田　野　毛春梅

摘要：美國“9·11”事件后,大壩的反恐安全對策研究引起了世界各國的高度重視。本文從法律法規(guī)、安全管理組織結(jié)構(gòu)、大壩安全檢查方法及風險評估方法、大壩具體保護技術(shù)和措施等方面與美國進行了分析對比，提出了我國在反恐安全方面尚需加強和改進之處。探析了從安全與保護法規(guī)、風險評價與危險等級、應急反應機制等方面的反恐安全的幾個關(guān)鍵問題。研究成果對我國水庫大壩的法規(guī)修訂和安全管理具有借鑒和指導作用。

關(guān)鍵詞：大壩反恐；安全管理；關(guān)鍵問題

1 概述

美國“9·11”事件發(fā)生后,世人開始認識到恐怖活動已嚴重威脅到國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全。如何防范恐怖分子的破壞,保護國土安全、國民的正常生活和保持國家的安全、繁榮與穩(wěn)定是當前科學研究的熱門課題。

大壩在發(fā)電、防洪、供水以及通航等方面作用重大,是國家重要的資源,是易遭恐怖分子襲擊的對象,失事后果極為嚴重?！?·11”事件后,已有證據(jù)表明恐怖分子已將某些水壩列入伺機打擊的目標,如近年來美國有不滿分子揚言炸毀水電站的威脅黑函等, 2004年3月30日在烏茲別克的塔什干州波斯探雷斯區(qū)發(fā)生的一起小公共汽車爆炸事件就發(fā)生在恰爾瓦克斯水庫附近,據(jù)稱其恐怖計劃就是針對水庫及大壩進行的。因此,大壩的反恐安全問題引起了世界各國的高度重視。

美國等國家紛紛制定或修訂補充了大壩安全與反恐方面的法律、法規(guī)、保安措施,建立、健全了大壩反恐安全管理機構(gòu),制定了一系列反恐研究與保護計劃等。我國政府歷來重視水庫大壩安全,歷史上先后進行了三次大規(guī)模的大壩安全與潰壩洪水研究,近年來針對城市安全、三峽工程等也開展了多次大規(guī)模的安全反恐演習。但與國外相比,尤其與美國相比尚有差距。最近幾年，我國在大壩的反恐安全問題方面也引起了各級政府和水庫大壩主管部門的高度重視,已采取了一些必要的措施。本文主要論述了我國和美國在大壩反恐法律法規(guī)、管理體系、大壩危險等級與風險評價、應急反應機制等方面的差距。通過對比分析,并結(jié)合我國基本國情與國家體制政策,提出了我國在大壩反恐的法律、法規(guī)、安全防護管理、危險等級與風險評價、應急反應機制建設(shè)、培訓與演習等方面需要提高的路徑,為我國大壩的安全管理體制建設(shè)提供依據(jù)。

2 我國大壩反恐安全管理的現(xiàn)狀及與美國的差距

2．1 我國法律法規(guī)對大壩反恐安全的相關(guān)規(guī)定

我國政府一貫高度重視水利水電工程的安全問題。在我國，大壩基本上分水利與水電兩塊管理,水利方面的大壩由水利部負責歸口管理,水電站大壩由國家電力監(jiān)管委員會大壩安全監(jiān)察中心負責。在1988年首次頒布和2002年修訂了《中華人民共和國水法》, 1991年,國務院專門發(fā)布了《水庫大壩安全管理條例》, 1998年頒布了《中華人民共和國防洪法》, 2006年4月頒布了《關(guān)于加強水庫安全管理工作的通知》對大壩的安全管理做出了明確要求，具體內(nèi)容如下：

《中華人民共和國水法》中明確指出“國家對水工程實施保護。國家所有的水工程應當按照國務院的規(guī)定劃定工程管理和保護范圍。在水工程保護范圍內(nèi),禁止從事影響水工程運行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活動”。《中華人民共和國防洪法》中也明確規(guī)定:“任何單位和個人不得破壞、侵占、毀損水庫大壩、堤防、水閘、護岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信設(shè)施以及防汛備用的器材、物料等”。作為配套實施辦法, 1991年,國務院專門發(fā)布了《水庫大壩安全管理條例》,對水庫大壩的安全管理做出了明確要求。如:其中第十二條規(guī)定:大壩及其設(shè)施受國家保護,任何單位和個人不得侵占、毀壞。大壩管理單位應當加強大壩的安全保衛(wèi)工作。第十三條規(guī)定:禁止在大壩管理和保護范圍內(nèi)進行爆破、打井、采石、采礦、挖沙、取土、修墳等危害大壩安全的活動。第十五條規(guī)定:禁止在大壩的集水區(qū)域內(nèi)亂伐林木、陡坡開荒等導致水庫淤積的活動。禁止在庫區(qū)內(nèi)圍墾和進行采石、取土等危及山體的活動。第十六條規(guī)定:大壩壩頂確需兼做公路的,須經(jīng)科學論證和大壩主管部門批準,并采取相應的安全維護措施。

2．2 與美國大壩反恐安全管理的比較與差距

美國已于2002年頒布了《大壩安全與保安法案》,為大壩反恐保護提供了強大的法律后盾,而我國的《水法》和《水庫大壩安全管理條例》中尚沒有明確涉及反恐安全問題,雖然2006年我國水利部頒布的《關(guān)于加強水庫安全管理工作的通知》中提出了大壩應對戰(zhàn)爭或恐怖襲擊的要求,但從法律層面來看,力度仍顯欠缺。

美國大壩安全管理組織機構(gòu)健全,從政府機構(gòu)、咨詢機構(gòu)以及行動小組等都有明文規(guī)定,而且各級機構(gòu)的職責或責任都很明確,值得我國有關(guān)部門借鑒。

在大壩安全檢查方法及風險評估方法的研究與執(zhí)行方面,美國各大壩主管機構(gòu)都制定了大壩安全檢查的法規(guī)或指南,并成立了專門的檢查小組來落實各大壩業(yè)主或管理者的執(zhí)行情況。對大壩的風險評估各大壩管理機構(gòu)都在其法規(guī)中明確的提出了具體的分析方法,用以指導大壩安全分類等評估工作。而我國在大壩的風險評估研究和基于風險分析的安全管理方面剛剛起步。

美國各大壩安全管理部門都十分重視與聯(lián)邦其他的機構(gòu)以及與各州、地方政府、協(xié)會和私人團體的合作與協(xié)調(diào),這方面的內(nèi)容在各自的法律法規(guī)中都有明文規(guī)定。其做法和經(jīng)驗值得我們學習、研究、借鑒。

美國大壩具體保護技術(shù)和措施,如胡佛大壩的反恐保護措施、旅游安全管理等值得我國學習、研究、借鑒。

3 我國大壩反恐安全中幾個關(guān)鍵問題的出路探析

我國是世界上大壩最多的國家之一,針對當前國際國內(nèi)的形勢,必須在大壩的安全管理中引入備戰(zhàn)反恐的風險管理與應急反應理念,并開展該方面的系統(tǒng)研究。

3．1 制定或修訂大壩安全與保護法規(guī)

我國現(xiàn)行的水利水電行業(yè)法律、法規(guī)缺少大壩及其他重要水工建筑物承受戰(zhàn)爭、恐怖襲擊及意外事件的破壞能力、工程防范措施、風險分析、應急預案等內(nèi)容,難以適應新形勢下大壩的反恐要求,應進行補充修訂,同時,增加大壩的反恐安全保護導則。《水庫大壩安全管理條例》至今已16年,一直沒有修訂,難以滿足當前大壩安全保護工作的要求。對于一些大壩兼作公路交通,開發(fā)成娛樂旅游地的水庫缺少必要的安全管理規(guī)定。在可能的戰(zhàn)爭威脅和突發(fā)的軍事沖突之前,對重要的水利水電工程提前采取降低庫水位或放空水庫等戰(zhàn)時運行管理措施,是減輕或避免出現(xiàn)嚴重后果的一項重要措施。但在現(xiàn)行的土石壩、混凝土面板堆石壩、拱壩等設(shè)計規(guī)范中均沒有明確規(guī)定放空設(shè)施的設(shè)置條件,只有混凝土重力壩設(shè)計規(guī)范中作了明確規(guī)定,使得大量的大壩由于各種原因而未設(shè)置放空設(shè)施,對大壩的備戰(zhàn)反恐極為不利。

3．2 大壩危險等級及風險評價方法分析

大壩危險等級劃分研究。傳統(tǒng)的水利水電工程等級根據(jù)其工程規(guī)模、效益及在國民經(jīng)濟中的重要性來劃分,很顯然,這種等級劃分不能完全涵蓋水利水電工程危險性(遭遇恐怖襲擊或意外事件的可能性以及重要性)。從反恐和防止意外事件的角度來看,需要研究、制定新的等級劃分原則和方法。新的等級劃分與傳統(tǒng)的等級劃分既相關(guān),又各有側(cè)重。美國“9·11”事件后,就立即對全國的大壩從遭遇恐怖襲擊的可能性進行了劃分,這些經(jīng)驗值得我國借鑒。

大壩風險評價方法研究。水利水電工程風險評價是合理劃分危險等級和制定合理、經(jīng)濟、可行的應急預案的基礎(chǔ)。對于水利水電工程進行風險評價和風險管理是近年來才出現(xiàn)的新技術(shù),它不僅考慮大壩工程的安全,更重要的是使大壩的潛在風險不超過下游能夠承受的范圍,把降低工程風險的工程技術(shù)措施和非工程措施有機的結(jié)合起來。目前國內(nèi)外在該方面的研究成果不斷涌現(xiàn)。加拿大、澳大利亞、美國、荷蘭等國家正在逐步運用大壩風險分析的方法,加強大壩安全管理,已形成了較為完整的大壩風險管理體系。國外先進的經(jīng)驗可資利用、值得借鑒。因此,必須加大投入力度,加快研究開發(fā)、引進、消化吸收,獲得適合我國水利水電工程特點的風險評價方法和風險管理技術(shù)。

3．3 大壩反恐應急反應機制研究

應急反應機制的管理組織機構(gòu)建設(shè)。針對水利水電工程的反恐和意外突發(fā)事件的應急管理尚屬一個新生事物,尚缺少成熟的經(jīng)驗和相應的人員。如何結(jié)合日常安全管理機構(gòu)和工作,納入對反恐和突發(fā)事件的應急管理,是我國組織機構(gòu)建設(shè)中遇到的一個新課題,必須從法律層面和規(guī)章制度方面研究解決，同時，對從事水利水電工程安全管理人員、工作人員應從宣傳教育上進行提高反恐安全意識、應急管理知識和處理能力的培訓。

安全防護應急反應和指揮平臺建設(shè)。利用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)、遙控監(jiān)視等可以為水利水電工程安全的信息獲取、分析、報警、管理，以及應急反應的啟動、信息傳遞與統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，建立一個便捷、高效的基礎(chǔ)工作平臺，有效地防范和及時處置危及大壩的事件，提高我國水利水電工程的安全管理水平。

應急預案及宣傳與培訓。應急預案是減少事故發(fā)生后引起的生命財產(chǎn)損失、減輕事故后果的一個重要的非工程措施。我國大壩以及其它水利水電工程眾多，各工程的風險不一，如何制定經(jīng)濟合理、切實可行的應急預案需要認真研究。同時，編制應急預案中涉及的風險范圍劃分確定、反應時間等科學技術(shù)問題也還需要深入研究。加強宣傳、提高全民風險意識，共同參與防范風險也是減少風險后果的一個重要方面。對于長期生活在和平環(huán)境中的民眾，如何把握好尺度，在達到宣傳目的的同時，減少民眾產(chǎn)生不必要的恐慌，是一項需要研究和嘗試的任務。應急預案及人員的培訓、演習是保障應急預案在事發(fā)時能得到落實執(zhí)行并獲得成功的基礎(chǔ)。

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