葛　衛(wèi)

提要養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的趨勢，也是向全國統(tǒng)籌過渡的重要步驟。我國從1991年開始就提出把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由市縣級(jí)統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌，但是事實(shí)上我國迄今為止只有13個(gè)省區(qū)市實(shí)施了省級(jí)統(tǒng)籌，這離既定目標(biāo)還有很大的距離。本文就產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的原因進(jìn)行分析，并針對(duì)性地提出了為盡快實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)所應(yīng)采取的措施。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；省級(jí)統(tǒng)籌；政策建議

中圖分類號(hào)：F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌就是在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一繳費(fèi)比例和基數(shù)、統(tǒng)一企業(yè)離退休人員統(tǒng)籌項(xiàng)目、統(tǒng)一基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一對(duì)基金進(jìn)行管理和調(diào)劑使用。從1991年開始，我國就提出了要把養(yǎng)老保險(xiǎn)從市縣級(jí)統(tǒng)籌過渡到省級(jí)統(tǒng)籌；隨后又相繼頒布了幾個(gè)法規(guī)文件，省級(jí)統(tǒng)籌成為了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要方向，也是目前養(yǎng)老改革的重心。在這種大背景下，我國各個(gè)省級(jí)政府也積極響應(yīng)中央的號(hào)召，努力推進(jìn)本省的養(yǎng)老省級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)程。在各個(gè)省份的積極配合之下，到2007年底我國已經(jīng)有13個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌；同時(shí)，沒有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份也表示將在最近兩年內(nèi)爭取實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。2008年11月6日，中國人力資源和社會(huì)保障部尹蔚民表示：爭取2009年年底前在全國基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。

除了近年取得的成績外，我們也應(yīng)該看到，從提出養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌到今天，已經(jīng)有17年了，到現(xiàn)在只有13個(gè)省區(qū)市實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌，而且這其中還包括北京、上海、天津等省級(jí)城市，如果排除這些單一的城市，我國的養(yǎng)老改革并沒有取得太大的突破；并且除了這幾個(gè)省級(jí)城市以外，剩下的大多是諸如云南、甘肅等較為偏遠(yuǎn)且經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的地方。中國第一經(jīng)濟(jì)大省廣東省離省級(jí)統(tǒng)籌的要求還有很大的差距，目前為止該省21個(gè)地級(jí)市甚至還沒有全部實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌。另外，其他經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方也還有很多都是市縣級(jí)統(tǒng)籌。雖然這些省份都表示將在近期內(nèi)正式啟動(dòng)省級(jí)統(tǒng)籌，但是從省政府出臺(tái)一項(xiàng)政策法規(guī)到該法規(guī)在全省范圍內(nèi)正式有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來是需要時(shí)間的，并且在初期運(yùn)行過程中是否能真正實(shí)施下去現(xiàn)在還是個(gè)未知數(shù)。由此可見，雖然我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已經(jīng)走過了十幾年的路程，但是其進(jìn)度非常緩慢，所取得的成績也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。

一、實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的重要意義

養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌是我國目前養(yǎng)老改革的主要方向，順利完成這一改革對(duì)我國今后養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向?qū)a(chǎn)生重大影響，具有重要的意義：

（一）實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有利于在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)其公平性。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為以政府為主體舉辦的保險(xiǎn)種類，其統(tǒng)籌基金方面在公平與效率的選擇上應(yīng)該更注重公平。我國不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有很大的不同，在職職工與退休員工的比例也是不同的，因此不同地方所能征收上來的調(diào)劑基金也有很大的差別。在傳統(tǒng)的市縣級(jí)統(tǒng)籌下，由于統(tǒng)籌基金是由地方政府所支配的，所以即便是在同一個(gè)省份內(nèi)，不同的市縣其職工所享受到的養(yǎng)老待遇也是不同的。也就是說，站在更高層次上來看，市縣級(jí)統(tǒng)籌于養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平是不利的。省級(jí)統(tǒng)籌則是在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用統(tǒng)籌基金，對(duì)各個(gè)地方政府的調(diào)劑比例是相同的，這就能夠在全省范圍內(nèi)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的公平性。

（二）互濟(jì)性是社會(huì)保險(xiǎn)的重要特征之一，養(yǎng)老保險(xiǎn)也不例外，省級(jí)統(tǒng)籌就能夠更充分地實(shí)現(xiàn)其互濟(jì)性。省級(jí)統(tǒng)籌意味著對(duì)全省職工的基本養(yǎng)老金提取比例是統(tǒng)一的，但由于不同市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不同的，其職工的工資水平也存在著巨大的差別，他們的提取基數(shù)隨之也是不同的，所以最終不同地區(qū)所籌集到的基金數(shù)目是不同的；而在發(fā)放時(shí)則是根據(jù)不同地區(qū)的不同需要來進(jìn)行調(diào)配使用的，支付壓力較小，尤其是原本就有結(jié)余的地區(qū)所得到的調(diào)劑金就比存在缺口的地區(qū)少。因此，這一制度會(huì)使基金從養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)向負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)轉(zhuǎn)移，這種基金流向本身就體現(xiàn)了其互濟(jì)性。這也是實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革的重要目標(biāo)。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有利于促進(jìn)我國勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，并且為全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。勞動(dòng)力的不斷流動(dòng)是我國現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)的重要特征。為了給我國的勞動(dòng)力合理流動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，養(yǎng)老保險(xiǎn)在更高范圍上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌是必然的，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系到員工退休后的生活水平，會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)產(chǎn)生巨大的影響；但是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的市縣級(jí)統(tǒng)籌會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的市縣養(yǎng)老統(tǒng)籌基金差別很大，退休后的待遇差別也很大，這必然會(huì)促使勞動(dòng)力向經(jīng)濟(jì)好的地區(qū)流動(dòng)，久而久之就會(huì)形成勞動(dòng)力的不合理流動(dòng)，導(dǎo)致全國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距越來越大，這對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定是不利的。省級(jí)統(tǒng)籌則能夠很好地整合現(xiàn)存的雜亂的市縣級(jí)統(tǒng)籌，使勞動(dòng)力在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)，并為以后的全國統(tǒng)籌打下良好的基礎(chǔ)。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌能夠加強(qiáng)對(duì)基金的管理，更好地實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。原有的市縣級(jí)統(tǒng)籌使其籌集到的基金結(jié)余分散、抗風(fēng)險(xiǎn)能力也很弱，基金的保值增值能力較差，不能滿足日益增大的支付需求。省級(jí)統(tǒng)籌是在全省范圍內(nèi)對(duì)基金進(jìn)行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度使用，這能夠有效地減少參與養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集運(yùn)營的政府單位，會(huì)大大地縮減可觀的管理費(fèi)用，同時(shí)也能夠極大地減少基金的流失，使其更多地用于對(duì)退休人員的養(yǎng)老金支付。另一方面，在養(yǎng)老金基數(shù)不變的情況下，省級(jí)政府所擁有的更加集中的養(yǎng)老基金進(jìn)行投資所產(chǎn)生的收益也更大。相應(yīng)的，這部分基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也將得到大大的提高，其保值增值能力也會(huì)更大，這是適應(yīng)我國老齡化

不斷加劇所產(chǎn)生不斷增大的支付需求的需要的。

二、影響我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步伐原因分析

我國實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌意義重大，但是實(shí)際推行的進(jìn)度卻是非常緩慢，至今還有18個(gè)省區(qū)市停留在市縣級(jí)統(tǒng)籌的層次上，這一結(jié)果是由眾多原因造成的。

（一）省級(jí)統(tǒng)籌后可能會(huì)出現(xiàn)的地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)弱化了省政府積極推行新制度的動(dòng)力。市縣級(jí)統(tǒng)籌模式下，各地方政府的統(tǒng)籌基金是歸地方支配使用的，當(dāng)?shù)氐闹Ц缎枨笠彩怯傻胤秸I集到的基金來滿足的，可以說正常情況下地方部門是要自給自足的，只有在發(fā)生支付缺口時(shí)才由上級(jí)部門進(jìn)行補(bǔ)足。如果實(shí)行了省級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌基金全部上繳省級(jí)部門，這一方面使省級(jí)部門掌握了更多的基金，但同時(shí)也意味著省級(jí)部門所擔(dān)負(fù)的責(zé)任也更大了，相應(yīng)的地方政府的支付壓力就轉(zhuǎn)化到了省政府身上，省政府就變成了支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金的第一責(zé)任人。在這種情況下，地方政府可能會(huì)全部依賴于省級(jí)政府的財(cái)政支持，而喪失了用本地財(cái)政來支付養(yǎng)老金的積極性；不僅如此，各個(gè)地方政府部門之間為了爭奪更多的統(tǒng)籌基金可能還會(huì)采取欺騙手段來謊報(bào)本地的支付情況，到時(shí)現(xiàn)存的基金缺口還有進(jìn)一步擴(kuò)大的危險(xiǎn)，省級(jí)政府的壓力也會(huì)越來越大。這種潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌是一個(gè)巨大的威脅，也使得改革的步伐緩慢。

（二）現(xiàn)行的各地方社會(huì)保障部門不是直接隸屬于省社保部門，對(duì)于推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌是不利的。各個(gè)地方社保部門直接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)從而使他們所采取的行動(dòng)也是服務(wù)于當(dāng)?shù)卣?，他們考慮的是地方利益，而不是站在全省范圍的高度思考問題；實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌就需要各地方政府上繳養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，而單純地靠省級(jí)部門是不可能掌握到所有市縣的具體情況的，這就需要各地方社保部門的大力配合才能有效地籌集到所需要的基金在全省范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑使用，使基金從富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，最大限度地發(fā)揮統(tǒng)籌基金的互濟(jì)功能。但是，現(xiàn)行的部門所屬情況使地方社保部門所考慮的只會(huì)是如何更好地發(fā)展當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利事業(yè)，而不會(huì)積極地配合省級(jí)部門進(jìn)行基金的籌集。籌集不到充足的統(tǒng)籌基金，省政府想要在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用基金是不可能的，從而養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌也就難以實(shí)現(xiàn)了。

（三）有些地方政府不愿意放棄既得利益，主觀意識(shí)上對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌產(chǎn)生抵制。在原有的市縣級(jí)統(tǒng)籌下，地方政府掌握的統(tǒng)籌基金在滿足了各項(xiàng)需求后如果還有剩余可以用于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展事業(yè)；這對(duì)于那些富裕的地方特別是養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的地方來說是好事，因?yàn)樗麄兛梢該碛懈嗟馁Y金來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。而實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌就意味著地方政府不能再擁有統(tǒng)籌基金的使用權(quán)，當(dāng)?shù)氐闹Ц缎枨笫怯墒〖?jí)政府根據(jù)其具體的的情況來調(diào)劑供給的，這也意味著基金會(huì)從富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)。如果是原本已經(jīng)存在巨大基金缺口的地方政府，他們當(dāng)然會(huì)欣然接受省級(jí)統(tǒng)籌，因?yàn)橛辛耸±锏慕y(tǒng)籌基金，他們就可以緩解巨大的支付壓力；可是對(duì)于原本擁有基金結(jié)余可以用于發(fā)展本地福利事業(yè)的地方政府來說，省級(jí)統(tǒng)籌則是避之不及的事情。另外，如果全省實(shí)行統(tǒng)一的計(jì)發(fā)辦法，原本養(yǎng)老待遇很高的地方的水平相對(duì)來說會(huì)有所下降，保險(xiǎn)金所具有的待遇剛性會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)芈毠?duì)新待遇的反對(duì)，他們的抗議對(duì)當(dāng)?shù)卣彩蔷薮蟮膲毫?。這種會(huì)對(duì)自己產(chǎn)生不利影響的改革必然會(huì)遭到這些地方政府的反對(duì)，這也會(huì)極大的

影響省級(jí)統(tǒng)籌的步伐。

三、加速推進(jìn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革進(jìn)程的措施

鑒于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的現(xiàn)狀，為了實(shí)現(xiàn)到2009年年底在全國范圍實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，應(yīng)該主要從以下幾方面入手來推動(dòng)其改革進(jìn)程：

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌極容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，這也正是困擾已經(jīng)實(shí)行和尚未實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌省份的一大問題。道德風(fēng)險(xiǎn)是由主觀意識(shí)方面產(chǎn)生的，因此，為了盡可能地減少這一風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從客觀方面入手對(duì)各個(gè)地方政府進(jìn)行約束。具體可從以下兩個(gè)方面來進(jìn)行：

1、加快進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)。完善養(yǎng)老基金收繳制度，從法制角度實(shí)行對(duì)各個(gè)地方政府的監(jiān)控，及時(shí)有效的籌集和發(fā)放基金。道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，一方面是由于省級(jí)政府無法對(duì)各地的實(shí)際情況進(jìn)行全面了解，致使地方政府能夠少上繳、多獲取，滿足其一方私利；另一方面則是因?yàn)槲覈F(xiàn)在的有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)方面的法制建設(shè)很不健全，即便發(fā)生了道德風(fēng)險(xiǎn)所受的懲罰也是相對(duì)較輕微的。因此，為了減少甚至避免此類的道德風(fēng)險(xiǎn)，加大對(duì)他們的監(jiān)控力度是必需的。具體地可以從現(xiàn)有的監(jiān)督部門抽調(diào)一支小分隊(duì)專門從事對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行情況進(jìn)行詳實(shí)的核查工作；另外，盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確清晰地說明地方政府的職責(zé)義務(wù)。

2、明確地方政府的自主責(zé)任，減少其對(duì)省級(jí)政府的依賴。養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌并不意味著養(yǎng)老責(zé)任也隨之上移到省政府的身上，地方政府可以從此不負(fù)擔(dān)任何責(zé)任了。但是在實(shí)際情況中，很多地方政府在省級(jí)統(tǒng)籌后的表現(xiàn)都顯示出他們似乎可以從此依賴省政府的調(diào)配來滿足當(dāng)?shù)氐闹Ц缎枨罅耍贿@種依賴思想對(duì)今后養(yǎng)老保險(xiǎn)的良性循環(huán)是不利的。因此，在推行省級(jí)統(tǒng)籌的過程中就應(yīng)該明確地方政府的責(zé)任，如積極配合完成養(yǎng)老金的籌集、對(duì)當(dāng)?shù)氐脑诼毬毠づc離退休職工情況進(jìn)行精確的把握，制止大量出現(xiàn)的提前退休行為，等等。地方政府的有所作為將大大地減少省級(jí)政府所承擔(dān)的壓力，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的順利進(jìn)行會(huì)產(chǎn)生重大的影響。

（二）改變現(xiàn)在的社會(huì)保障部門所屬情況，實(shí)行省社保部門對(duì)相應(yīng)的地方政府部門進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。由上面的原因分析中可以看到，地方社保部門與地方政府之間存在著密切的聯(lián)系，他們兩者的利益是息息相關(guān)的。因此，想要斬?cái)噙@兩者之間千絲萬縷的聯(lián)系就必須把地方社保部門從地方政府中分離出去劃歸省社保部門直接管理。但是，也應(yīng)該看到，隨著社保部門從地方政府中的獨(dú)立，兩者就沒有了直接的利益關(guān)系，地方政府對(duì)待社保部門的態(tài)度也會(huì)發(fā)生變化。所以，實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)以后的地方社保部門與當(dāng)?shù)卣g必然會(huì)產(chǎn)生關(guān)系協(xié)調(diào)方面的問題，這種磨合也是需要花費(fèi)成本的。因此，在改變現(xiàn)存狀況的同時(shí)也應(yīng)該采取諸如加大執(zhí)法力度、提高社保部門的威信等相應(yīng)的措施以減少這種成本，順利完成必需的部門變動(dòng)工作。

（三）取得地方政府的配合支持。就目前狀況來說，省級(jí)統(tǒng)籌的最大阻力恐怕就是某些地方政府的抵制。因此，獲得這些地方政府的積極配合是目前要做的主要工作。

1、加大宣傳力度，使原本反對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌的地方政府主動(dòng)配合統(tǒng)籌工作。地方政府的地方保護(hù)主義思想使比較富裕的地區(qū)不愿意上繳原本可以用來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌基金，不愿意把“自己的錢”送給別人。對(duì)于這些地方政府，應(yīng)該使他們明白省級(jí)統(tǒng)籌的重要意義，同時(shí)還要使他們認(rèn)識(shí)到只有整體得到了發(fā)展，他們這個(gè)局部才能得到長久的、良性的發(fā)展。主觀上認(rèn)同了省級(jí)統(tǒng)籌的工作后，地方政府才會(huì)積極主動(dòng)地配合省級(jí)政府盡快完成這一制度轉(zhuǎn)變。

2、明確的獎(jiǎng)罰制度也是順利開展省級(jí)統(tǒng)籌工作所必不可少的。有了軟性的宣傳努力就必須要有硬性的懲罰措施，對(duì)于那些固守自己的地方保護(hù)主義思想拒不配合統(tǒng)籌工作的地方政府要有相應(yīng)的諸如罰款、通告，甚至是罷免相關(guān)官員等懲罰措施。即便是地方政府表現(xiàn)出愿意積極配合工作的態(tài)勢，這些措施的規(guī)定也是不能少的，因?yàn)槊鞔_的懲罰措施會(huì)對(duì)各地方政府產(chǎn)生一定的威懾力，促使其配合省政府開展相應(yīng)的工作。

綜上，在我國積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的大背景下，再加上一系列相應(yīng)的措施，相信我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革工作會(huì)順利地進(jìn)行下去，從而保證在2009年年底之前實(shí)現(xiàn)全國范圍的省級(jí)統(tǒng)籌，達(dá)成既定目標(biāo)。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡海清，江西省在推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌中的問題與對(duì)策[J]，2008.1.

[2]王俊霞，鄧曉蘭，徐謙，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度運(yùn)行模式初探[J]，中國勞動(dòng)保障報(bào)，2004.1.

[3]穆懷中，柳清瑞等，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革關(guān)鍵問題研究[M]，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006.

[4]朱長偉，呂博，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理模式[J]，中國審計(jì)，2004.5.

[5]李艷麗，李利軍，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌出路何在[J]，經(jīng)濟(jì)論壇，2001.3.

[6]姜維壯，梅陽，社會(huì)保障資金籌集·使用·運(yùn)營[M]，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.