一直是定期存款，活期存款占儲蓄存款相對比例較小，這顯示我國居民的存款具有較大的預防性動機，通過定期存款的形式以應(yīng)對未來較大的不確定性，即當前我國居民的儲蓄為預防性儲蓄。

賀書平(2005)認為高儲蓄對經(jīng)濟發(fā)展的影響是一把雙刃劍，一方面，高儲蓄率為我國經(jīng)濟增長提供了充足的資金來源，是支持經(jīng)濟快速增長的重要因素。但1997年后不同于過去的短缺年代，供給能力大大提高，內(nèi)需擴張成為經(jīng)濟動力，高儲蓄開始起負面作用。從1990年以后，我國居民儲蓄的利率彈性一直為負，在0～0.05％之間波動，表明我國居民儲蓄不是為了保值、增值，更多的是為了預。

據(jù)中國人民銀行進行的居民儲蓄問卷調(diào)查，2000～2002年中國居民儲蓄目的依次為養(yǎng)老、攢教育費、買房裝修，2003～2008年居民儲蓄的目的依次是攢教育費、養(yǎng)老、買房裝修，因此，養(yǎng)老是造成消費者高儲蓄低消費的心態(tài)的主要原因之一。據(jù)聯(lián)合國預測，在2000～2025年期間世界老年人口增長90％，中國增長111％。2050年中國老年人口比重為19.8％，比同年世界老年人口比重(13.7％)高6.1個百分點。人口的老齡化問題在中國愈加顯現(xiàn)。而我國的養(yǎng)老保險體制發(fā)展相對落后，統(tǒng)籌養(yǎng)老保險金的內(nèi)生赤字巨大，年底滾存節(jié)余越來越少，空賬規(guī)模迅速擴大，養(yǎng)老保險的覆蓋率低，尤其是廣大農(nóng)村居民基本上享受不到此項保障。因此，推進養(yǎng)老保險體制改革有利于消除預防性儲蓄動機，降低儲蓄，增加消費。

三、中國養(yǎng)老保險籌資模式運行中存在的主要問題

一國的GDP、儲蓄水平、勞動力供給、經(jīng)濟增長和收入分配格局、社會公平狀況以及公共財政收入等都對養(yǎng)老保險制度構(gòu)建有直接的影響。世界各國社會養(yǎng)老保險金的積累模式有現(xiàn)收現(xiàn)付模式、部分積累模式和完全積累模式。

20世紀80年代中期以前，中國實行以企業(yè)(單位)為載體的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”養(yǎng)老保險制度。從1993年起，我國開始從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向基本養(yǎng)老金的“部分積累制”轉(zhuǎn)軌，建立“社會統(tǒng)籌賬戶”和“個人賬戶”相結(jié)合的社會保障機制。新制度框架下的養(yǎng)老保險模式主要包括：(1)以企業(yè)繳費為主建立社會統(tǒng)籌基金；(2)由職工和企業(yè)繳費為主建立個人賬戶。2006年1月1日前，基本養(yǎng)老保險個人賬戶按職工本人繳費工資11％的數(shù)額建立，其中8％為個人繳費，3％從企業(yè)繳費中劃入。為與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11％調(diào)整為8％，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。(3)政府負擔養(yǎng)老保險基金的管理費用。這種社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的半基金制有利于應(yīng)付中國人口老齡化危機，逐漸分散舊制度到新制度的轉(zhuǎn)軌成本，逐步實現(xiàn)由企業(yè)養(yǎng)老保險制度到個人養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)變。但在實踐中，這種養(yǎng)老保險模式出現(xiàn)了一些問題。

(1)以統(tǒng)籌基金彌補隱性債務(wù)導致社會統(tǒng)籌基金的資金缺口。“部分積累制”正常運行的前提是“社會統(tǒng)籌”部分的基金應(yīng)能夠滿足沒有繳納退休金但已經(jīng)退休或?qū)⑼诵萑藛T的退休金需要。然而，由于實施基金積累制前已經(jīng)退休的老職工(老人)和新制度實施前參加工作的職工(中人)在過去的工作年限里并沒有直接為自己進行養(yǎng)老金積累，他們的貢獻被轉(zhuǎn)化為當期政府收入并凝固在國有資產(chǎn)中，制度轉(zhuǎn)軌后，這批“老人”和“中人”過去的養(yǎng)老金積累事實上就形成了國家對他們所負的“隱性債務(wù)”。學術(shù)界對隱性債務(wù)的測算結(jié)果并不一致，從1萬億元到10萬億元不等(見表2)，隱性債務(wù)的規(guī)模巨大。

目前，政府采用企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌基金來償還舊制度中的隱性債務(wù)。一些地方也被迫提高企業(yè)繳費率，有的高達30％以上。同時，大量職工提前退休也大大增加了企業(yè)的養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶繳費數(shù)額。結(jié)果是企業(yè)負擔過重，逃費欠費情況嚴重，養(yǎng)老保險基金收支狀況每況愈下，社會統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)了嚴重的資金缺口。這種狀況一直延續(xù)1997年。為此，我國政府采取一系列措施平抑過高的企業(yè)繳費率，并將其控制在20％左右。但是，企業(yè)繳費率降低后，養(yǎng)老金收入相應(yīng)減少，收支缺口擴大。

2養(yǎng)老金的收支缺口呈加大的趨勢。如果按每期基本養(yǎng)老保險基金收入和基金支出是否有結(jié)余來看，似乎每期收入都可以承受支出的巨大壓力，如圖1所示。但是，一般養(yǎng)老保險基金支出是指支付給養(yǎng)老金收益人的金額，那么，若用當期離休退休退職費作為基金支出金額來看，基本養(yǎng)老保險基金是入不敷出的。由圖2可見，歷年全國離休退休退職費都高于基金收入，二者呈現(xiàn)的趨勢都是逐步攀升的。根據(jù)中國的養(yǎng)老保險制度規(guī)定，養(yǎng)老保險支出由社會統(tǒng)籌賬戶現(xiàn)收現(xiàn)付，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶混賬運作的模式，造成了只能由個人賬戶來填補這一缺口，個人賬戶“空轉(zhuǎn)”運行非常普遍，是一種隱患。

3個人賬戶“空賬”問題嚴重。由于巨額的轉(zhuǎn)軌成本未得到有效解決，很多地方都是收不抵支。目前每年大約有四五百億元的缺口由中央財政撥付，統(tǒng)籌基金和個人賬戶一直在混賬進行，統(tǒng)籌部分透支了個人賬戶資金，而個人賬戶每年被挪用1000多億元用于統(tǒng)籌。挪用個人賬戶導致“空賬”。據(jù)《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要草案》提供的數(shù)據(jù)，2002年底全國的“空賬”規(guī)模為4800億元，2004年底接近6000億元，到2005年末“空賬”數(shù)目已達8000多億元，養(yǎng)老金缺口達2.5萬億元。據(jù)世界銀行預測，“人口紅利期”之后資金缺口將繼續(xù)擴大，到本世紀60年代達到頂峰，占同年GDP的0.7％。2005年5月世界銀行有關(guān)中國養(yǎng)老金的研究報告指出，在一定假設(shè)條件下，按照現(xiàn)行制度模式，2001～2075年，我國基本養(yǎng)老保險制度的收支缺口將高達9.15萬億元，相當于2001年GDP的95％。雖然中央財政的補貼不斷提高，如表3顯示，養(yǎng)老保險基金從中央財政得到的收入1999年為163億元，2000年就突破300億元，2002年突破400億元，2005年達到544億元，增加速度驚人，但現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度仍然存在很大的支付缺口。

2006年1月1日的新政降低養(yǎng)老金個人賬戶繳費率的重要目的是做實個人賬戶，統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶分開運行，個人賬戶要實現(xiàn)儲蓄功能，在個人賬戶到期前要求賬戶內(nèi)養(yǎng)老金克服通貨膨脹的風險，確保增值。養(yǎng)老保險基本模式轉(zhuǎn)型過程中解決隱形債務(wù)的不明確方式是引發(fā)空賬的主要原因，而個人賬戶空賬則可能導致部分積累制的設(shè)計初衷落空。

從以上分析可以看出，中國要實現(xiàn)部分積累模式，首先要克服養(yǎng)老金來源不足問題，因此，擴大養(yǎng)老金的來源、增加養(yǎng)老金數(shù)額成為解決問題的關(guān)鍵所在。要實現(xiàn)國家養(yǎng)老金賬戶部分正積累，以應(yīng)付將來的負積累，保持長期的收支平衡，就需要更多地發(fā)揮個人賬戶積累在養(yǎng)老金制度中的作用。

四、國外養(yǎng)老金繳納的稅收激勵經(jīng)驗

部分積累模式中的資金來源不足問題有多種可能的解決方案，其中個人所得稅與養(yǎng)老保險繳納聯(lián)動、以個人所得稅的繳納來激勵養(yǎng)老保險的繳納是很重要的措施之一。目前國外采用的主要是通過減免稅收和相關(guān)稅收補貼的形式激勵個人繳納養(yǎng)老金。

從表4可以看出社會保障與居民儲蓄率之間有一定的相關(guān)性，但關(guān)系很復雜。不同的社會制度和不同的文化背景，使社會保障對儲蓄率產(chǎn)生的影響也不同。當社會保障水平較低時，會促使人們進行儲蓄。而社會保障過高時，勢必會造成過度消費，居民儲蓄率降低。以日本為代表的國家社會保障給付費規(guī)模較低，為低保障國家。由于國家社會保障給付規(guī)模低，相應(yīng)的個人為了退休后的消費支付進行儲蓄的動機比較強，居民儲蓄率高。而德國、澳大利亞等國的給付費規(guī)模比較高，屬于高保障、高福利國家。他們?yōu)榫用裉峁┝恕皬膿u籃到墳?zāi)埂钡母＠媱潱惯@些國家的人民可以將可支配收入大部分用于消費而無需儲蓄，居民儲蓄率低。

美國與日本的社會保障程度均低于歐洲一些發(fā)達國家，而兩國的儲蓄率截然不同。從美國方面看，財政赤字時間長、數(shù)量大，消費信貸非常發(fā)達，上世紀80年代以來，股票市場發(fā)展迅速，財富效應(yīng)使居民消費需求明顯上升，由此導致美國的高消費、低儲蓄。從日本方面看，東方民族勤儉儲蓄的傳統(tǒng)、強烈的教育儲蓄動機、居民工資因經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展而增長較快、較低的社會保障水平帶來的防老儲蓄動機，綜合導致了日本的高儲蓄。從國外情況上看，個人所得稅對養(yǎng)老保險發(fā)展的激勵作用，很大程度上源于企業(yè)和居民個人的避稅需求。因此，在考慮財政收支的情況后，加大稅收優(yōu)惠的力度，必將促進商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，國外的實踐也為我國提供了借鑒。

五、國外養(yǎng)老金繳納的稅收激勵模式在我國應(yīng)用的局限性

透視當今世界各國養(yǎng)老保險制度改革，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都注重將養(yǎng)老保險改革的內(nèi)在規(guī)律與自身實際國情結(jié)合在一起。國外的模式主要是對其進行個人所得稅的減免和優(yōu)惠，但在中國實施存在很大障礙，個人所得稅征繳不足是其中最重要的。

目前世界上已有140多個國家和地區(qū)征收了個人所得稅，許多國家將它作為其稅制結(jié)構(gòu)中的主體稅種。但據(jù)世界銀行提供的資料，在工業(yè)化國家個人所得稅率占稅收總額的28％，發(fā)展中國家個人所得稅占稅收總額的11％，2005年我國個人所得稅占稅收總額的比重僅為6.02％(見表5)；個人所得稅占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重，低收入國家為3％，中低收入國家為6％，中高收入國家為5.3％，高收入國家為11.5％，而2005年我國不足2％；個人所得稅占財政收入中的比重，高收入國家大多高達40％以上，在中等收入國家的比重基本上為10％～20％，在低收入國家的比重約為6％～10％。從表5可以看出，1996～2005年個人所得稅總量增長迅速，個人所得稅的增長率遠遠大于GDP、稅收收入的增長率。2005年中國個人所得稅收入已占全國財政收入的6.66％，2005年個人所得稅收入在國家稅收總收入中的比例上升到6.02％，位列增值稅、企業(yè)所得稅和營業(yè)稅之后，成為中國第4大稅種0。

但是，由于中國在社會收入初次分配中缺乏必要的監(jiān)管部門和監(jiān)控手段，致使稅源流失現(xiàn)象嚴重，2005年個稅流失達到1148.56億元，10年間個稅流失金額增長了15倍多。個稅收入占全國稅收總收入的比重一直偏低，2005年僅為6.02％。另外，個人征信體系不健全、信用制度不完善等因素均造成了個人所得稅款的大量流失。個稅征繳不力、個稅流失嚴重等問題不僅使財政收入損失巨大，而且還加劇了個人收入分配不公的狀況。究其原因，在個稅征繳體系上存在以下主要問題：

(1)個稅征繳的信息傳遞機制不完善。中國目前的征管體制使得征管信息傳遞不暢，效率較低。納稅人的信息資料無法在不同的征管區(qū)域之間迅速傳遞，即使在同一稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的征管與稽查、稅政等部門之間的信息傳遞也往往受阻。此外，稅務(wù)部門與銀行、工商等機關(guān)部門也無法實現(xiàn)信息共享，稅務(wù)部門很難準確判斷稅源、組織征管，必然會產(chǎn)生稅

收征管上的漏洞。

(2)個稅征繳體系缺乏有效監(jiān)管。稅收征管方面的制度漏洞還與全民的信譽制度、財產(chǎn)申報等制度未建立及稅收申報、監(jiān)管等制度不完善有關(guān)。在目前個稅收繳方面實行的代扣代繳制度有漏洞，因為很多單位的額外收入都超過了員工工資本身，代扣代繳制度有時并不能反映個人收入的實際情況。中國個稅實行的是代扣代繳和個人申報納稅相結(jié)合，沒有個人收入申報制度，同時，由于個人所得稅實行的是分稅制(各方面收入單獨納稅)，對個人收入難以綜合計算及有效監(jiān)控，也導致大量稅款流失。

雖然目前個人所得稅已經(jīng)進行了一些相關(guān)改革措施，比如：調(diào)整個稅起征點，緩解低中收入階層壓力；要求高收入者自行納稅申報，并以制度形式對其進行約束等。但在目前以及未來較長的一段時間內(nèi)，個人所得稅征繳不足的問題依然存在。因為和發(fā)達國家相比，中國的征收成本率嚴重偏高，為正在進行的社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制造成了較大障礙，從而構(gòu)成了中國養(yǎng)老金與個稅繳納激勵聯(lián)動模式選擇的現(xiàn)實基礎(chǔ)。2005年，我國GDP達到183 867.9億元，如果將個人所得稅占GDP的比率提高為3％，個人所得稅可達5 516億，而當年養(yǎng)老保險收入總額為4312億。由此可見，通過征收個人所得稅來籌措統(tǒng)籌養(yǎng)老保險資金的空間是很大的，改革統(tǒng)籌養(yǎng)老的籌資辦法具有可行性。另外，高儲蓄率下中國現(xiàn)實國情，養(yǎng)老是居民預防儲蓄的主要原因，將中國養(yǎng)老金與個稅繳納激勵聯(lián)動既可以開辟養(yǎng)老基金的籌資來源新途徑，改善中國養(yǎng)老金資金來源不足的狀態(tài)，又可以調(diào)動納稅人的納稅積極性，同時還可以降低居民的預防儲蓄。

六、中國養(yǎng)老金制度與個稅繳納激勵聯(lián)動的新方向

在目前中國儲蓄率高速增長、高位運行的現(xiàn)狀下，要解決中國基本養(yǎng)老金缺口過大、“空賬”突出等問題，需要多方面努力，養(yǎng)老金制度的完善更是個龐大的系統(tǒng)工程。針對中國當前養(yǎng)老金來源不足和個人所得稅繳納現(xiàn)狀，養(yǎng)老金制度與個人所得稅繳納的聯(lián)動模式可以從個人所得稅繳納的推動人手，將個人所得稅的征收與個人養(yǎng)老金賬戶聯(lián)系起來，鼓勵個人所得稅的繳納，并使積極繳納稅收者、稅收貢獻大者獲得社會保障體系更多的支持，建立二者相長的相互促進關(guān)系，加大個人賬戶積累功效對養(yǎng)老的支撐力度，從而實現(xiàn)基本養(yǎng)老金的正積累。這對推動養(yǎng)老金部分積累制的建設(shè)、實現(xiàn)中國養(yǎng)老金制度和稅收激勵的協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)筑良好的社會保障體系實施的外部環(huán)境具有重要意義。

因此，養(yǎng)老金和稅收激勵的關(guān)系及這兩者之間的聯(lián)動體系設(shè)計將成為養(yǎng)老金制度建設(shè)研究的新方向。其中，稅收激勵在養(yǎng)老金個人賬戶空賬實化中的應(yīng)用，個人所得稅繳納時段、繳納數(shù)量與養(yǎng)老金的聯(lián)系，個人所得稅中用于社保養(yǎng)老金的提取比例，養(yǎng)老保險個人賬戶與個人所得稅繳納賬戶的聯(lián)動，以及養(yǎng)老保險個人賬戶跨區(qū)域的整體運作模式等都是該領(lǐng)域中有待進一步解決的關(guān)鍵問題。