王旭輝
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象產(chǎn)生的背景
所謂土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營組織的行為。土地流轉(zhuǎn)并不是一項新生事物,早在改革開放之初,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實行不久就已經(jīng)出現(xiàn)了,只不過隨著改革開放的深入發(fā)展,我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化,使得這種現(xiàn)象越來越普遍,從而引起了黨和政府以及社會公眾的高度關(guān)注。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象之所以廣泛地發(fā)生,主要基于以下幾個方面的原因:
一是小農(nóng)經(jīng)濟使得土地的產(chǎn)出達到了極限。我國農(nóng)村改革先于城市改革,因此,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實施之初,在勞動積極性空前高漲的背景下,當時廣大農(nóng)民的收入普遍高于城市居民。然而,隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,基于我國人口多、耕地少的基本國情,以家庭為單位在有限土地上進行投入的小農(nóng)經(jīng)濟基本達到極限,已經(jīng)不可能給農(nóng)民帶來更大的收入增長。
二是適度規(guī)?;?jīng)營已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展的迫切需求。在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基本特點的小農(nóng)經(jīng)濟遭遇發(fā)展瓶頸的情況下,我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的根本出路在于改變過去土地分散、生產(chǎn)簡陋、各自為戰(zhàn)、經(jīng)營落后、不能充分發(fā)揮土地利用率的舊的格局,實行適度的規(guī)?;?jīng)營,而這需要轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村剩余勞動力。
三是我國城市化、工業(yè)化進程給農(nóng)村剩余勞動力帶來了大量就業(yè)機會。隨著改革開放的深入發(fā)展,特別是我國全面實施勞動密集型出口導(dǎo)向戰(zhàn)略后,城市提供了大量技術(shù)含量較低而收入水平高于農(nóng)村的就業(yè)機會,從而為農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了良好的條件。
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
經(jīng)過近30年的實踐,當前我國各地的土地流轉(zhuǎn)方式主要包括以下幾種。
一是土地互換式流轉(zhuǎn)。這種形式的土地流轉(zhuǎn)是最為原始也是最先出現(xiàn)的。主要是農(nóng)戶在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,分到土地后,出于耕種的方便或其他的需要,而對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進行的簡單交換。
二是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)。主要指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金支付方式由雙方自行約定。主要發(fā)生在轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶與大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承包方之間。這是當前農(nóng)村最為廣泛的一種土地流轉(zhuǎn)形式。
三是集體租賃承包式流轉(zhuǎn)。主要指集體經(jīng)濟組織將集體保留土地的使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)包給集體以外的第三方經(jīng)營,并與之簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)租賃或承包協(xié)議,由租賃方或承包戶向集體支付租金。
四是股份合作式流轉(zhuǎn)。主要是指通過建立股份公司,農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上,將其土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)戶憑借土地使用權(quán)可擁有公司股份,并可按股分紅。農(nóng)戶將土地入股給公司后,既可繼續(xù)參與土地經(jīng)營,也可不參與土地經(jīng)營,這種方式是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種新的方式。
五是股份制合作社式流轉(zhuǎn)。主要是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份共同組建合作社。合作社按照民主原則對農(nóng)戶的土地進行統(tǒng)一管理并掛靠龍頭企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營,不再由農(nóng)戶分散經(jīng)營。合作社實行按土地保底和按效益分紅的方式,年度分配時,首先按照股份支付社員土地保底收益,留足公積公益金、風(fēng)險金后,再按股進行第二次分紅。
當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題
30年來,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進行的,雖然對農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?;l(fā)展起到了一定的促進作用,然而由于對其缺乏制度化的規(guī)范,因此在實踐過程中還暴露出以下一些值得認真思考的問題。
一是在土地流轉(zhuǎn)過程中存在沒有充分考慮農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。一些地方政府沒有充分考慮農(nóng)民的意愿,將作為土地主人的農(nóng)民視為可有可無的角色,只是熱衷于從自身的政績或其他利益出發(fā),制定各種土地流轉(zhuǎn)方案,甚至采取強迫的方式,擅自改變土地用途,轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,從而將土地經(jīng)營范圍從城市國有土地擴大到鄉(xiāng)村集體土地,借以獲得更多的土地財政收入。
二是對農(nóng)村剩余勞動力可能帶來的經(jīng)濟和社會壓力認識不足。土地流轉(zhuǎn),尤其是規(guī)?;?jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn),必定會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機械化程度,從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力,這對城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個嚴峻的考驗。一些地方對這一問題的嚴重性認識不足,在沒有認真研究城鄉(xiāng)一體化進程和農(nóng)村剩余勞動力就地安置問題的情況下,倉促地進行規(guī)模化經(jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn),這有可能帶來一系列的經(jīng)濟和社會問題。
三是對土地流轉(zhuǎn)尚未進行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。當前我國發(fā)生的土地流轉(zhuǎn),多是民間自發(fā)進行的,許多只是口頭協(xié)議,很容易產(chǎn)生糾紛。當前,我國法律對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性要素還沒有進行明確統(tǒng)一的規(guī)定。此外,《物權(quán)法》對非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)進行了非常嚴格的限制,這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性,給土地資源的合理配置帶來很大的障礙。
關(guān)于推動我國土地流轉(zhuǎn)有序進行的對策與建議
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是新時期我國農(nóng)村改革成敗的關(guān)鍵所在,關(guān)系到我國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的大局,在各地的具體實踐過程中,必須嚴格按照黨的十七屆三中全會規(guī)定的三個基本原則,即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益,規(guī)范有序地推進。為此,對照我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的問題,應(yīng)采取以下措施:
一是盡快制定或完善相關(guān)法律法規(guī),對土地流轉(zhuǎn)進行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。首先,應(yīng)對《物權(quán)法》等相關(guān)法律進行修訂,放寬其對土地流轉(zhuǎn)主體的限制,讓更多的利益主體能夠參與土地流轉(zhuǎn)過程,更好地促進土地資源的合理配置;其次,應(yīng)對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵要素進行法律上的統(tǒng)一約定,保證流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益,當然,可以進一步規(guī)定在經(jīng)濟危機等重大風(fēng)險發(fā)生時的例外條款,以便更好地保障作為弱勢群體的農(nóng)民一方的權(quán)益。
二是建立嚴密的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系。由于土地流轉(zhuǎn)是事關(guān)全局的重大問題,因此建議中央成立專門機構(gòu),統(tǒng)一負責(zé)全國土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。重點監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實反映,土地流轉(zhuǎn)過程中是否出現(xiàn)改變耕地用途、進行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象,進而嚴防地方政府在利益驅(qū)動下的短期行為,堅決制止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為,確保土地流轉(zhuǎn)行為的“依法自愿有償”和土地流轉(zhuǎn)價格的“公平合理”,更好地保障農(nóng)民的利益,確保我國18億畝耕地的糧食安全底線。
三是打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺。首先,應(yīng)出臺有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本,引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序,簽定土地流轉(zhuǎn)的書面合同;其次,逐步建立起公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺,降低交易信息成本,使土地供求雙方知己知彼,自愿、高效、公平地進行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易;再次,考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識等方面明顯處于不利地位,要以提高農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心,建立專業(yè)服務(wù)機構(gòu)或培育社會中介機構(gòu),免費為農(nóng)戶開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù);最后,應(yīng)采取財政補貼、稅費減免等方式,對農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)進行資金上的鼓勵和支持。
四是加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。當前,我國農(nóng)村社會保障體系尚未建立,對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說,失去土地,投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風(fēng)險。因此,地方政府應(yīng)當在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中,積極推進失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè),可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式,為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障,既可解決了失地農(nóng)民的后顧之憂,也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎(chǔ)。
(作者系北京特華博士后工作站博士后研究人員)