黃 蓉 魯 軍

加拿大的大學(xué)評議會特征研究

[收稿日期]20091020

[作者簡介]黃 蓉(1984),女,湖北大悟人,華中師范大學(xué)碩士生,主要從事國際高等教育比較研究。

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[摘 要]加拿大的大學(xué)評議會是大學(xué)章程明確規(guī)定的、正式的大學(xué)治理機制。加拿大獨特的“軟聯(lián)邦”的教育體制、健全的大學(xué)章程以及發(fā)展過程中面臨的財政與政策壓力,逐漸形成了其規(guī)模不等、成員多樣,組織清晰、信息透明,權(quán)限不一、職責(zé)模糊的特征。分析加拿大大學(xué)評議會的特征及其形成原因?qū)ξ覈咝W(xué)術(shù)委員會建設(shè)具有借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 加拿大;大學(xué)評議會;特征

[中圖分類號]G649 1 [文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]16720717(2009)05008905

當(dāng)前,加拿大大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)主要以“兩院制” 治理結(jié)構(gòu)(bicameral)為主,以多倫多大學(xué)為典型的“一院制” (unicameral )有少數(shù)幾所學(xué)校采用,而“多院制”的治理結(jié)構(gòu)(tri-cameral)則只有一兩所學(xué)校在嘗試。為了本研究行文的一致性,故用“評議會”(senate)一詞作為指代一所大學(xué)里面的高級、核心學(xué)術(shù)決策機構(gòu)的通用術(shù)語。對于采用“兩院制”治理的大學(xué)來說,這一術(shù)語表示與治理董事會(governing board)平行操作的高級學(xué)術(shù)機構(gòu);而在“一院制”治理的大學(xué)里,它則代表經(jīng)核心治理結(jié)構(gòu)(董事會或理事會)授權(quán)對學(xué)術(shù)事務(wù)擁有某種程度職責(zé)的高級學(xué)術(shù)機構(gòu);“多院制”治理在加拿大大學(xué)中并不典型,而且沒有統(tǒng)一的認識,故不在本研究的范圍之內(nèi)。

一、加拿大的大學(xué)評議會概述

一般而言,大學(xué)的學(xué)術(shù)評議會被認為是具有規(guī)范結(jié)構(gòu)的組織,通過這一組織,教師可以在大學(xué)層次發(fā)揮他們的學(xué)院或大學(xué)治理的職能^[1](P14-17)。一直以來,加拿大的教師聯(lián)合會(CAUT)都將大學(xué)評議會看作是教師的代言機構(gòu),并極力地捍衛(wèi)評議會在制定教育決策和學(xué)術(shù)決策方面的職責(zé)^[2]。

實際上,加拿大的大學(xué)都在具體的校章中明文規(guī)定評議會屬于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范機構(gòu)。評議會存在于大學(xué)之中并不是最近發(fā)生的,在加拿大大學(xué)發(fā)展的歷史長河中早已有之。但是,作為一個明確的正式治理機構(gòu)確定其意義則是20世紀(jì)初發(fā)生的事情。1906年的皇家委員會在重審了多倫多大學(xué)與安大略省政府的關(guān)系之后,堅持認為大學(xué)應(yīng)該從政治權(quán)利的直接過分干預(yù)中脫離出來,應(yīng)該在大學(xué)里設(shè)置一個主要由政府任命的成員組成的“治理董事會”,作為政府權(quán)力的代表。同時,委員會也認為由資深學(xué)者和學(xué)術(shù)管理者組成的評議會必須保留。這些法人治理機構(gòu)之間應(yīng)該實行分權(quán)制,董事會負責(zé)管理事務(wù),而評議會則負責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。多倫多大學(xué)根據(jù)皇家委員會的報告起草了《1906年大學(xué)法案》,這一法案得到了安大略省政府的批準(zhǔn),而且反過來又成為加拿大西部新建大學(xué)的模板。到20世紀(jì)50年代,幾乎所有的加拿大大學(xué)都采用這種“兩院制”的治理模式。從總體上看,這個新的法案對評議會的權(quán)力的更改幅度最小,評議會跟以前一樣擁有安排課程進度、組織各類考試、考核附屬學(xué)院、處理學(xué)生的申請及向董事會提出有關(guān)大學(xué)利益的所有事務(wù)的建議等。但是除了通過考試的報告之外,所有行使日常職責(zé)時需遵循的規(guī)章與條例都必須遞交董事會審核批準(zhǔn)^[3]。1964~1972年間,幾乎所有的加拿大大學(xué)都重新審查了治理結(jié)構(gòu)的安排,這多少是受到詹姆斯?達夫(James Duff)和羅伯特?博達爾(Robert Berdahl)在1966年開展的全國性調(diào)查的影響。達夫和博達爾認為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)該在“兩院制”的框架下完成:教師應(yīng)該在大學(xué)董事會中占有一席之地;學(xué)生應(yīng)該在評議會中有發(fā)言權(quán);董事會與評議會之間應(yīng)該增強互動;整個治理過程應(yīng)該更加公開和透明。達夫-博達爾委員會的報告指出:“我們堅持認為評議會的無效性是導(dǎo)致現(xiàn)在部分大學(xué)里存在的緊張局面和不和諧因素的主要原因,而且,將來還會影響到更多的大學(xué)?！?sup>[4](P29-45)但是,他們也反對牛津和劍橋大學(xué)中教師擁有自治的絕對權(quán)力的模式,認為它缺乏自我改革的能力。即使如此,達夫和博達爾指出,加拿大的大學(xué)評議會與它的對照體英國和美國的評議會的不同在于,歷史上它本質(zhì)是沒有教師參與的。委員會建議長期的學(xué)術(shù)計劃應(yīng)該是董事會、評議會和管理機構(gòu)共同作用的結(jié)果;同樣,他們還建議評議會應(yīng)該參與全校范圍的預(yù)算過程,并保證階段性地對系、院及教師事務(wù)進行審核;此外,他們建議,為提高評議會的效率應(yīng)該將其規(guī)?？刂圃?0人以下。

除了規(guī)范的治理角色以外,學(xué)術(shù)評議會還可以發(fā)揮各種隱性的組織功能。比如:學(xué)術(shù)評議會可起到一種重要的象征作用(保證職業(yè)價值、集體決策等),它為其成員提供身份地位;也可作為一個“結(jié)構(gòu)垃圾桶”發(fā)揮作用,在那里問題可以隨意傾倒,因為大家都不確定會在什么時間進行決策;它還可以是其它無效的機構(gòu)或?qū)W術(shù)管理機構(gòu)的替罪羊,或是通過保留傳統(tǒng)規(guī)定和阻止能力的變更起到維持大學(xué)校園穩(wěn)定的作用^[5]。

二、加拿大的大學(xué)評議會特征分析

1 規(guī)模不等,成員多樣

加拿大的大學(xué)評議會規(guī)模要比董事會大,平均規(guī)模大約為60人,但是各大學(xué)的規(guī)模存在相當(dāng)大的差異,最多的是約克(York)大學(xué)(192人),最少的是薩德伯里大學(xué)(Sudbury)(10人)^{[6](P135-148)}。通常是大學(xué)越年輕,評議會規(guī)模則越小。例如,魁北克省的各所大學(xué)評議會人員都不足20人,阿瑟貝斯大學(xué)和新建的不列顛哥倫比亞大學(xué)也是如此。大學(xué)評議會的成員多是內(nèi)部相關(guān)人員,實際上只有5%的成員是外部特定群體組成的(大約3%的外行和2%的校友代表)。為了加強董事會和評議會的聯(lián)系,還會從董事會的成員中指派一些人到評議會,大約占到3%^{[7](P213-234)}。評議會成員的組成情況可通過表1顯示出來,需要說明的是,包括作為大多數(shù)評議會成員之一的大學(xué)校長,大概1/4的評議會成員在大學(xué)里擁有管理職位。因為許多學(xué)術(shù)管理者同時在大學(xué)里執(zhí)教,所以他們在評議會中的參與可以被看做是增加了教師代表的數(shù)量,但也意味著評議會存在固有的行政影響。而且導(dǎo)致許多向評議會提出學(xué)術(shù)政策建議的高級行政人員,其本身就是評議會中負責(zé)對學(xué)術(shù)事務(wù)做決策的成員,使得這些建議缺乏有效性。另外還有一些成員,他們是大學(xué)名譽校長、后勤員工代表(占所有評議會成員的3%)、聯(lián)合學(xué)院的代表(占所有評議會成員的3%),這些人中的多數(shù)也在大學(xué)擁有教師職位。

2 組織清晰,信息透明

既然加拿大的大學(xué)評議會的平均規(guī)模多達60人,那么大多數(shù)評議會擁有某種形式的咨詢委員會便不足為奇。同董事會一樣,評議會也設(shè)有由評議會法規(guī)批準(zhǔn)建立的常務(wù)委員會結(jié)構(gòu),并且許多評議會還設(shè)有行政委員會。這些委員會的常見職責(zé)是為學(xué)術(shù)評議會的會議安排議事日程,通過評議會的程序處理事務(wù)。而且在一些學(xué)校,夏季的幾個月里咨詢委員會直接代表學(xué)術(shù)評議會行事。評議會的下屬咨詢委員會的規(guī)模和數(shù)量因校而異,在阿瑟貝斯大學(xué)和富瑞澤河谷大學(xué),咨詢委員會僅有3名成員,但其他學(xué)校的咨詢委員會卻相當(dāng)大,包括各種相關(guān)人員的代表。絕大多數(shù)的學(xué)術(shù)評議會由校長擔(dān)任要職,其他職位則是從評議會中選舉產(chǎn)生。例如,麥克麻斯特大學(xué)的評議會下設(shè)有許多附屬委員會、理事會等機構(gòu)。關(guān)于它們的組成和職能在有關(guān)的規(guī)章細則中都有明確的規(guī)定。主要的委員會有^[8]:(1)大學(xué)教學(xué)理事會,由一些參與大學(xué)教學(xué)工作的教師組成,其中一名教師擔(dān)任主席。(2)研究生教學(xué)理事會,有研究生院院長擔(dān)任主席,學(xué)術(shù)副校長及各學(xué)院院長參加。(3)任命委員會,負責(zé)處理有關(guān)任命、提升、終身教職,以及科研休假等方面的政策問題。(4)學(xué)生申訴小組,在評議會的權(quán)限之內(nèi),處理學(xué)生的各種上訴。(5)處理舞弊學(xué)術(shù)委員會,執(zhí)行評議會有關(guān)處理學(xué)術(shù)舞弊的政策。(6)人權(quán)委員會,處理人權(quán)及平等權(quán)利方面的問題。

學(xué)術(shù)評議會的咨詢委員會平均每年召開9次會議。通常情況下,評議會成員每個月要花6.5個小時籌備和出席評議會的會議和評議會下設(shè)委員會的會議。絕大多數(shù)的評議會會議是公開的,但有些事件(個人問題或機密問題)也可能在內(nèi)部處理。此外,值得一提的是,大學(xué)評議會可能為新成員提供熟悉適應(yīng)工作的材料或培訓(xùn),不過大部分都只是在適應(yīng)期簡單地發(fā)給新成員一份學(xué)術(shù)評議會手冊或地方法規(guī),僅有少數(shù)評議會為新成員開設(shè)迎新培訓(xùn)講座。這可能是導(dǎo)致評議會成員對職責(zé)模棱兩可的原因┲一。

3 權(quán)限不一、職責(zé)模糊

加拿大大學(xué)評議會的職責(zé)和權(quán)力因?qū)W校的不同而有很大的差異。盡管在大多數(shù)大學(xué),評議會都有權(quán)負責(zé)主要的學(xué)術(shù)決策,例如批準(zhǔn)新課程的建立、規(guī)定入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和制定教育政策等,但是在職責(zé)范圍和權(quán)力水平上仍然存在明顯的區(qū)別。有些大學(xué)的評議會被指定負有在學(xué)術(shù)事務(wù)上向董事會提建議的廣泛的職責(zé),但是也有些大學(xué)的評議會只在政策制定的某些特定領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)更狹義的任務(wù)和執(zhí)行責(zé)任。大約超過一半的評議會在大學(xué)的年度預(yù)算或資金分配程序中發(fā)揮某種形式的正式作用。從達爾豪西大學(xué)評議會2007~2008年的年度報告來看^[9],評議會主要在以下幾方面有所作為:實施完整的教師學(xué)術(shù)程序;加強評議會的治理能力;修訂了原來的學(xué)術(shù)計劃并發(fā)展了幾個新穎的學(xué)術(shù)計劃;建立了新的組織單位。報告還規(guī)劃了2008~2009年評議會的優(yōu)先發(fā)展事項:發(fā)揮主動性;增強優(yōu)秀學(xué)術(shù)和研究;豐富學(xué)生經(jīng)歷;加強評議會對大學(xué)治理的貢獻。

總體上講,評議會成員并不是十分滿意評議會的工作,而且還存在一些角色認識的混亂跡象。評議會成員認為評議會應(yīng)該履行的職責(zé)和評議會實際發(fā)揮的作用是不吻合的。不到一半的成員認為評議會是一個有效率的決策制定機構(gòu),盡管大多數(shù)成員認為評議會作為一個討論問題的平臺發(fā)揮了重要的作用^{[7](P213-234)}。盡管成員們對評議會是而且應(yīng)該是學(xué)術(shù)政策的最終權(quán)力機構(gòu)這一觀點擁有極度一致的認可,但從他們對“學(xué)術(shù)事務(wù)”這一概念的理解來看,存在一定程度上的模棱兩可狀況。評議會成員認為評議會應(yīng)該在大學(xué)預(yù)算、決定大學(xué)未來發(fā)展方向、科研政策、決定募捐資金的優(yōu)先使用權(quán)和大學(xué)改革等問題上發(fā)揮作用,但實際上,許多大學(xué)的評議會目前并沒有在這些政策領(lǐng)域有所作為。關(guān)于其職責(zé)方面的模糊性可從表2中窺見一斑。

三、加拿大大學(xué)評議會特征形成的原因

1 “軟聯(lián)邦”的政治體制

作為聯(lián)邦制政府,加拿大與美國等大多數(shù)聯(lián)邦體制一樣,教育的職責(zé)歸于地方政府。但是,由于高等教育在國家經(jīng)濟發(fā)展中扮演著極其重要的角色,因此中央或聯(lián)邦在教育管轄權(quán)力和責(zé)任方面通常還是享有相當(dāng)大的權(quán)力。簡而言之,在許多聯(lián)邦體制中,中央政府起著“硬的”作用,它通常是通過運用中央政府較強的稅收能力去換取中央政府偏好的某些職責(zé)來實現(xiàn)的,并且削弱或減小地方政府的作用^[10]。相反,加拿大確是聯(lián)邦制的一個特例,實行的是“軟聯(lián)邦制”。 加拿大沒有國家教育部(或高等教育部),也沒有國家高等教育政策。聯(lián)邦政府從建立伊始便不直接干預(yù)各省的政策領(lǐng)域,尤其是教育政策領(lǐng)域。正是這種“軟聯(lián)邦制”為加拿大大學(xué)高度自治提供了寬松的政治環(huán)境。而省政府一般都認為大學(xué)有能力管理好自己的事務(wù),而且,雖然它們可能并不總是贊同大學(xué)所作出的決策,但是,在直接控制方面,政府的干預(yù)力度都是適可而止的。

政府的這種“軟控制”使得加拿大的大學(xué)長期享受著高水平的大學(xué)自治。在這種寬松的自治環(huán)境下,評議會作為大學(xué)里維護學(xué)術(shù)自治的機構(gòu)必然能夠生存下來,并不斷地發(fā)展壯大。從評議會的成員組成的多元化特征中,還可以發(fā)現(xiàn)這些成員多是大學(xué)內(nèi)部相關(guān)人員,而大學(xué)自治是形成這一特征的根本┧在。

2 健全的大學(xué)章程

構(gòu)建大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的依據(jù)和基礎(chǔ)是相關(guān)的法律法規(guī)以及大學(xué)章程。加拿大大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的依據(jù)是1867年的《大不列顛北美法案》和1982年的《加拿大權(quán)利與自由憲章》,而基礎(chǔ)則是每所大學(xué)的大學(xué)章程。因為大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)很大程度上應(yīng)該是在法律規(guī)定的框架內(nèi)由章程來自由架構(gòu)的,這一方面可以彌補法律剛性規(guī)定的不足,另一方面也可以體現(xiàn)不同學(xué)校的辦學(xué)特色和管理風(fēng)格。所以在加拿大以及其他西方國家,大學(xué)章程是受到高度重視的。雖然加拿大的大學(xué)普遍使用“兩院制”的治理結(jié)構(gòu),但是具體到每所學(xué)校的安排是不一樣的,也就是說加拿大每所大學(xué)的大學(xué)章程都是唯一的。因此,各大學(xué)的評議會也會在規(guī)模和權(quán)限上存在很大的差異。另外,大學(xué)章程中幾乎都以法律的形式界定了評議會的性質(zhì),有的是與董事會平行的組織,而有的(極少數(shù))則是董事會授權(quán)下的附屬機構(gòu)。章程中還規(guī)定了評議會的組織構(gòu)成、下設(shè)委員會的權(quán)力和職責(zé)、評議會工作程序等內(nèi)容,從而使得評議會組織具有合法性和規(guī)范性。

3 強大的財政與政策壓力

自二次大戰(zhàn)至今,加拿大的經(jīng)濟發(fā)展一度出現(xiàn)低迷,政府對大學(xué)的撥款資助也因此受到牽連。具體來說,從20世紀(jì)70年代初開始到整個80年代,再到90年代中后期,政府對中學(xué)后教育的投資是不斷地下降。直到1998年聯(lián)邦政府才宣布政府預(yù)算可以將對大學(xué)的資助委員會投入保持在1994/ 95年的水平上,而且到2001年將總投資增加到4億美元^[4](P29-45)。財政的壓力對大學(xué)研究的一系列影響是顯著的,其中就包括對大學(xué)評議會是否有能力決定大學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略方向的討論。這個討論的主題一方面認為評議會明顯只能勉強應(yīng)對改變,但這是不能適應(yīng)快速變化的環(huán)境的。評議會的成員甚至認為有一種不祥的預(yù)兆,那就是“他們對變化的無能將使它們被淘汰” ^[4](P29-45)。涉及到按照快速變化的環(huán)境制定新政策的挑戰(zhàn),評議會目前在很多復(fù)雜的問題上都需要出臺新的政策,但評議會同時也發(fā)現(xiàn)自身很難針對更廣泛的利益相關(guān)者群體開展典型、積極的改良。此外,加拿大高等教育當(dāng)前的政策趨勢是將大學(xué)的研究首先看作是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。因此,在分析了增加當(dāng)前財政投入增加的重要性和長期受資金限制的事實之后,人們可能都希望大學(xué)評議會更多地干預(yù)與大學(xué)發(fā)展方向的計劃和設(shè)定相關(guān)的學(xué)術(shù)決策?？傊?財政及政策的壓力使得人們開始懷疑之前對評議會職責(zé)的假設(shè),并不斷尋求革新途徑,評議會成員逐漸對組織表示不滿,因為組織實際表現(xiàn)與他們的期望存在較大差異。筆者認為,這種職責(zé)混亂的局面并不是加拿大大學(xué)評議會的缺陷,而是評議會積極尋求改革的表現(xiàn)和推動力。

四、結(jié)論與啟示

金耀基先生在《大學(xué)之理念》的序言中誠懇地指出,中國現(xiàn)代大學(xué)之制度和精神,實是借鑒西方大學(xué)的,是“橫向的移植”,而非“縱向的繼承”,所以現(xiàn)代大學(xué)的生根茁壯,無可避免要經(jīng)過一個制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程。我國的大學(xué)并無使用“評議會”這一術(shù)語的組織,但卻存在與評議會的性質(zhì)與職責(zé)十分相似的組織——學(xué)術(shù)委員會?！陡叩冉逃ā返?2條對其職責(zé)作了明確的規(guī)定,根據(jù)這一規(guī)定,我國高校一般都設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會。從國際高等教育的管理體制變革中可以看出,建設(shè)像評議會這樣負責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)管理的組織是必要的。無論是美國、英國、還是本文所重點討論的加拿大大學(xué),都是如此。盡管大學(xué)評議會的抨擊者認為它是虛弱的、無效的、茍延殘喘的、抽象的和無能的,但是它卻從未在大學(xué)史上消失,反而還在過去的幾十年里不斷地增加^[1](P14-17)。這就說明它作為“結(jié)構(gòu)垃圾桶”、“冷藏冰箱”、“替罪羊”、“個人掩護屏障”及“論壇”等發(fā)揮的隱性作用是無可取代的。但在我國,由于高校學(xué)術(shù)委員會在行使學(xué)術(shù)權(quán)力方面,容易受到黨政部門有關(guān)權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)和制約,與行政權(quán)力相比顯得弱小和缺乏抗衡力。而且由于學(xué)術(shù)委員會設(shè)立較晚,權(quán)力范圍、工作程序等方面事宜缺乏具體規(guī)定,彈性過大,也造成委員會開展工作困難重重。隨著高校管理體制改革的深入,發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)管理中的作用的呼聲也越來越強烈。在這種背景下,研究加拿大大學(xué)評議會的特征對我國高校學(xué)術(shù)委員會建設(shè)來說具有借鑒意義。

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(責(zé)任編輯 黃建新)