段振強

2009年9月10日下午,一位余女士來到縣檔案館檔案利用中心咨詢查閱“*政復(fù)字【1992】31號《關(guān)于政府代管房產(chǎn)處理意見的批復(fù)》”文件的相關(guān)事宜,當接待人員告知由于此份文件為未開放檔案,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,利用本館未開放檔案,在經(jīng)檔案館同意同時,還須持檔案所有者“同意利用其全宗內(nèi)未開放檔案”證明方可查閱。余女士黯然離開了檔案館。然而,這件事帶給檔案館的“問題”才剛剛開始。具查閱,在館藏縣政府全宗檔案中根本沒有這份檔案資料存在(未移交進館)。因此,余女士即使取得縣政府辦公室“同意利用*政復(fù)字【1992】31號檔案”證明后,仍然無法查閱到這份檔案資料。房管局作為該批復(fù)的申請單位,全宗檔案中保管了這份檔案資料。余女士只有再向房管局提出申請,取得房管局同意利用本全宗未開放檔案證明后,才能利用這份檔案?？h政府作為此信息責任主體,可能面臨利用者關(guān)于“政府信息不公開”,違反《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《公開條例》)相關(guān)規(guī)定的行政訴訟。作為承擔本地區(qū)檔案資料保管者角色的縣檔案館,則處于一種異常尷尬的境地:

伴隨著《政府信息公開條例》頒布與實施工作的不斷深入,越來越多的政府信息公開了,而同樣或相近內(nèi)容的檔案依據(jù)《檔案法》規(guī)定,在檔案館里卻依然是深藏不露,公眾難見其“廬山真面目”,這使得檔案館難免有“藏私”的嫌疑。因此,在政府信息越來越公開、透明的大趨勢下,檔案館“滿腹委屈”地被推上“風口浪尖”也就成為了一種無法避免的必然。那么,在政府信息公開環(huán)境下,檔案利用工作應(yīng)該如何開展呢?是堅決維護檔案法神圣尊嚴,還是讓它傾向于政府信息公開條例中遵循的“政府信息以公開為原則,不公開為例外”的服務(wù)理念呢?

一、政府信息公開現(xiàn)狀對檔案工作的影響

——檔案開放誰做主

《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定:政府信息公開以公開為原則,不公開為例外。政府運用行政權(quán)

力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項,只要不屬黨和國家機密,都要依法向社會公開。這不僅進一步提高了政府工作的透明度,而且切實保障了人民群眾的合法知情權(quán)。這種形勢下各地政府紛紛制定并實施自己的信息公開規(guī)定。特別是今年,外交部解密了一部分外交檔案,不僅顯示了我國在外交上的成熟與自信,而且對后人正確地了解歷史將起到積極的作用。這無疑也對檔案的開放發(fā)出了信號。

眾所周知,國家綜合檔案館保管的檔案是十年以前乃至更久的政府信息,《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第十九條規(guī)定:“國家檔案館保管的檔案,一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限,可以少于三十年,涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限,可以多于三十年……”?！稒n案法》在要求檔案館定期開放館藏檔案同時,還賦予了檔案部門對館藏檔案開放與否的鑒定權(quán)。而政府公開信息“以公開為原則,不公開為例外”的規(guī)定,同時賦予了利用者申請利用檔案信息的主動權(quán)利。作為政府信息主要組成部分的檔案資料,同樣屬于公開條例涉及范疇之內(nèi)。利用者的檔案利用需求因此有了明確的法制保障。一邊是實體法,一邊是政府規(guī)章,處在夾縫中的檔案部門,面臨“進退兩難”的尷尬局面,檔案開放的法律依據(jù)受到挑戰(zhàn)。在將來的某一天,利用者依據(jù)公開條例規(guī)定,按照自己的需要提出檔案利用的申請要求而因檔案部門的開放范圍限制未果,將檔案部門作為被告而向人民法院提起行政訴訟,要求被告向原告提供本人所需檔案資料的場景可能出現(xiàn);另一方面,一旦重新制訂檔案開放辦法,數(shù)以萬計、十萬計、百萬計的檔案是否需要重新鑒定?如此種種問題都等著我們?nèi)パ芯拷鉀Q,因為它直接關(guān)系到每一份具體檔案的開放或控制是否具有足夠的法律依據(jù)的問題。

二、“以公開為原則,不公開為例外”的政府信息公開原則將挑戰(zhàn)檔案開放鑒定的傳統(tǒng)做法

檔案部門在檔案開放鑒定工作中,傳統(tǒng)做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件的某一部分不宜開放,就可以對整卷檔案做控制開放處理,限制案卷的公開利用。然而,《公開條例》實施后,此類檔案的處理方式將被否定。如果法院完全依據(jù)《公開條例》相關(guān)規(guī)定來審理類似案件,那么“如果你要查詢的內(nèi)容涉及到別人的隱私等免予公開的部分,即使免予公開內(nèi)容占99%,只有1%可以公開,那這個1%也要給你看,與對你是否有用無關(guān)?！?也就是在一份文件中,可以把屬于免予公開的內(nèi)容作相應(yīng)處理,剩下的內(nèi)容就可以公開。不能因為其中某一項涉及免予公開的內(nèi)容,就把整個文件列入免予公開的范圍。傳統(tǒng)的檔案開放鑒定工作的方式、方法及鑒定原則將面臨全新的檢驗和挑戰(zhàn)。

三、新形勢、新環(huán)境下,檔案部門的應(yīng)對措施

(一)認清形勢,政府信息公開帶給檔案部門的機遇大于挑戰(zhàn)

檔案作為人類社會實踐活動中直接形成的歷史記錄,不僅是信息資源不可或缺的組成部分,而且其原始性、真實性、權(quán)威性更使之成為其他各種信息產(chǎn)生的基礎(chǔ)和源泉。但目前檔案信息資源存在著“分散信息多,共享信息少;原始信息多,加工信息少;紙質(zhì)信息多,電子信息少”等諸多制約檔案利用工作發(fā)展的元素。政府信息公開制度通過建立政府與社會之間及時、順暢的信息公開渠道,加速信息的流動和開發(fā)利用,也有利于解決檔案信息資源開發(fā)利用中的瓶頸問題,使檔案信息的價值得以充分發(fā)揮。

同時,政府信息公開制度以政府規(guī)章的形式,明確要求各部門將主動公開信息以數(shù)字化的方式及時送同級檔案館。這不僅能較有效地打破政府部門的信息壟斷現(xiàn)象,有利于豐富檔案館藏,促進信息資源的整合、共享和開發(fā),還將大大加速檔案部門檔案信息化進程。政府信息公開調(diào)動了各方力量協(xié)助做好需要公開文件的數(shù)字化工作。在經(jīng)過進館鑒定后,這些信息可直接導(dǎo)入檔案信息資源數(shù)據(jù)庫,加速了館藏檔案的數(shù)字化建設(shè)。同時,公開制度還設(shè)置了嚴格的信息維護機制,能使這部分數(shù)據(jù)庫真正“活”起來。檔案部門如果能夠把握機遇,借助政府公開信息數(shù)據(jù)庫的建立實現(xiàn)合作開發(fā),做到新帳不欠,老帳不拖,從而實現(xiàn)檔案信息化建設(shè)“質(zhì)”的飛躍。

(二)積極行動,加快館藏檔案開放工作刻不容緩

館藏檔案開放步伐加快勢在必行。隨著政府信息公開工作的不斷深入,檔案部門所承受的壓力同步增長。一邊是《檔案法》條文的制約,一邊是政府信息公開、透明步伐的加快,檔案部門該怎么做呢?與其被動的防御,不如主動出擊,主動開放館藏檔案中未被明令禁止的檔案內(nèi)容,服務(wù)民生,走出一條目前環(huán)境下最適合的道路。筆者認為可從以下方面著手:

1、根據(jù)信息公開原則,確定檔案開放原則,加大檔案開放力度。

參照政府信息公開的做法,檔案開放也應(yīng)以開放為原則,不開放為例外。針對館藏到期應(yīng)開放檔案,檔案部門應(yīng)該以積極、穩(wěn)妥、高效、便民為原則,以最終實現(xiàn)檔案的有效利用為目的,加大檔案鑒定力度,擴大檔案開放范圍,從而實現(xiàn)推進檔案開放工作進程的目標。

2、認真貫徹落實《檔案法》中關(guān)于檔案提前開放的有關(guān)規(guī)定,簡便程序,服務(wù)公眾。

《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十條規(guī)定:經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案,可以隨時向社會開放。這些檔案內(nèi)容和范圍較全面、廣泛地涵蓋了與群眾密切相關(guān)的政府信息,符合利用者的檔案利用需求。然而,由于這部分檔案在基層檔案館中所占比例較大,同時在開放鑒定工作中專業(yè)性較強,因此,各檔案館開放檔案的現(xiàn)狀遠遠沒有達到這些內(nèi)容的要求。從而在一定程度上加重了檔案利用與開放的矛盾。檔案部門要擺脫目前困境,從經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化類檔案的提前開放著手,筆者認為不失為一條可行之路。

(三)順應(yīng)潮流,對易產(chǎn)生歧義的法律條款進行權(quán)威的司法解釋或修訂,是最終解決沖突的必由之路

《檔案法》自頒布實施以來,對于推進我國檔案事業(yè)法治化進程,保障檔案事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著社會的發(fā)展,特別是2007年《公開條例》頒布以來,“以公開為原則,不公開為例外”的政府信息公開原則,對作為政府信息重要資源保管基地的檔案部門產(chǎn)生了一定的沖擊。檔案部門如何在新形勢、新環(huán)境下有所作為,面對沖擊成為一名勇敢的“弄潮兒”,筆者認為,由檔案部門聯(lián)合司法權(quán)威部門對《檔案法》與《公開條例》中易產(chǎn)生歧義條款進行權(quán)威、統(tǒng)一的司法解釋,或者在適當時機對已經(jīng)實施二十年的《檔案法》進行必要修訂,將是最終解決沖突的最佳途徑。

作者單位:北京市密云縣檔案局