趙光勇， 饒義軍

(1. 浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310028； 2. 貴州民族學(xué)院 公共管理學(xué)院 550025)

2008 - 08 - 13

1. 趙光勇(1975—)，男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；

2. 饒義軍(1967—)，男，貴州民族學(xué)院公共管理學(xué)院副教授。

西方國(guó)家地方政府改革述評(píng)

趙光勇1， 饒義軍2

(1. 浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310028； 2. 貴州民族學(xué)院 公共管理學(xué)院 550025)

從上世紀(jì)70年代末開始，在西方世界興起了新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)，對(duì)地方政府的職能、機(jī)構(gòu)、內(nèi)部流程、外部關(guān)系以及管理方式等，進(jìn)行了大刀闊斧的改革。本文以20世紀(jì)70年代末(1979年)以來(lái)三十年為研究時(shí)間段，以主要西方國(guó)家為研究對(duì)象，全面考察新一輪地方政府改革運(yùn)動(dòng)的來(lái)龍去脈，具體分析其起源、指導(dǎo)理論、發(fā)展走向等，從中找出一些普遍性的特征，以對(duì)中國(guó)當(dāng)前的地方政府改革與創(chuàng)新提供借鑒。

地方政府； 改革； 述評(píng)

從上世紀(jì)70年代末開始，在西方世界興起了新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)，也被稱為公共管理革命[1]。在這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)中，西方各國(guó)不僅關(guān)注中央政府層面的治理與變革，而且更注重地方政府層面的治理與變革[2]。西方國(guó)家在“公共選擇理論”、“新公共管理”、“新公共服務(wù)”、“治理”等理論的指導(dǎo)下，對(duì)地方政府的職能、機(jī)構(gòu)、內(nèi)部流程、外部關(guān)系以及管理方式等，進(jìn)行了大刀闊斧的改革。這場(chǎng)改革持續(xù)了近三十年，影響深遠(yuǎn)，被有的學(xué)者稱為西方社會(huì)的“治道變革”[3]。今天，中國(guó)也在經(jīng)歷著一場(chǎng)深刻的“治道變革”。因此，研究西方國(guó)家的“治道變革”，便具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本文以20世紀(jì)70年代末(1979年)以來(lái)三十年為研究時(shí)間段，以主要西方國(guó)家為研究對(duì)象，全面考察新一輪地方政府改革運(yùn)動(dòng)的來(lái)龍去脈，具體分析其起源、指導(dǎo)理論、發(fā)展走向等，從中找出一些普遍性的特征，以對(duì)中國(guó)當(dāng)前的地方政府改革與創(chuàng)新提供借鑒。

一、 地方政府改革的緣起

政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，是一種慣例[4]4。盡管變革對(duì)政府而言是司空見(jiàn)慣的事情，但這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)卻極為特殊，幾乎波及到各大洲的主要國(guó)家，改革動(dòng)作大，如在新西蘭就被稱為是一種“革命”，而且至今方興未艾。緣何如此？只因到了20世紀(jì)最后20年，世界各國(guó)政府遇到了幾乎相同的壓力和挑戰(zhàn)。

(一)地方財(cái)政難以為繼。20世紀(jì)70年代，西方世界經(jīng)濟(jì)普遍陷入 “滯漲”。 但是，隨著二戰(zhàn)后政府承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)的領(lǐng)域擴(kuò)大，政府規(guī)模和人員卻持續(xù)膨脹。這一點(diǎn)地方政府尤甚。如在英國(guó)，在1961年到1975年間，地方政府雇傭人員增加了70%。在日本，70年代的石油危機(jī)終結(jié)了日本的高速增長(zhǎng)，但地方政府的財(cái)政在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)隨著政府職能領(lǐng)域的擴(kuò)大而迅速增加，此時(shí)已經(jīng)欲罷不能[5]239。政府必須改革以走出當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)困境。

(二)傳統(tǒng)官僚體制的弊端日益顯現(xiàn)。就政府內(nèi)部而言，以往以政治與行政二分法的政府管理模式，已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)日益增多的社會(huì)問(wèn)題。以“二分法”為基礎(chǔ)的官僚制組織，不能適應(yīng)這種變化，顯得僵化、缺乏回應(yīng)性和效率低下。傳統(tǒng)的官僚制在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，開始失去效率和效益，其固有的弊端如官員的自利行為、尋租腐敗、漠視公共利益等也日益暴露，政府干預(yù)走向其反面：“政府失效”[6]。因此需要對(duì)其進(jìn)行改革或者尋找新的替代方案。

(三)公民對(duì)于政府的信任產(chǎn)生危機(jī)。對(duì)政府抱有懷疑和警惕是西方世界根深蒂固的傳統(tǒng)。在自由主義看來(lái)，政府是一種“必不可少的惡”。這一保守主義或者說(shuō)是古典自由主義的傳統(tǒng)在上世紀(jì)60年代末70年代初的“復(fù)興”有其現(xiàn)實(shí)的外部刺激：經(jīng)濟(jì)危機(jī)加上無(wú)法忍受的官僚體制。傳統(tǒng)“復(fù)興”的后果就是政府在公民心目中的形象大打折扣，公民以更加懷疑甚至蔑視的眼光看待政府及其公務(wù)員。公民對(duì)政治冷漠，不愿參加政治活動(dòng)。這一點(diǎn)體現(xiàn)在地方政治層面，情況尤甚。因此，重新建立公眾對(duì)地方政府的信任，塑造新型的政府與公民關(guān)系，是“民主政府”要迫切解決的一個(gè)難題。

財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，是政府改革運(yùn)動(dòng)開始的緣起。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以英國(guó)撒切爾夫人改革為起點(diǎn)，在英語(yǔ)國(guó)家壯大其聲勢(shì)，蔓延至主要發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)化國(guó)家，甚至一些發(fā)展中國(guó)家也受其影響。

(四)全球化對(duì)地方政府提出了新的要求。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球化浪潮浩浩蕩蕩，勢(shì)不可擋。全球化不僅對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)，而且對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。全球化所帶來(lái)的“國(guó)際問(wèn)題國(guó)內(nèi)化”、“國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化”以及全球競(jìng)爭(zhēng)的加劇，對(duì)地方政府能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了回應(yīng)全球化，地方政府需要改革，需要建立一整套自主決策、靈活迅速、富有彈性的地方組織體系。目的在于：一是能夠在復(fù)雜多變的環(huán)境中，迅速做出適應(yīng)于地方的決策反應(yīng)；二是靈活的組織體系能夠強(qiáng)化對(duì)公民多樣化需求的反應(yīng)能力，提高公共服務(wù)的品質(zhì)。而這正是公民、企業(yè)、社會(huì)組織信任政府和其它公共服務(wù)組織的重要條件[7]。

(五)民主化的壓力。20世紀(jì)最近的四分之一時(shí)間內(nèi)，越來(lái)越多的威權(quán)政體式微并向民主政體轉(zhuǎn)型，這一過(guò)程被塞繆爾·亨廷頓稱為是民主的“第三波”。民主的“第三波”也反過(guò)來(lái)深刻地影響到西方國(guó)家的地方政府。由于地方政府直接面對(duì)民眾，因此公眾的民主化訴求更為直接和具有可操作性。公眾要求政府增強(qiáng)民主意識(shí)，拓寬民眾的政治參與渠道。這一訴求必然迫使地方政府進(jìn)行改革，政府要公開透明，政府行為要接受民眾監(jiān)督，政府決策要有公民的參與。只有改革，政府才能靈活應(yīng)對(duì)環(huán)境迅速變化的壓力，對(duì)公眾需求才能有更好的回應(yīng)性。

另外，計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、商業(yè)管理技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的一些工具和方法，為地方政府管理模式的變革提供了技術(shù)條件。

二、 從公共選擇理論到治理理論

(一)公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”[8]。公共選擇理論是一種以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)研究民主立憲政體的政治運(yùn)作和決策的過(guò)程。公共選擇理論以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的總和。個(gè)人的決策是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果。

美國(guó)著名政治與公共管理學(xué)者文森特·奧斯特羅姆受公共選擇學(xué)派的啟發(fā)，于1971年出版了《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書，認(rèn)為傳統(tǒng)的韋伯式的官僚制和威爾遜的行政理論結(jié)合起來(lái)的行政管理模式背離了西方革命的自由主義精神。奧斯特羅姆認(rèn)為，在美國(guó)建國(guó)時(shí)期就產(chǎn)生了與官僚制行政相對(duì)的民主制行政的理論。漢密爾頓和麥迪遜等人寫作的《聯(lián)邦黨人文集》就闡發(fā)了交疊管轄的政府體制。這一政府體制中所有的政府單位都根據(jù)自治原則設(shè)計(jì)。奧斯特羅姆的結(jié)論是，從民主制行政走向官僚制行政，意味著倒退；而從官僚制行政走向民主制行政，實(shí)際上意味著一個(gè)哥白尼革命式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)[9]169-175。民主制行政就是要權(quán)力下放，實(shí)行多中心的治理。

公共選擇理論與經(jīng)濟(jì)學(xué)界回歸自由主義的保守思潮(經(jīng)濟(jì)自由主義、貨幣主義、拉法爾曲線、供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派)遙相呼應(yīng)，形成一股強(qiáng)勁的改革勢(shì)力，促進(jìn)了里根政府時(shí)代美國(guó)政府的私有化、分權(quán)化、市場(chǎng)化和政府部門的減稅減員[8]。

(二)新公共管理。1979年英國(guó)撒切爾夫人入主白金漢宮，大力推行私有化，削減政府開支，進(jìn)行市場(chǎng)化改革。撒切爾夫人的政府改革后來(lái)波及到英聯(lián)邦的不少國(guó)家，包括新西蘭和澳大利亞，并在一定程度上影響到美國(guó)克林頓政府的改革。這一運(yùn)動(dòng)被稱為“新公共管理”改革。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，新公共管理并不是一個(gè)理論或一種學(xué)說(shuō)，而是一種公共管理的新思潮。

新公共管理借鑒管理主義理論，發(fā)展出不同的流派或方向。從這個(gè)意義上講，公共選擇學(xué)派也是新公共管理的一個(gè)流派。其他流派還有：強(qiáng)調(diào)對(duì)傳統(tǒng)官僚制進(jìn)行改造的“流程再造”；用績(jī)效評(píng)估來(lái)改進(jìn)政府績(jī)效的績(jī)效評(píng)估；基于回應(yīng)性的政府全面質(zhì)量管理以及奧斯本和蓋布勒的“重塑政府”。狹義的“新公共管理”理論指的便是這個(gè)。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看作單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。3、競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去。4、有使命的政府：改變按章辦事的組織。5、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。6、受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。7、有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。8、有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。9、分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。10、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過(guò)程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，聆聽顧客的呼聲，授權(quán)顧客作出選擇。

(三)新公共服務(wù)理論，也被稱為新公共行政理論?！靶鹿卜?wù)”理論是美國(guó)著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦基于對(duì)“新公共管理”理論的反思，特別是針對(duì)“企業(yè)家政府”理論缺陷的批判而提出的一種全新的公共行政理論。

1、 政府的職責(zé)是服務(wù)而非掌舵。在新公共服務(wù)中，公共行政官員應(yīng)該有責(zé)任通過(guò)擔(dān)當(dāng)“公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)角色來(lái)為公民服務(wù)?！盵10]1022、追求公共利益。公共行政人員必須致力于建造一個(gè)共享的集體的公共利益觀念，其目標(biāo)不是去尋找個(gè)人選擇的快速解答，而是分享利益和分擔(dān)責(zé)任的創(chuàng)造。3、戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。即滿足公共需要的政策和項(xiàng)目，通過(guò)集體努力和協(xié)作的過(guò)程，能夠得到最有效且最負(fù)責(zé)任的貫徹和執(zhí)行。4、服務(wù)于公民而不是顧客。公共人員回應(yīng)的是公民需求而非僅僅是顧客，要把焦點(diǎn)放在信賴關(guān)系和與公民的合作上。5、關(guān)注責(zé)任而不是關(guān)注市場(chǎng)。應(yīng)關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。6、重視人而不只是生產(chǎn)率。公務(wù)人員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡(luò)，如果能夠通過(guò)基于尊重公民的合作過(guò)程與領(lǐng)導(dǎo)分享，就更有可能獲得成功。7、超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。

(四)治理理論。美國(guó)學(xué)者奧斯特洛姆在1988年就指出，地方公共事務(wù)的管理更應(yīng)該被看作是一種治理的過(guò)程。政府需要與其他組織建立起一種在開放的公共領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)話和互動(dòng)的關(guān)系。這個(gè)空間包括其他層面的政府、私人、自愿部門、市民在內(nèi)，他們之間形成復(fù)雜關(guān)系可稱之為地方治理結(jié)構(gòu)[9]。治理概念強(qiáng)調(diào)的是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程，認(rèn)為把目光局限于政府是片面的。而且，在許多公共問(wèn)題上，單靠政府努力是不夠的，有必要與商業(yè)部門、自愿部門和市民連結(jié)起來(lái)，形成一種建立在信任和規(guī)則基礎(chǔ)上的相互依賴、持續(xù)互動(dòng)的、互利互惠、有著相當(dāng)程度的自組織網(wǎng)絡(luò)[11]3。因此簡(jiǎn)單說(shuō)，治理是指政府、社會(huì)、個(gè)人共同管理公共事務(wù)的一種方式，是使不同利益得以協(xié)調(diào)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程。治理尋求建立一個(gè)私營(yíng)部門、第三部門和政府部門通力合作的網(wǎng)絡(luò)。

三、 地方政府改革的演進(jìn)路徑

新一輪的西方國(guó)家地方政府改革首先從英國(guó)開始，以撒切爾夫人上臺(tái)為標(biāo)志，直到今天仍然方興未艾。做一個(gè)粗略的劃分，這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)大致可以分為三個(gè)階段。這種劃分，只是近似地反映改革推進(jìn)的邏輯關(guān)系。因此，這三個(gè)階段并不是絕對(duì)的前后相繼。

(一)“政府松綁”。在這一時(shí)期，政府重新界定政府與社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)解除管制、私有化、市場(chǎng)化、削減政府財(cái)政開支等手段，回歸“小政府、大社會(huì)”。這一階段，也可以稱為“政府松綁”、“政府退出”，從積極干預(yù)型政府向“市場(chǎng)維護(hù)型”政府轉(zhuǎn)變。

概括起來(lái)，這一階段的改革措施主要有：

1、 “解除管制”。20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)通過(guò)削減陳舊規(guī)制等措施放松地方政府管制。同一時(shí)期，日本的地方政府改革開始出現(xiàn)“內(nèi)涵調(diào)整型改革”的趨勢(shì)，設(shè)法減少政府對(duì)社會(huì)管理的參與范圍、程度和成本[5]240。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)發(fā)展需求的不斷增多，政府對(duì)醫(yī)療、交通和水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入逐年加大，其中城市道路建設(shè)更是呈現(xiàn)出前所未有的速度和規(guī)模[1]。城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快離不開交通路網(wǎng)系統(tǒng)的服務(wù)和支撐，優(yōu)化和完善區(qū)域路網(wǎng)，滿足城市空間拓展和交通發(fā)展的需求，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石。

2、 私有化。通過(guò)出售的方式將原來(lái)由政府所承擔(dān)的職能直接交由私人來(lái)承擔(dān)。這一點(diǎn)在英國(guó)最典型。

3、 “服務(wù)外包”。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方法將地方政府所提供的服務(wù)承包出去。20世紀(jì)80年代后美國(guó)將許多公共服務(wù)“外包”。英國(guó)也在道路維護(hù)、街道清掃、住房管理和政府的輔助服務(wù)方面實(shí)行強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，實(shí)行合同外包。

4、 “職能移交”。將一部分地方政府職能交由準(zhǔn)自治的、非政府組織去承擔(dān)。英國(guó)先后將醫(yī)院的管理、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、教育、住房、城市發(fā)展、社會(huì)治安從地方政府中剝離出來(lái)，分別交由醫(yī)療服務(wù)信托公司、教育委員會(huì)、住房協(xié)會(huì)、治安管理局、城市發(fā)展公司和住宅開發(fā)信托公司承擔(dān)。

5、 權(quán)力下放。設(shè)立更基層的地方治理機(jī)構(gòu)并將地方政府的部分服務(wù)職能下放給它們。1982年，法國(guó)進(jìn)行了權(quán)力下放與政治和行政體制分權(quán)的嘗試。1991年，瑞典地方政府法規(guī)定城市政府可設(shè)立城區(qū)委員會(huì)鄰里議事會(huì)或鎮(zhèn)議事會(huì)，將學(xué)校管理、老年人的照料、幼兒護(hù)理以及文化娛樂(lè)項(xiàng)目交給這些組織[12]。

(二)“政府改革”。這一時(shí)期，政府改革轉(zhuǎn)向自身。在新公共管理 “重塑政府”等理念指引下，政府借用管理主義的企業(yè)管理方法，即在內(nèi)部仿企業(yè)化管理，引入企業(yè)管理方法和技術(shù)，如戰(zhàn)略管理、成本管理、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理等，用“企業(yè)家精神來(lái)改造政府”，其目的是提高政府效能。

這一時(shí)期的主要改革措施有：

1、 加強(qiáng)對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估。這一時(shí)期的核心是尋求對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估[8]。這一時(shí)期的績(jī)效評(píng)估主要評(píng)估三個(gè)指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(economy)、效率指標(biāo)(efficiency)、效益指標(biāo)(effectiveness)，這三個(gè)指標(biāo)簡(jiǎn)稱為“3E”。地方政府長(zhǎng)期以來(lái)一直是績(jī)效評(píng)估的積極實(shí)踐者。其中，美國(guó)亞利桑那州的鳳凰城因其績(jī)效評(píng)估而著名。加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)都建立了地方政府績(jī)效評(píng)估體系。2002年，布萊爾政府出臺(tái)了地方政府全面績(jī)效考核。

2、 “再造政府”?！霸僭煺睂?duì)地方政府而言，主要體現(xiàn)為：打破政府部門界限，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縮短辦事流程，增加與私營(yíng)部門、第三部門的合作與協(xié)調(diào)，提高為公民服務(wù)的效率和效能。這一時(shí)期，新西蘭的改革最為激進(jìn)。在新西蘭，從1988年到1999年的11年間，地方政府?dāng)?shù)從829個(gè)急劇減少為234個(gè)。

3、 “企業(yè)家政府”。建立以顧客為導(dǎo)向的、能夠及時(shí)回應(yīng)公眾需求、提供公眾滿意的公共產(chǎn)品的地方政府。在美國(guó)，地方政府通過(guò)社區(qū)調(diào)查、客戶問(wèn)卷、聯(lián)系走訪等方式了解公眾需求，為公眾提供量身定制的個(gè)性化服務(wù)。同時(shí)，還仿照企業(yè)顧客管理的模式，建立公眾對(duì)政府服務(wù)的快速反饋機(jī)制，及時(shí)矯正政府自身不當(dāng)或偏離公眾目標(biāo)的行為[13]。在德國(guó)，一些地方政府接受了“公民是消費(fèi)者”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式[14]。

4、 電子政府建設(shè)。電子政府建設(shè)是一項(xiàng)利用技術(shù)手段來(lái)改革傳統(tǒng)行政管理的方式和程序。美國(guó)各級(jí)地方政府非常重視電子政務(wù)工作，如弗吉尼亞州在州長(zhǎng)的提議下設(shè)置了級(jí)別很高的首席信息官，專門負(fù)責(zé)主持并領(lǐng)導(dǎo)該州的電子政務(wù)工作。德國(guó)在電子政府建設(shè)上，聯(lián)邦政府堅(jiān)持由中央集中統(tǒng)一規(guī)劃，其推出的“聯(lián)邦在線”計(jì)劃，旨在突破某一政府部門的信息化，涵蓋了16個(gè)聯(lián)邦州和數(shù)千個(gè)地方政府[15]。

(三)“地方治理”。這是西方地方政府改革發(fā)展的新階段，可以說(shuō)是伴隨著地方治理的概念發(fā)展起來(lái)的。地方治理是將治理理論運(yùn)用于地方政府的治理變革運(yùn)動(dòng)，指的是在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的過(guò)程，以達(dá)成以公民發(fā)展為中心的，面向公民需要服務(wù)的，積極回應(yīng)環(huán)境變化的，使地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)管理體系[7]。

地方治理強(qiáng)調(diào)地方政府和其他組織之間的合作關(guān)系，地方政府和地方非政府組織、私人組織等構(gòu)成的是網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系強(qiáng)調(diào)責(zé)任、政策管理、決策權(quán)力和充分的資源下放給最接近選民和最具代表性的地方組織，采取伙伴制的在地方政府、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、工會(huì)、非政府組織和社團(tuán)組織建立合作網(wǎng)絡(luò)，保證所有社會(huì)成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利。概括起來(lái)，這一時(shí)期，地方治理體現(xiàn)在以下方面：

1、 地方民主和地方自治的發(fā)展。英國(guó)曾經(jīng)被認(rèn)為是地方自主程度較高的國(guó)家。在1979至1997年的近20年的改革中，實(shí)際上是削弱了地方自治的基礎(chǔ)。1997年布萊爾上臺(tái)后，重建地方民主。2000年5月大倫敦地區(qū)第一次選舉，選民直接選舉產(chǎn)生了倫敦市長(zhǎng)。法國(guó)的治理變革大大地增加了地方自治的能力，給予了地方以更多的權(quán)力。原先存在于派駐機(jī)構(gòu)與地方議會(huì)之間的“上下服從”的關(guān)系變成了“平行監(jiān)督”的關(guān)系。長(zhǎng)期的中央絕對(duì)權(quán)威被打破了，變成了中央派駐機(jī)構(gòu)、地方自治團(tuán)體和私營(yíng)部門三者之間的網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系[16]。德國(guó)的地方民主發(fā)展主要表現(xiàn)為地方公民復(fù)決權(quán)的擴(kuò)大。瑞典地方政府設(shè)立公民復(fù)決權(quán)，就重大事務(wù)舉行公民投票。自1994年開始，瑞典地方政府法又增加了公民創(chuàng)制權(quán)的條款。

隨著地方民主的發(fā)展，公民參與途徑也在擴(kuò)大。比如在北歐四國(guó)，開辟了公民參與的多種渠道，增強(qiáng)公民對(duì)地方事務(wù)的影響力。這些渠道包括：民意調(diào)查、服務(wù)消費(fèi)者圓桌會(huì)議和消費(fèi)者委員會(huì)、服務(wù)電話、城市(包括網(wǎng)絡(luò))論壇、鄰里委員會(huì)等等。

民主參與是美國(guó)地方治理的最大特色。在地方治理過(guò)程中，民眾時(shí)刻在參與、關(guān)注、監(jiān)督。他們采取的主要形式是建立起與地方政府各個(gè)部門相對(duì)應(yīng)的、主要由民眾自愿參加的各種理事會(huì)和委員會(huì)，來(lái)參與決策和監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行[17]。有些美國(guó)地方政府還針對(duì)本地市民普遍參政議政素質(zhì)不高的實(shí)際情況，通過(guò)培訓(xùn)來(lái)提高民眾對(duì)地方政府治理的民主參與水平。

2、 建立政府與其他組織的伙伴關(guān)系。地方治理主要體現(xiàn)為伙伴關(guān)系，特別是政府與公民社會(huì)、政府與第三部門互動(dòng)協(xié)作的關(guān)系。在英國(guó)，布萊爾政府上臺(tái)后，改革傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的中心的治理，尋求政府、民間組織、社會(huì)團(tuán)體、公民共同合作并相互影響的多中心治理，從而改變了政府與市場(chǎng)、公共與私人領(lǐng)域之間的關(guān)系，建立了各種類型的伙伴關(guān)系。

在法國(guó)，地方政府與公民社會(huì)的合作中，最有代表性的是所謂“格勒諾布爾”模式?！案窭罩Z布爾”在法國(guó)是地方政府與公民社會(huì)密切合作的同義詞。“格勒諾布爾”模式強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該加強(qiáng)與公民社會(huì)對(duì)話，鼓勵(lì)地方政府與公民社會(huì)建立合作網(wǎng)絡(luò)。

四、 總結(jié)：作為一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的共同特點(diǎn)

“政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，而且?guī)缀蹩隙ǖ氖?，只要政府存在，這一過(guò)程就永遠(yuǎn)不會(huì)停止?！盵4]3西方國(guó)家的地方政府改革運(yùn)動(dòng)，延續(xù)了近三十年，目前還在繼續(xù)。這場(chǎng)改革，不僅在發(fā)展階段上有不同的側(cè)重點(diǎn)，而且在不同國(guó)家其表現(xiàn)形式有很大的差異，在指導(dǎo)理論、路徑選擇以及推進(jìn)戰(zhàn)略上都有所不同。然而，由于處在相似的內(nèi)外環(huán)境壓力下，這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)又表現(xiàn)出一些共同的特點(diǎn)。

(一) 市場(chǎng)化

地方政府的市場(chǎng)化改革包含兩方面的內(nèi)容。其一是政府職能的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，政府從對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的高度干預(yù)中退出，把市場(chǎng)引進(jìn)來(lái)。如把政府直接經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)私有化，解除政府管制，允許私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共事業(yè)，打破地方政府對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)行市場(chǎng)化調(diào)節(jié)。其二是政府自身內(nèi)部運(yùn)用市場(chǎng)化的管理方法，也就是用“企業(yè)家精神”改革政府。在政府自身管理上，打破傳統(tǒng)官僚制的束縛，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用工商管理技術(shù)進(jìn)行管理。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行成本與質(zhì)量管理控制，強(qiáng)化結(jié)果和績(jī)效評(píng)估。

地方政府的市場(chǎng)化改革，是西方國(guó)家地方政府改革的一個(gè)重要方面，也是一大亮點(diǎn)。市場(chǎng)化改革是西方自由主義“小政府”思潮的反映，也是新自由主義的核心命題之一。通過(guò)幾十年的市場(chǎng)化改革，減輕了地方政府日益沉重的財(cái)政壓力，提高了地方政府的效能，使其能在地方治理過(guò)程中更有效地發(fā)揮作用。

(二) 分權(quán)化

西方國(guó)家的地方政府改革，在權(quán)力配置上有兩個(gè)趨勢(shì)：一是權(quán)力的下移，二是權(quán)力的多中心化。這兩個(gè)趨勢(shì)統(tǒng)稱為分權(quán)化。為了發(fā)揮地方的自主性，中央政府下放權(quán)力，賦予地方政府更大的自主權(quán)，加大地方自治的力度，擴(kuò)大公民參與。另一方面，地方政府將某些職能轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，在政府組織、非政府組織或自治社團(tuán)之間分散權(quán)力。權(quán)力意味著責(zé)任，通過(guò)權(quán)力分散化的安排，建立起政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的合理分工。

(三) 民主化

地方民主也是各國(guó)地方政府改革的另外一個(gè)特征。在西方國(guó)家，民主對(duì)于地方政府的重要意義不言而喻。托克維爾認(rèn)為，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主是美國(guó)民主成功的最重要因素[18]。地方民主在西方有深厚的傳統(tǒng)。在過(guò)去近30年的地方政府改革中，幾乎所有國(guó)家都把加強(qiáng)地方民主作為一個(gè)重要的目標(biāo)。

(四) 彈性化

彈性化政府是指有應(yīng)變能力，能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)[4]87。彈性化也可稱為回應(yīng)性。俞可平在《治理與善治》中提出善治的六個(gè)要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效?！?回應(yīng))與上述責(zé)任性密切相關(guān)，從某種意義上說(shuō)是責(zé)任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的需要做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延和沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題?；貞?yīng)性越大，善治的程度也就越高?！盵19]地方政府的彈性化改革，簡(jiǎn)單說(shuō)就是要增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)問(wèn)題的反應(yīng)能力和靈活性。通過(guò)政府自身結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)和調(diào)整，在各部門之間建立流暢的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，強(qiáng)化地方政府對(duì)公眾的回應(yīng)性和服務(wù)理念。

為了提高政府的回應(yīng)能力，地方政府改革注重先進(jìn)技術(shù)手段的運(yùn)用。西方國(guó)家積極利用計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)新公共服務(wù)的供給技術(shù)，綜合運(yùn)用多種技術(shù)手段提供公共服務(wù)。政府大力加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推行電子政務(wù)，實(shí)行在線服務(wù)，滿足公眾需求。

(五) 伙伴化

地方政府改革的方向是從管理走向治理。在治理結(jié)構(gòu)下，地方政府不再是地方公共權(quán)力的惟一中心。地方的治理結(jié)構(gòu)不再是金字塔式的權(quán)威等級(jí)體系，而是由地方政府、自愿團(tuán)體、私人組織等構(gòu)成的一個(gè)平面的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。地方政府與其他組織的關(guān)系是合作的伙伴關(guān)系。傳統(tǒng)的由地方政府主導(dǎo)的地方公共事務(wù)的空間，變成了公民個(gè)人、其他組織和政府共同表演的舞臺(tái)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政府建立了各種形式和層次的伙伴關(guān)系。不僅包括政府與公民、政府與民間組織之間的伙伴關(guān)系，還包括中央與地方政府之間、政府不同部門之間、地方的各個(gè)治理主體之間。其中政府與民間和諧互動(dòng)的良性治理機(jī)制是伙伴關(guān)系的核心。

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ReviewofLocalGovernmentReforminWesternCountries

ZHAO Guang-yong1， RAO Yi-jun2

(1. College of Public Administration, Zhejiang University, Hangzhou 310028， China;2. Collge of Public Management, Guizhou University for Nationalities, Guiyang 550025， China)

From the late 1970s, a new round of government reforms developed in the Western world. The movement includes drastic reforms of the local governments' functions, institutions, internal processes, external relations and management methods, etc. This paper takes the major Western countries in recent three decades as the research object, discusses the development of the new round of reforms of the local government. The author analyses the origin of th local government reform movement, the guiding theory, the development of direction and so on, to find some universal characteristics and to get references for China's current reform and innovation of the local governments.

local government; reform; commentary

D733.56

A

1009-105X(2009)01-0047-06