梁 園 楊小云 楊 帆

社會救助制是作為社會保障制度的最后一道安全網(wǎng)而存在的，它的對象是低收入階層尤其是生活困難的社會階層，肩負著免除國民生存危機的重大責任，社會救濟強調(diào)的是一個相對的結(jié)果公平。轉(zhuǎn)移支付分配主要問題有：占GDP比例太整個社會保障支出小，投入太??；最低生活保障的城鄉(xiāng)差距；東、西、中部地區(qū)最低生活保障的差距；返貧困現(xiàn)象對社會救助轉(zhuǎn)移支付制度的沖擊。

一、社會救助體系的理論沿革

社會救助亦稱社會救濟，是國家通過國民收入的再分配，對因自然災害或其他經(jīng)濟原因、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。

社會救濟的對象大體包括三類：(1)無依無靠，完全沒有生活來源的人。主要是孤兒、孤寡老人、領(lǐng)社會保險津貼但仍不能維持最低生活的人。(2)有勞動能力，也有收入，但意外災害降臨，遭受沉重的財產(chǎn)甚至人身損失，一時生活困難的人。(3)有收入來源，但生活水平低于或僅相當于國家法定最低標準的國民和家庭。

追溯我國分配體制的歷史淵源，孔子之道的“不患寡而患不均，不患均而患不安”的思想深入統(tǒng)治者的治國之道。早期的分配思想對各代君王影響重大，如建立施粥所、濟貧院，實施救災濟困的活動等，這就成了較早期的轉(zhuǎn)移支付方式。

新中國成立后，國家在社會福利中一直擔任傳統(tǒng)“父愛主義”角色，建立了以工作身份為基礎(chǔ)的“單位制”職業(yè)福利，社會成員對單位存在顯著的生存依附關(guān)系，我國至改革開放前實行的計劃經(jīng)濟體制，奉行平均主義的理念，以及實施的以“低收入”為前提的城鎮(zhèn)勞動人口普遍就業(yè)政策，城市貧困問題并不突出，當時的轉(zhuǎn)移支付面向全體國民，支付水平處于絕對貧困線以下。

80年代以后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施和城鎮(zhèn)經(jīng)濟體制改革的推進，中國社會救助改革的重點主要在農(nóng)村，在各級民政部門的統(tǒng)一組織和管理下，對農(nóng)村救災、救濟、五保和扶貧等四個方面進行了一系列的改革探索。

二十世紀90年代中后期。是中國社會救助制度建設(shè)取得重要進展的時期，其標志就是城市居民最低生活保障制度的建立。由于國有企業(yè)改革不斷深化，市場經(jīng)濟打破了城鎮(zhèn)職工的終身鐵飯碗，城市貧困現(xiàn)象加劇。1997年9月2日，國務院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，中央正式有力地推行最低生活保障制度在全國的實施。1999年9月28日，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，使這一制度上升到行政法規(guī)規(guī)范的層次。

進入本世紀后，在城市居民最低生活保障制度發(fā)展的同時，最大的事件是在農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，以及推進其他轉(zhuǎn)項救助制度建設(shè)。2007年3月5日，溫家寶總理在向第十屆全國人民代表大會第五次會議做政府工作報告時，明確提出了在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度的目標任務，同年7月11日，國務院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村低保制度建設(shè)提出了明確的要求與具體標準；全國各地隨之積極推進農(nóng)村低保工作，建立完善相關(guān)制度，農(nóng)村低保制度自此正式在全國農(nóng)村全面推進。此外，各地普遍開展了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助與住房救助等專項救助制度建設(shè)，在低保制度的實踐中還采取了分類救助的辦法，以使有特殊困難的低保戶家庭能夠獲得更多的援助。

面對生活困難特殊群體的特殊需要，通過社會保障轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)節(jié)并縮小這種差距已成為國際公認的方法，同時對社會保障轉(zhuǎn)移支付效應的研究也逐漸得到關(guān)注。

國內(nèi)學者的研究主要有幾方面(1)對影響社會保障支出水平因素的分析(2)對社會保障預算的研究(3)對農(nóng)村社會保障體系的研究(4)對我國社會保障支出適度水平的研究(5)我國社會保障支出的地區(qū)差異分析。

國外，早在1920年，英國劍橋?qū)W派代表人物庇古在《福利經(jīng)濟學》中指出，可以通過向窮人直接轉(zhuǎn)移支付如舉辦社會保障和社會服務設(shè)施，縮小貧困差距；凱恩斯主張政府實行普遍福利，減小收入分配的不公平；馬斯格雷夫關(guān)注低收入階層，強調(diào)設(shè)置最低收入。

社會救濟強調(diào)的是一個相對的結(jié)果公平，是作為一個處于非常境遇的公民應該享有的權(quán)利，相對的結(jié)果公平是社會救助追求的目標，實現(xiàn)它需要從多個內(nèi)容來完成，據(jù)民政部2009年1季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，享受最低生活保障人數(shù)達6650.6萬人，享受五保待遇的人數(shù)達550.9萬人，傳統(tǒng)和農(nóng)村臨時救濟的人數(shù)達173.1萬人，龐大的數(shù)據(jù)給社會救助提出了更高的要求。

二、對社會救助轉(zhuǎn)移支付分配現(xiàn)狀分析

(一)整個社會保障支出占GDP比例太小，投入太少

在肯定以最低生活保障制度為主體的社會救助體系發(fā)揮越來越重要保障作用的同時，必須承認，我國社會救助制度由于投入偏低，保障水平都不高。從世界范圍看，多數(shù)國家的社會保障支出占GDP的比重在10％以上。歐盟國家在2003年、2004年、2005年用于社會保障支出占GDP的比重分別為27.4％、27.3％和27.2％，福利國家這一指標甚至超過30％。在中國，社會保障支出在2006年約為1.1萬億元，占GDP的比重為5.2％，明顯低于歐盟國家。

雖然政府對擔負社會救助責任已成為共識，資金投入的來源由財政撥款已無可厚非，可以說在制度層面上已確立了以政府為核心的這一“兜底”保障線。但是，實踐中卻出現(xiàn)資金投入不足的尷尬場面，每年投向包括最低生活保障制度在內(nèi)的各項社會救助財政資金不到財政支出的1％，而需要救助的對象卻是以千萬甚至上億人數(shù)計，這就使得現(xiàn)實的社會救助制度，它的象征意義大于實際意義。

(二)最低生活保障的城鄉(xiāng)差距

2009年第一季度，據(jù)民政統(tǒng)計季報數(shù)據(jù)顯示城市享受最低生活保障的人數(shù)為2340.5萬人，農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4310.1萬人，城鎮(zhèn)最低生活保障支出總計為126.1億元，月人均支出水平為180元，農(nóng)村最低生活保障支出總計為9l，9億元，月人均支出水平為71元，而城市醫(yī)療救助支出總計為5.3億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出總計9.4億元。統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，社會救助體制不僅存在資金投入不足，而且城鄉(xiāng)差距顯著。另外，對農(nóng)村醫(yī)療救助投入雖然從絕對數(shù)上超過了城市，但是相對于絕對人口的數(shù)量平均數(shù)來看，卻是甚微的。

另外，從政策層面上分析。制度的分割，嚴重影響了社會救助整體效能的提高。城鄉(xiāng)分割、分治時中國二元社會結(jié)構(gòu)的顯著特征，也同樣成了社會救助制度的特征。建國初期，在特殊的時代背景下，實行二元分治，進而形成二元分割的社會救助體系，并各自獨立發(fā)展，到二十世紀80年代，由于經(jīng)濟體制改革，走上了一條先發(fā)展城市后發(fā)展農(nóng)村的道路，初步從經(jīng)濟上拉開了城鄉(xiāng)差距。1999年9月28日，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，2001年11月12日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障的工作通知》，這些行政規(guī)章和規(guī)范性文件有效地保障了城市失業(yè)、下崗職工等貧困居民的基本生活，使救助人數(shù)穩(wěn)定在2200萬人左

右。而在農(nóng)村，雖然于1994年1月23日國務院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，畢竟范圍狹窄，受益人數(shù)太少，直到2007年7月1 1日，國務院才發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保度的通知》，所以城鄉(xiāng)分割的社會救助制度導致了救助資源的分配不公，進一步強化甚至擴大了城鄉(xiāng)差距。

(三)東、西、中部地區(qū)最低生活保障的差距

基于區(qū)域分析的需要，在東部、中部、西部三個區(qū)域分別各抽取四個省份進行研究，在進行三大區(qū)域劃分時，既考慮了傳統(tǒng)的三大區(qū)域劃分辦法，也考慮了各省實際的GDP水平，由于近年來廣西GDP的水平比較低，列入東部地區(qū)分析實有偏頗，基于這樣的原因?qū)V西列入西部地區(qū)作為分析對象。

從圖表數(shù)據(jù)顯示，東部、中部、西部三個區(qū)域在最低生活保障的享有人數(shù)，資金的支出上差距是明顯的。這種差距較大的現(xiàn)實，會直接影響到社會救助制度轉(zhuǎn)移支付的總效用，即各地區(qū)存在較大的差距會削弱社會救助制度的效用。發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展中等水平地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，這三個區(qū)域尤其是發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)，這種對比的懸殊在降低總效用，欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付效用成為整個轉(zhuǎn)移支付效用的瓶頸，在認識到這一瓶頸的同時，就為提高這個社會救助制度的轉(zhuǎn)移支付效用找到了核心。

(四)返貧困現(xiàn)象對社會救助轉(zhuǎn)移支付制度的沖擊

如右圖顯示，從縱向來看，貧困人口是呈遞減趨勢，但是返貧困率高的讓人反思。1998年，返貧困率占貧困人口的33.1％，1999年，返貧困人口占到51.5％，2000年返貧困人口占45.4％，從返貧困人口的龐大比例來分析，社會救助制度的轉(zhuǎn)移支付效應不是令人滿意的，如此高的返貧困率也佐證了社會救助轉(zhuǎn)移支付作用受到了折損。從側(cè)面說明了社會救助在幫助貧困人口脫貧的手段方式途徑內(nèi)容等方面，是有待改進的，對深入探討徹底脫貧的研究成為社會救助制度研究的一個重點。

三、計會救助轉(zhuǎn)移支付分配現(xiàn)狀的原因分析

(一)在一次分配和再分配中長期堅持的效率優(yōu)先原則

自改革開放之后，效率優(yōu)先兼顧公平的旗幟屹立在每一寸土地、每一個行業(yè)，無論在生產(chǎn)還是在分配領(lǐng)域都鮮明地采取了效率優(yōu)先的原則，使得今天縮小收入差距演變?yōu)椤敖獍偃罩钡钠D難工作，“效率優(yōu)先給我們國家?guī)砹朔旄驳氐淖兓?，?jīng)濟的迅速發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平的提高，絕對貧困人口大幅下降。但是，人民收入差距拉大的鴻溝已成事實，相對貧困人口呈直線上升趨勢，在這里僅以改革開放后城鄉(xiāng)居民家庭人均收入差距為例。1978年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入絕對數(shù)為343.4元；農(nóng)村居民家庭可支配收入絕對數(shù)為133.6元。1998年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入絕對數(shù)為5425.1元；農(nóng)村居民家庭可支配收入絕對數(shù)為2162元；2007年城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入絕對數(shù)為13785.8元；農(nóng)村居民家庭可支配收入絕對數(shù)為4140.4元。

(二)政府不同時期的任務側(cè)重點不同

1978年以后，“三個有利于”作為標尺來衡量經(jīng)濟、社會、政治，其核心是發(fā)展經(jīng)濟，積累財富，對于社會的弱勢群體關(guān)注度相當不夠，所以，對社會救助轉(zhuǎn)移支付的資金投入明顯不足，缺口較大。

這一點可以從有關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章中看出，1982年5月12日國務院發(fā)布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》；1994年1月23日國務院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》；1999年9月28日國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》2003年6月20日，國務院頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》2003年3月17日孫志剛案件后，1982年5月12日頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。2006年1月21日國務院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1994年1月23日國務院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》同時廢止。

還有規(guī)范性文件：1997年9月2日國務院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》；2001年11月12日國務院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》；2007年7月11日國務院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。

(三)經(jīng)濟發(fā)展差異是社會救助支出差異的主要根源

從前文的研究可以看出，東部發(fā)達地區(qū)如廣東、浙江、福建等省份在社會救助投資上遠大于西部地區(qū)省份如云南、甘肅、寧夏、廣西等省。但是，進一步進行分析可以明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用至關(guān)重要，在此以各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位為佐證，論證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟的影響進而對轉(zhuǎn)移支付的影響。如右圖所示，單位：％

(四)社會救助制度自身發(fā)展的缺陷

現(xiàn)行社會救濟制度主要以最低生活保障為核心，使其它隱藏功能得不到發(fā)揮，主要表現(xiàn)在社會救助的實踐中，管理機構(gòu)由于處于簡單行事的考慮。往往將醫(yī)療救助、教育救助、住房補貼等其它專項救助簡單地累加在最低生活保障制度之上，各種專項補助和優(yōu)惠政策均以申請者享受低保待遇為必備條件，從而形成這些專項救助制度忽略了制度設(shè)計的初衷，同時也增加了最低生活保障制度的含金量，這就形成今天的以最低生活保障為核心的社會救助體系。另外，這種捆綁式的救助，在一定程度上導致了貧困陷阱。

所謂貧困陷阱。是指當?shù)捅ο笸ㄟ^各種努力增加收入時，可獲得的與其個人收入水平相關(guān)的補助卻不斷下降，其實質(zhì)就是再次征收了稅收，從而導致低保戶通過自己的努力得以增加收入的結(jié)果卻是實際收入的下降，最終使得處于保障線以下的貧困人員不能自拔，貧困陷阱會造成不同程度上出現(xiàn)“動力真空”和管理的易進難出等問題。

四、對社會救助制度轉(zhuǎn)移支付公平性的對策方案

(一)“民生問題”刻不容緩，應加大對社會救助的資金投入和人才培養(yǎng)

社會救助制是作為社會保障制度的最后一道安全網(wǎng)而存在的，它的對象是低收入階層尤其是生活困難的社會階層，肩負著免除國民生存危機的重大責任。所以，把社會救助看作保民生的重要體制是合情合理的，作為民生問題來研究這一高度就有足夠充分的理由，得到更大的投入。

用財政性社會保障支出占財政支出的比重來分析，這一指標是衡量政府對民生的關(guān)注與重視及財政公共性強弱的核心之本。在國際上，福利國家社會保障支出占財政支出的比重高達40％甚至50％，部分發(fā)展中國家的指標控制在20％—30％，中國的社會保障支出占財政支出的比重在2007年時為11％，屬于偏低型。對此，有關(guān)專家指出，從發(fā)展可能和需要出發(fā)，到2012年、2020年、2049年，這一指標應分別不低于15％、20％、30％，從我國政府近年的關(guān)注度來看，這一指標是可以實現(xiàn)的，2008年國內(nèi)生產(chǎn)總值300670億元，中央財政支出的安排情況如下：教育支出1560.76億元，增長45.1％；科學技術(shù)支出1133.98億元，增長26％；社會保障和就業(yè)支出2761.61億元，增長24.2％。

另外，社會救助乃至社會保障事業(yè)的發(fā)展，離不開強有力的組織和人力資源支持。要加快專業(yè)人才的培養(yǎng)，形成一支高素質(zhì)的、專業(yè)化的社會保障專業(yè)工作者、社會工作者和志愿工作者隊伍。

從功利主義的眼光出發(fā)，中央政府對社會救助的投資是高回報的、有效的。如1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》有效地保障了下崗、失業(yè)工人的基本生活，對穩(wěn)定社會、促進經(jīng)濟發(fā)展起到不可磨滅的作用。地方政府的責任分擔不僅是分稅制下的財政體制決定的地方政府應當承擔的保民生責任，也是地方政府保一方平安的一項基本再責任。

(二)在轉(zhuǎn)移支付分配中，傾向性分配是必要的

從上文的研究中不難得出，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如西部地區(qū)，對社會救助的需求量更大，通過傾向性的轉(zhuǎn)移支付來縮小區(qū)域內(nèi)以及區(qū)域間的社會救助差異，作為一個還不是非常健全的制度在初期應對的難題、重點也應該有核心，有側(cè)重點地傾向于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)是現(xiàn)實的需要，也是制度完善的必要。

(三)社會救助體系的城鄉(xiāng)一體化

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的逐步縮小，應當消除社會救助的戶籍差異，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助體系的建立。浙江一些地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了社會救助制度的城鄉(xiāng)一體化，說明這一目標并非超時代的。當然，必須承認城鄉(xiāng)差距與城鄉(xiāng)分割及其造成的制度分割非短期內(nèi)能夠完全消除，推動社會救助城鄉(xiāng)一體化也非一步可及，當務之急是建立城鄉(xiāng)之間的制度公平和制度協(xié)調(diào)，更加合理地分配城鄉(xiāng)之間社會救助的責任和資源，以便保障底線公平。

(四)從以低保為核心向綜合救助轉(zhuǎn)變

從前文闡述中我們得知，由于含金量太高的最低生活保障制度導致了貧困陷阱的出現(xiàn)，所以從現(xiàn)實角度出發(fā)，要求救助項目應當豐富，將與公民息息相關(guān)的生活必需品、醫(yī)療、教育、住房等救助項目的空殼充實起來，形成綜合的、統(tǒng)一規(guī)范的救助制度，使醫(yī)療救助、教育救助、住房補貼從名義的角色轉(zhuǎn)變到有實際意義。

另外，綜合救助的建立能有效地消除非制度化、非規(guī)范化的臨時救濟、特困補助、送溫暖等臨時性救濟措施，使政府的救濟行為走向規(guī)范化、制度化。

(五)建立中央與地方政府責任分擔機制

中央政府承擔社會救助的責任基于兩大理由：一是基于政權(quán)合法性的緣由；一是政府對公共資源在全民尤其是弱勢群體的分配，是一大責任。中央政府有能力承擔這項責任。自1994年分稅制改革以來，中央財政收入占財政收入總額的比重有較大提高，1993年比重僅為22％，而1994年之后，每年都超過50％，2005年為52.13％，所以，中央政府有能力承擔在分配的職能。

五、結(jié)語

社會救助制度作為社會保障“最后一道安全網(wǎng)”或“最低綱領(lǐng)”，資金來源于政府的轉(zhuǎn)移支付部分，對于這種公共資源的分配公平性研究意義重大。對公民享有最基本權(quán)利的研究是對人權(quán)研究的體現(xiàn)；轉(zhuǎn)移支付的公平性程度是一個國家文明與否的象征，研究社會救助制度公平性分配，對于建設(shè)和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)有不可估量的意義；另外，對于社會救助制度自身的完善也是舉足輕重的。