楊尚東 曹海青 袁 田

一、中國行政賠償制度的歷史發(fā)展及其現(xiàn)狀

在古代，中國政府與西方國家政府一樣，不會(huì)為其任何侵犯老百姓的行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。雖然中國歷代封建王朝均設(shè)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以“掌律令、察冤獄”。但是這只對加強(qiáng)封建法制有一定積極意義，不涉及國家責(zé)任。封建法律沒有任何對被侵害人給予行政賠償?shù)囊?guī)定。有時(shí)被侵害人會(huì)得到皇帝或官吏的一點(diǎn)賞賜，但這只是出于封建帝王的慈悲或其他目的，而并沒有成為被侵害人的法定權(quán)利。這與現(xiàn)代意義上的行政賠償制度是兩回事。

1912年孫中山領(lǐng)導(dǎo)的中華民國宣告成立，標(biāo)志著封建制度的滅亡和民主共和制度的誕生。在隨之而來的國民黨政府雖然在憲法和有關(guān)法律中的行政賠償作了一些規(guī)定，但并沒有施行多久就隨著國民政府退居臺(tái)灣而消亡?？墒牵豢煞裾J(rèn)民國政府在行政賠償方面規(guī)定第一次在中國確立了行政機(jī)關(guān)需為其行為負(fù)責(zé)的原則。

1949年中華人民共和國成立后，我國政府曾就行政賠償問題制定過一些政策和法規(guī)。1954年憲法則第一次明確規(guī)定：“由于國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利?！钡?957年以后，由于受“左”的路線的影響，特別是在“文革”期間，我國的整個(gè)法制建設(shè)遭到破壞，國家行政賠償制度被否定。第二部憲法，即《七五憲法》，完全沒有規(guī)定國家行政賠償制度；第三部憲法，即《七八憲法》，該法雖在“文革”以后頒布，但也沒有涉及這方面的內(nèi)容。直到十一屆三中全會(huì)以后。國家進(jìn)行撥亂反正，逐步恢復(fù)和發(fā)展民主與法制，人們才又重新關(guān)注國家行政賠償問題。1982年憲法即現(xiàn)行憲法，再次重申了國家行政賠償?shù)脑瓌t。為具體落實(shí)憲法的這一精神，隨后頒布的《民法通則》、《治安管理處罰條理》、《海關(guān)法》等法律都涉及到了有關(guān)國家行政賠償問題。但由于這些法律規(guī)定僅是原則性的確定了公民對國家侵權(quán)的賠償請求權(quán)，而對賠償范圍、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償程序等重要問題沒有規(guī)定。其結(jié)果只能是被侵權(quán)人的賠償請求權(quán)很難真正的實(shí)現(xiàn)。1989年4月通過的《中華人民共和國行政訴訟法》對于建立我國國家賠償制度具有特別重大的意義，因?yàn)樗唧w規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)賠償責(zé)任，對行政賠償責(zé)任的主體、承擔(dān)賠償責(zé)任的條件、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償程序等問題都作了比較詳細(xì)的規(guī)定，這標(biāo)志著我國的國家賠償制度在立法上已經(jīng)初具規(guī)模。隨后頒布的《國家賠償法》正式標(biāo)志著我國國家賠償制度的全面建立。雖然，國家賠償制度的全面建立對于公民私權(quán)利的保護(hù)起到了很好的作用。但隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，國家現(xiàn)行的行政賠償制度已經(jīng)不能滿足公民保護(hù)自己利益的需要。

二、中國行政法律關(guān)系責(zé)任認(rèn)定的現(xiàn)狀及其缺陷

首先，我國行政法律關(guān)系責(zé)任承擔(dān)的主體就與西方國家有所不同，我國法律規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)與公民都有資格成為行政法律責(zé)任的主體。我們暫且不論我國把公民納入行政法律責(zé)任主體在學(xué)理上的利與弊。僅僅從實(shí)踐上來看，我們的行政機(jī)關(guān)總是習(xí)慣于把行政責(zé)任建立在行政相對人過錯(cuò)上，從而減輕甚至免除自身應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任。在房屋搬遷的案件中，這一點(diǎn)表現(xiàn)的尤為明顯。原本行政機(jī)關(guān)是受巨大的商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)而強(qiáng)行的去搬遷房屋，但是在損害了公民合法權(quán)益追究行政法律責(zé)任時(shí)，行政機(jī)關(guān)總會(huì)千方百計(jì)的找行政相對人的過錯(cuò)來推脫自己的責(zé)任。要么以公共利益的需要而搬遷戶不配合為借口或怪責(zé)搬遷戶在得到了合理的賠償以后故意為難行政機(jī)關(guān)，反正行政機(jī)關(guān)是在“無路可走”的情況下才選擇了采取“極端”行為?？蛇@樣的狀況符合我國的國情嗎?我們都知道，我國行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過于強(qiáng)大。老百姓除非是在萬般無奈的情況下，一般不會(huì)去對抗行政權(quán)力。因此，筆者認(rèn)為在行政法律責(zé)任主體的認(rèn)定上應(yīng)充分考慮我國的國情。從保護(hù)行政相對人權(quán)益的角度出發(fā)，學(xué)習(xí)西方國家的經(jīng)驗(yàn)明確的確立行政機(jī)關(guān)在行政法律責(zé)任承擔(dān)中的主體地位，公民的責(zé)任則不歸入行政責(zé)任中。

其次，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政責(zé)任的范圍比較狹小。現(xiàn)階段我國的法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)只是對自己的具體行政行為侵犯了行政相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)才承擔(dān)行政責(zé)任并進(jìn)行行政賠償，對于其他情形行政機(jī)關(guān)則可以不承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。這一規(guī)定的局限性表現(xiàn)在兩方面：①行政機(jī)關(guān)只是對于自己的具體行政行為負(fù)責(zé)，可這忽略了大量的抽象行政行為和行政指導(dǎo)行為，而這些本應(yīng)由法律規(guī)范的行為卻在我們的立法上出現(xiàn)了“真空”現(xiàn)象?？墒牵@些行為一旦出現(xiàn)問題，它們的危害性一點(diǎn)也不壓于具體行政行為。②行政機(jī)關(guān)只是對于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到的損害，才承擔(dān)賠償責(zé)任。而這一規(guī)定排除了行政機(jī)關(guān)本應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的其他情況。學(xué)者們?nèi)涨皩τ谛姓p害中的精神損害問題所投入的巨大關(guān)注，就足以說明現(xiàn)行制度的不完善。在這方面。西方國家就有很好的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，他們這方面的制度就比較完善，基本上把行政機(jī)關(guān)會(huì)侵犯公民合法權(quán)益的的地方都納入了制度規(guī)范中。

再者，我國行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在采用的歸責(zé)原則是違法原則。即行政機(jī)關(guān)只有在自己的行為違反了法律的規(guī)定的情況下才承擔(dān)行政責(zé)任。筆者認(rèn)為這一規(guī)定是有缺陷的。這幾年媒體披露的很多涉及行政機(jī)關(guān)侵犯公民私權(quán)益的案件中，我們可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)情況下行政機(jī)關(guān)行為都是符合法律規(guī)定的。以至公民的合法權(quán)益受到損害后。出現(xiàn)了公民不知以何理由提起訴訟的尷尬局面。從保護(hù)公民合法利益的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為我國行政機(jī)關(guān)的歸責(zé)原則應(yīng)采用無過錯(cuò)原則。換句話講就是無論行政機(jī)關(guān)出于何種目的，只要其行為侵犯了公民的合法利益。那么，它就必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任并承擔(dān)賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，這樣會(huì)更符合現(xiàn)階段中國的國情，進(jìn)而更好的保護(hù)公民的合法權(quán)益。