朱中原

1月4日，國務(wù)院總理溫家寶在國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組會上進(jìn)行了題為《百年大計教育為本》的講話，強(qiáng)調(diào)了制訂《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)的重要性，并提出：中國應(yīng)辦出具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的現(xiàn)代化教育。

這一講話廣受關(guān)注。研究制定《規(guī)劃綱要》，是本屆政府規(guī)劃的一件大事。據(jù)悉，《規(guī)劃綱要》的編制工作自2008年8月通過“制定工作方案”。《綱要》內(nèi)容全面，涵蓋教育體制改革、民辦教育改革、學(xué)前教育改革、研究生教育改革、義務(wù)教育改革、高考制度改革、教育公平、招生制度改革、教育投入保障機(jī)制改革等各個方面，是有史以來中國第一個內(nèi)容最為全面、涵蓋面最廣、參與人數(shù)最多、征求意見最為廣泛的教育規(guī)劃綱要，被認(rèn)為是‘指導(dǎo)教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件”。

據(jù)了解，《綱要》目前正廣泛征求社會公眾意見，這一階段將持續(xù)到2月底。為使《綱要》體現(xiàn)其戰(zhàn)略指導(dǎo)意義和實際操作價值，教育部已將全國100位專家列為《綱要》咨詢團(tuán)顧問。

輿論認(rèn)為，《綱要》的出臺，將開啟中國新一輪的教改新政。北京觀察人士指出，《綱要》的出臺過程及實施效果，將在很大程度上考驗中國政府高層在教育改革上的施政膽略；對于飽受金融危機(jī)沖擊、就業(yè)形勢陷入困局的中國政府和公眾來說，或?qū)⑹且粍?qiáng)心針。

新政曙光?

“現(xiàn)在說準(zhǔn)的意見能被接受多少，還為時尚早，但征求意見絕對不是在走過場。”《規(guī)劃綱要》調(diào)研組組長、教育部發(fā)展規(guī)劃司司長韓進(jìn)表示。

教育部原新聞發(fā)言人王旭明如此評價這個《綱要》：“有史以來第一次全面地公開?！?993年，中國也起草了一個教育規(guī)劃綱要，在他的印象中當(dāng)時是在完全封閉的狀態(tài)下出臺的，“政府在公開、民主方面邁進(jìn)了一大步”。

北京理工大學(xué)教授、規(guī)劃綱要課題組專家楊東平則用了“里程碑式的進(jìn)步”這一術(shù)語來評價這次規(guī)劃綱要的起草?！皼Q策科學(xué)化，民主化，這是教育行政改革的一個非?；镜姆结??！睏顤|平說，“我相信公眾參與教育改革的積極性是非常高的，因為教育問題關(guān)系到每個家庭。要提高參與的實效，除了公示、公告，還應(yīng)該就每一個重大問題召開討論會、辯論會、聽證會，進(jìn)行民意調(diào)查等等，建立真正使不同的意見能夠展開，能夠使大家看到這個政策辯論的過程?！睏顤|平還表示，“原來的題目叫《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃》，‘改革二字是溫總理親自加上去的。且‘改革在前，發(fā)展在后?！焙茱@然，《綱要》更突出了“改革”色彩。

“新一輪改革更多地是朝著個性化的教育發(fā)展?！苯逃烤V要工作小組辦公室總體戰(zhàn)略組成員、國家教育發(fā)展研究中心副主任韓民表示。他認(rèn)為此次改革的核心就在于要將教育改革與教育觀念改革結(jié)合起來?！案母镒罨镜那疤峋褪怯^念要改革。辦學(xué)的人、學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、教師包括家長乃至整個社會教育觀念都要有一個根本的變化，教育到底是一個什么東西呢?教育最核心的內(nèi)容就是提高人的能力?！?/p>

但民間對即將出臺的《綱要》期許卻并不那么高。“我持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度?！毙沛诮逃瘓F(tuán)董事長、著名民辦教育家信力健對記者說。他認(rèn)為《綱要》起草專家對之評價甚高自是理所當(dāng)然，但容易自說自話，能否取得預(yù)期效果，現(xiàn)在判斷為時尚早。

“可能有關(guān)部門的許多人已經(jīng)意識到這些問題了，但真正要落實卻是一個長期的過程，因為還牽涉其他許多層面的問題，教育改革本身是一個配套改革的過程，如果行政管理體制、政府機(jī)制等許多問題沒有理順，那么，教改可能會遭遇強(qiáng)大的阻力?！毙帕Ρ究浾咧毖?。

素有“大炮委員”、“大炮校長”之稱的中科大原校長、全國政協(xié)委員、中科院院士朱清時電是此次《綱要》100名咨詢專家之一?！坝捎谀壳吧形匆姷健毒V要》全文，故還不便對其進(jìn)行全面的評價。”他表示，此次《綱要》應(yīng)值得期許，但中國的教育問題涉及方方面面，非短期所能解決。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾一向關(guān)注教育問題，他在電話中向記者表示：“中國的教育問題實在是太嚴(yán)重了。這個綱要，一定要將政治和教育分開，不能將《綱要》搞成了一個政治宣傳。”

去行政化與行政化回潮

教育改革在我國起步較早，卻進(jìn)展遲緩。

從1985年到現(xiàn)在，大大小小的改革就有數(shù)十次之多。其中，早在1998年教育部就出臺了一個《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》?！皫缀跛械膯栴}都在這個行動計劃中體現(xiàn)了。目標(biāo)雖然宏大，然而，直到現(xiàn)在為止，其中所提到的問題被解決的尚不及1/10。”信力健表示。

20多年后的今天，1980年代所存在的問題不但未能解決，反而越積越多、愈演愈烈。究竟是改革方向出了問題，還是改革不徹底，或是改革本身就是問題?人們期望在此次《規(guī)劃綱要》中找到答案。

1984年10月，中共十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。第二年5月即頒發(fā)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，提出中國教育改革的基本方向：即去行政化，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)、兼顧公平，等等。可以說，中國教育改革經(jīng)歷了去行政化與行政化回潮的波折。

“23年過去了，現(xiàn)在不僅沒有放權(quán)，而且統(tǒng)管得越來越死，直屬大學(xué)從原來的23所擴(kuò)大到現(xiàn)在的76所，制定的各類教育工程越來越多，幾乎完全以計劃經(jīng)濟(jì)思維指導(dǎo)全國的教育工作。這種大一統(tǒng)的教育體制，幾乎壟斷了一切教育資源，把持著一切教育的決策與管理權(quán)，嚴(yán)重挫傷了大學(xué)的積極性和創(chuàng)造性，已經(jīng)到了非改不可的地步了?！蔽錆h大學(xué)原校長劉道玉憤怒地表示。

總體地看，從80年代到90年代，中國教育改革走了兩條路線：一條路線是20世紀(jì)80年代中期以后，改革高等學(xué)校管理體制，實行黨政分開，試行“校長負(fù)責(zé)制”。全國有200余所高校進(jìn)行試點(diǎn)。1998年頒布《高等教育法》，明確規(guī)定公辦高校實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。1999年，中央對9所高校設(shè)立“副部級”行政級別，成為高校行政化回潮的一個重要標(biāo)志。這樣，教育改革又回到了行政主導(dǎo)的軌道。

另一條路線是從90年代中期開始，與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革同步，實行高等學(xué)校下放、調(diào)整、合并、共建的改革，建立了中央和省兩級辦學(xué)、分級管理、以省為主的高等教育管理體制。

其主要表現(xiàn)是，從1998年到2000年，教育部、財政部、原國家計委等有關(guān)部門存各地的配合下對國務(wù)院部門(單位)所屬學(xué)校集中進(jìn)行了三次大的調(diào)整，大部分實行中央與地方共建、以地方管理為主。

其中，2000年是自1992年高教管理體制改革以來改革力度最大、調(diào)整學(xué)校最多的一年。在這一年進(jìn)行了第三次國務(wù)院部門(單位)所屬學(xué)校管理體制改革。原來由62個國務(wù)院部門(單位)管理367所普通高校，現(xiàn)在變?yōu)橛?0余個部門(單位)管理120所左右。其中，由教育部直接管理71所，其他少數(shù)部門管理50所左右。

盡管這一改革從宏觀上破除了中央政府“部門辦學(xué)”的體制。然而，政府對于高校“統(tǒng)得過死”的局面并未改善，無論是歸屬教育部還是省教育廳，高等學(xué)校都有一個事無巨細(xì)、越俎代庖的“婆婆”，教育行政化、官本位現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

而且，這種分級財政負(fù)擔(dān)的高教管理體制，盡管在一定程度上減輕了國家的教育財政負(fù)擔(dān)，卻使得地方高校與地方政府之間形成了某種“親密”的行政依附關(guān)系，從而將高校建設(shè)與地方官員政績工程拴在了一條繩上，組成了一個利益鏈條。這是導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)與地方官員權(quán)力共謀的一個重要因素。

“中國大學(xué)越來越像官場!”這是中科大原校長朱清時對當(dāng)今教育體制的判斷。朱清時坦言，“現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)的核心力量不斷加強(qiáng)，他們最容易做的事情就是用行政權(quán)力來干預(yù)定職稱和分經(jīng)費(fèi)，這時候大家發(fā)現(xiàn)，原來權(quán)力還有這么大的作用。而且如果學(xué)術(shù)優(yōu)先的話，可能你奮斗一輩子也不一定能爬到頂上，你要當(dāng)個官兒，有權(quán)力就可以指揮這些?！闭蛉绱?，卸任之際，朱清時在接受記者訪談時說：“做校長10年，我為科大作的最大貢獻(xiàn)，不是做了什么，而是沒有做什么?！?/p>

沒有做什么呢?朱清時說：“科大沒有大規(guī)模擴(kuò)招，也沒有建新園區(qū)。當(dāng)初地方要建大學(xué)城，首先就希望科大帶個頭。我當(dāng)初的思想就是不能讓學(xué)校折騰?！?/p>

中科大在教育體制改革上的確值得稱道。2004年中科大進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，機(jī)關(guān)有48個處級崗位公開競聘，沒有出現(xiàn)一些地方幾十人爭一個處長的“火爆”場面。正如有人稱，在中科大，“當(dāng)官”做管理就意味著奉獻(xiàn)，意味著服務(wù)，意味著辛苦，意味著可能失去單純當(dāng)教授做研究的自由和清閑。

問責(zé)教育部門

在這場將近30年的教育改革過程中，教育部門始終是一個決策者和執(zhí)行者，扮演著中國教育改革的主角。從教育產(chǎn)業(yè)化到大學(xué)擴(kuò)招，從大學(xué)學(xué)費(fèi)漲價到英語四六級考試，從教學(xué)督察到近幾年掀起的教學(xué)評估運(yùn)動，教育部門從始至終都在扮演著一個行政干預(yù)的角色。因此，教育部也是一個是非不斷的部委，民眾對教育問題的批判矛頭，幾乎都對準(zhǔn)了教育部門的集權(quán)行為與行政干預(yù)。

尤其是去年汶川地震發(fā)生期間，大面積校舍的倒塌更引發(fā)了公眾對教育行政主管部門的聲討。盡管一些聲音難免有情緒性和非理性的成分，但是，如果沒有教育行政主管部門的不作為和亂作為，來自公眾的聲討就不會這么強(qiáng)烈。近年一個不容忽視的問題是，政府權(quán)力部門對公權(quán)力的濫用，損害了教育公平，加大了社會結(jié)構(gòu)和社會階層的分化，助燃了中國大地上強(qiáng)烈的民粹主義情緒，使下層民眾與上層精英之間的隔閡越來越深。

武漢大學(xué)原校長劉道玉對于教育部門的批判更是毫不留情：“我國1985年制定了《義務(wù)教育法》，但直到2006年秋才宣布免除農(nóng)村學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，2007年免除城市學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。也就是說，自1985年到2006年我們搞的是假義務(wù)教育，是學(xué)生家長埋單，政府落得義務(wù)教育的好名聲。按照法律，那85％的學(xué)生家長要起訴教育部，因為2006年前的20年中沒有支付學(xué)生的學(xué)費(fèi)。這本來是一個眾所周知的問題，可是上上下下搞了20年的檢查評估，居然沒有人提出質(zhì)疑，這不是愚昧又是什么?”

“30年的實踐證明，改革要從教育部改起，重新定位教育部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制和職能?！眲⒌烙裾f，“應(yīng)該在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個教育改革指導(dǎo)小組，邀請國內(nèi)外開明的、思想前衛(wèi)的教育學(xué)家和有志于教育改革的人士參加。這樣，這個《綱要》才能取得實際效果?！?/p>

“這次《綱要》的出臺很可喜，但教育部一定要放權(quán)，管得越少越好?！泵┯谳Y也對記者如此表示。

行政權(quán)力影子下的產(chǎn)業(yè)化

隨著《綱要》的出臺，“教育新政”將開啟大幕，然而就業(yè)的寒冬并未過去。近日召開的2009年全國高等教育招生計劃工作會議透露，2009年全國普通高校本?？普猩媱澃才?29萬人，比2008年增長4％。盡管2009年高校招生計劃的增幅比上一年有所放緩，但就業(yè)形勢的嚴(yán)峻性卻勝過2008年。

仔細(xì)考量，金融危機(jī)對就業(yè)形勢的影響只是一個較為直接的原因。事實上，多年來高度行政主導(dǎo)和權(quán)力壟斷下的教育產(chǎn)業(yè)化運(yùn)動，才是導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)形勢日趨嚴(yán)峻的根本動因。專家指出，“如果《綱要》不對此問題進(jìn)行清醒的認(rèn)識和對策研究，中國教育可能仍然會在原地徘徊?！?/p>

關(guān)于教育產(chǎn)業(yè)化，教育部在1990年代和2003年之后的立場截然分明。2003年以后教育部明確反對產(chǎn)業(yè)化。

“教育部雖然明確反對教育產(chǎn)業(yè)化，但問題是很多人并沒有搞清中國教育產(chǎn)業(yè)化之根源?！毙帕≌f，“中國的教育產(chǎn)業(yè)化，實際上恰恰是與教育的高度行政化和權(quán)力化相聯(lián)系的?，F(xiàn)在許多地方政府本身就是一個公司，已經(jīng)是高度產(chǎn)業(yè)化了。但這種高度產(chǎn)業(yè)化又恰恰是一種非市場化的傾向，是與高度行政化和壟斷化相結(jié)合的。我覺得真正的市場化，應(yīng)該是形成所謂的買方市場，即由學(xué)生和家長來選擇學(xué)校和教師，而不是由教育行政部門和官員來選擇。而我們現(xiàn)在的教育，恰恰是由教育主管部門和官員來選擇的，這是與市場化原則相背離的?！?/p>

但另一個問題在于，很多人反對教育產(chǎn)業(yè)化，也一并反對教育市場化，將產(chǎn)業(yè)化混同于市場化。這造成了一種誤區(qū)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說，產(chǎn)業(yè)化本質(zhì)是贏利的，而市場化并不一定要贏利。市場化僅僅是資源配置方面的非行政手段，因此，公益性的產(chǎn)品也有可以市場化的環(huán)節(jié)。

“公益性質(zhì)的事業(yè)也同樣可以引人市場化的資源配置方式，但是前提是要確保其公益性質(zhì)不變?？雌饋懋a(chǎn)業(yè)化和行政化是對立的，但實際上產(chǎn)業(yè)化的背后恰恰是高度行政化的驅(qū)使?！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)原校長、全國政協(xié)委員沈士團(tuán)表示。

很顯然，中國的教育改革，恰恰是產(chǎn)業(yè)化和行政化走得過頭，而唯獨(dú)沒有走上真正的市場化道路。

因此，溫家寶總理指出，教育方針等，屬于國家行為，應(yīng)該由國家負(fù)責(zé)；具體到每個學(xué)校如何辦好，還是應(yīng)該由學(xué)校負(fù)責(zé)、校長負(fù)責(zé)。

專家指出，破除教育壟斷，制約行政權(quán)力的濫用，引入市場化的競爭機(jī)制，改變政府包攬過多、權(quán)力過于集中的弊端，確立大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)，恢復(fù)大學(xué)的自主性，建立教育本位、學(xué)術(shù)本位的價值和管理制度，應(yīng)是此次《規(guī)劃綱要》的核心所在。