段紅艷

【摘要】美國的次貸危機給全球經(jīng)濟帶來了巨大的負(fù)面影響,從法律角度反思有助于我們認(rèn)識此次危機的根本原因。近年來,在金融自由化的浪潮下,美國金融法律監(jiān)管不斷放松,放貸人無視消費者信貸權(quán)益保護(hù)規(guī)定,一些社區(qū)組織借《社區(qū)再投資法》“合法地敲詐”銀行等金融機構(gòu),抵押貸款中“零首付”致抵押轉(zhuǎn)移風(fēng)險制度失效等都導(dǎo)致了此次次貸危機的爆發(fā)。我國應(yīng)從中汲取教訓(xùn),加強金融法制建設(shè),加快推進(jìn)征信管理、證券信息披露、非吸收存款類放貸人監(jiān)管、消費者信貸權(quán)益保護(hù)、自然人破產(chǎn)等有關(guān)金融法律制度的建設(shè),依法防范金融風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】金融危機 次貸危機 金融監(jiān)管

自2007年2月美國次級抵押房地產(chǎn)貸款市場危機的出現(xiàn),至今已演變?yōu)槊绹麄€金融市場和金融體系的動蕩。這是美國自第一次世界大戰(zhàn)以來經(jīng)歷的破壞性最強、影響范圍最廣的一次經(jīng)濟危機。在認(rèn)識到此次次貸危機嚴(yán)重性的同時,反思危機的根源已經(jīng)成為當(dāng)前社會各界關(guān)注的焦點。從法律角度審視此次次貸危機產(chǎn)生的原因有助于我們更為深刻地認(rèn)識次貸危機的根源。

一、美國次貸危機的法律原因分析

1.法律監(jiān)管的逐步放松,為次貸危機提供了孕育環(huán)境

美國雖然是世界上資產(chǎn)證券化最為發(fā)達(dá)的國家,也是全球最大的資產(chǎn)證券化市場,但它卻并沒有對住房抵押貸款證券化實施監(jiān)管的專門法律,其對住房抵押貸款證券化監(jiān)管的規(guī)定散見于各現(xiàn)存的法律中。美國對住房抵押貸款證券化的監(jiān)管無論在市場準(zhǔn)入、運行過程方面還是在風(fēng)險防范方面都沒有形成一個嚴(yán)格而合理的監(jiān)管體系。如此寬松的法制監(jiān)管環(huán)境在為美國住房抵押貸款證券化這一復(fù)雜的法律復(fù)合產(chǎn)物提供發(fā)展機遇的同時,也帶來了潛在的金融風(fēng)險。

2.放貸人無視消費者信貸權(quán)益保護(hù)的規(guī)定,為借款人日后違約埋下了伏筆

放貸人無視《貸款真實性法》、《平等信貸機會法》等有關(guān)消費者信貸權(quán)益保護(hù)的規(guī)定,為借款人日后違約埋下伏筆。根據(jù)《貸款真實性法》的規(guī)定,在消費者借款之前,放貸人應(yīng)當(dāng)對貸款合同的重要條款進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化披露;根據(jù)《平等信貸機會法》的規(guī)定,放貸人不得基于不合理的依據(jù)(如性別和種族)歧視借款人要求放貸人披露對借款人采取不利行動的理由。然而種種跡象表明這些法律在實踐中并沒有得到很好的遵守。放貸人有義務(wù)將貸款出借給有清償能力的借款人,并且讓借款人理解這些貸款的條件。然而涉及詐騙、歧視、不公平的貸款條件的掠奪性貸款卻在本次次貸危機中大行其道,隨處可見。放貸人對借款人的欺詐往往是借助抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)實現(xiàn)的,抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)出于自身利益考慮亦有欺詐表現(xiàn)。除了放貸人對借款人的欺詐之外,還存在借款人對放貸人的欺詐和投資機構(gòu)對投資人的欺詐。但是,就欺詐對次貸危機的影響而言,放貸人對借款人的欺詐是次貸危機爆發(fā)的主要原因之一。

3.《社區(qū)再投資法》以“公平”為名制造了大量的次級債務(wù),一些社區(qū)組織乘機“合法地敲詐”銀行等信貸機構(gòu)

為應(yīng)對日益增長的地區(qū)性撤資和“劃紅線拒貸”的問題,防止銀行不斷從收入低且不穩(wěn)定的社區(qū)中榨取資金而再投資到其他收入高且穩(wěn)定的社區(qū)中獲得更好的回報,美國國會于1977年通過了《社區(qū)再投資法》。美國有學(xué)者指出,是政治家制定了《社區(qū)再投資法》,他們假定自己比投資人(銀行等信貸機構(gòu))更有能力發(fā)現(xiàn)投資領(lǐng)域,但實際結(jié)果卻是該法案強迫銀行等信貸機構(gòu)給那些不良信譽的借款人貸款,以致出現(xiàn)大量的不良貸款?！渡鐓^(qū)再投資法》使得一些社區(qū)組織可以“合法地敲詐”銀行等信貸機構(gòu)。《社區(qū)再投資法》的實施使得美國每一個社區(qū)的信貸機構(gòu)都被迫持有一些不良貸款的資產(chǎn)組合。為了填補這些不良貸款的風(fēng)險,許多信貸機構(gòu)增加了貸款收費,使得原本就存在風(fēng)險的次貸進(jìn)一步發(fā)展為掠奪性次貸。一旦大量的次貸借款人無法償還貸款,則信貸機構(gòu)就將面臨破產(chǎn)?？梢哉f,美聯(lián)儲通過貨幣政策制造了房產(chǎn)泡沫,而作為放貸人的信貸機構(gòu)機構(gòu)則因《社區(qū)再投資法》作出了犧牲。

4.所有權(quán)與財產(chǎn)權(quán)混淆,“零首付”貸款方式導(dǎo)致抵押轉(zhuǎn)移風(fēng)險的期望破滅

風(fēng)險轉(zhuǎn)移是通過購買某種金融產(chǎn)品或采取其他合法措施將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給其他經(jīng)濟主體的一種風(fēng)險管理方法。當(dāng)放貸人面對一群信用評分低下并且收入又低的借款人時,如何規(guī)避風(fēng)險成為其應(yīng)當(dāng)考慮的首要問題。此次次貸危機某種程度上可以說是英美法系的危機,這源于英美法系次貸抵押制度的構(gòu)建。從表面來看,美國住房抵押貸款設(shè)置了擔(dān)保,轉(zhuǎn)移了風(fēng)險,但實際上這種擔(dān)保名存實亡。這些用于擔(dān)保的房屋很多是通過“僅有利率”和“本金負(fù)攤還貸款”的方式購買的,首付款比例往往很低甚至是零首付。本質(zhì)上,借款人對作為擔(dān)保物的房屋僅僅享有名義上的所有權(quán),而不是事實上的所有權(quán)。然而,在眼花繚亂的金融創(chuàng)新之后,人們似乎忘記了這一事實,都以為擔(dān)保之后風(fēng)險可以轉(zhuǎn)移給別人,風(fēng)險已經(jīng)實現(xiàn)了保險或者分散。殊不知,這里的擔(dān)保存在著極大的隱患,一旦借款人還款能力不足,房價下跌,房屋重置成本低于還要承擔(dān)的貸款本息,借款人根本無法繼續(xù)還貸。這時,借款人喪失抵押品贖回權(quán),房屋的所有權(quán)由銀行收回,而銀行收回房屋后仍然需要出售,但此時房地產(chǎn)市場已經(jīng)發(fā)生很大變化,大部分消費者無力購買,不能吸收這些資產(chǎn),銀行的流動性急劇收縮,危機便爆發(fā)了。

5.放貸人對抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)實施不正當(dāng)?shù)募?而法律又對抵押貸款經(jīng)紀(jì)(商)人缺乏約束

此次次貸危機中大量的次貸是借抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)之手發(fā)放出去的,抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)直接面對借款人商談貸款條件。由于法律對此類經(jīng)紀(jì)商(人)缺乏規(guī)制,加之放貸人的不正當(dāng)激勵產(chǎn)生的道德風(fēng)險,大量的次級債務(wù)由此產(chǎn)生。當(dāng)?shù)盅嘿J款經(jīng)紀(jì)商(人)售出的貸款利率高于貸款可接受的最低利率時,放貸人會支付抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)所謂的收益差幅溢價;放貸人允許抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)通過出售包含提前還款罰金的抵押貸款收取更多的費用,而抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)基本上不承擔(dān)或很少承擔(dān)借款人違約的風(fēng)險。另外,一些委托合同雖然約定抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)在一定條件下必須回購其經(jīng)手發(fā)放的貸款,但實際上抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)并沒有足夠的資金。抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)以借款人的利益行事也缺乏法律上的激勵。依據(jù)美國法律的規(guī)定,抵押貸款經(jīng)紀(jì)商(人)并不是一個受托人,他沒有將顧客的利益置于首位的義務(wù),也沒有向顧客出售符合其自身條件的、合適的貸款的義務(wù)?？上攵?在這種發(fā)放—銷售貸款的模式下,放貸標(biāo)準(zhǔn)的下降是不可避免的,高成本抵押貸款也為日后危機的爆發(fā)埋下了伏筆。

6.盡管美國的許多州試圖阻止次貸規(guī)模的擴張,但因貨幣監(jiān)理署的干預(yù)而擱淺

由于各種原因,20世紀(jì)90年代期間美國大多數(shù)機構(gòu)投資者更加樂意購買次貸作為投資品,肆無忌憚的放貸人也從次貸的交易中獲利不菲。為了抵制這種具有掠奪性的次貸,2002年喬治亞州率先進(jìn)行了當(dāng)時被稱為“全國最嚴(yán)格”的反掠奪性貸款立法。

然而值得注意的是,美國二級抵押貸款市場上最大的投資者是聯(lián)邦銀行,州控制次貸的試圖與銀行擴張貸款次貸的迫切需求是相沖突的。在此情況下,聯(lián)邦銀行游說貨幣監(jiān)理署以阻止州反次貸法的實施。雖然貨幣監(jiān)理署的基本監(jiān)管職責(zé)是確保聯(lián)邦銀行系統(tǒng)安全和穩(wěn)健的運行,但它的全部預(yù)算來源于對被監(jiān)管銀行的收費,這意味著它的財政依賴于被監(jiān)管銀行的收入狀況。這就不難理解為什么當(dāng)聯(lián)邦銀行要求貨幣監(jiān)理署以州立法與聯(lián)邦銀行法相沖突為由先發(fā)制人地阻止《喬治亞洲公平貸款法》等州反次貸法的實施時,貨幣監(jiān)理署會非常急迫地關(guān)注。貨幣監(jiān)理署于2004年宣布上述各州的反次貸法因為適用于聯(lián)邦銀行而無效。伴隨著州反次貸法的無效,聯(lián)邦銀行可以自由從事次貸業(yè)務(wù)。

二、美國次貸危機對中國金融法建設(shè)的啟示

1.重申市場紀(jì)律,對金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管放松不能偏離正義的要求。美國次貸危機最大的教訓(xùn)在于在追求金融自由化的同時,忽略了對新型金融產(chǎn)品的風(fēng)險及其交易的監(jiān)管。創(chuàng)新與監(jiān)管必須同步。此次次貸危機的慘痛教訓(xùn)告訴我們:市場并不是萬能的,不能過分相信“放任的自由經(jīng)濟”的“隱形之手”,即使是在市場高度發(fā)達(dá)、市場主體高度成熟的美、英等國,市場機制依然存在巨大的漏洞。在此次危機中先后倒下的貝爾斯登公司、雷曼兄弟公司、美林證券公司都曾是華爾街的驕子,其內(nèi)部風(fēng)險管理制度一向被市場認(rèn)為非常健全,經(jīng)營模式被視為市場典范。但是,在盲目投資造成的巨大損失拖累下,這些機構(gòu)無一幸免,百年的輝煌旦夕化為歷史,其結(jié)局令人深思。金融創(chuàng)新是現(xiàn)代金融發(fā)展的重要特征,特別是伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展。美國學(xué)者凱恩認(rèn)為金融創(chuàng)新是在法律監(jiān)管的博弈中得到發(fā)展的。在這個創(chuàng)新過程中,始終伴隨著金融機構(gòu)、投資者、社會大眾這三個主體間的利益博弈,而政府或者監(jiān)管當(dāng)局居中裁判。

2.加快完善社會信用系統(tǒng)包括個人征信系統(tǒng)的法規(guī)建設(shè),改善銀行與消費者之間信息不對稱的狀況。社會信用系統(tǒng)對于改善銀行與消費者之間信息不對稱的問題,確保信貸資金安全和社會金融安全,培養(yǎng)整個社會信用意識具有重要意義。目前,中國人民銀行已經(jīng)初步建立了個人與企業(yè)信用征信系統(tǒng),征信系統(tǒng)的投入使用對于改善商業(yè)銀行信貸人員僅僅憑借借款人的身份證明、個人收入證明等比較原始的征信材料進(jìn)行判斷和決策以及單個銀行和客戶間信息不對稱的現(xiàn)實狀況,減少各類惡意欺詐行為,加強已放貸款的監(jiān)督管理,提高金融機構(gòu)風(fēng)險管理水平具有重要的意義。然而,當(dāng)前征信法規(guī)建設(shè)滯后,特別是在涉及公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密方面還無法可依,給征信體系的建設(shè)造成困難。加快征信立法,依法規(guī)范征信市場已經(jīng)成為維護(hù)金融穩(wěn)定的急迫任務(wù)。

3.加強對經(jīng)營貨幣的非吸收存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管,防范風(fēng)險蔓延。由于銀行業(yè)的特殊地位和影響,監(jiān)管部門對其進(jìn)行審慎監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管的各項配套法律相對成熟。在美國,除商業(yè)銀行放貸外,還有大量的非吸收存款類金融機構(gòu)參與了次貸的發(fā)放,并且占據(jù)了不小的比例。但是,對于那些非吸收存款類的放貸機構(gòu),由于其不吸收公眾存款、沒有直接的系統(tǒng)性風(fēng)險、不會動用央行或財政部的公共資源,因而所受監(jiān)管非常寬松。然而次貸危機的爆發(fā)與其也有很大干系。因此,危機爆發(fā)后,美國立法機構(gòu)決心將那些非傳統(tǒng)抵押貸款發(fā)起人納入到相應(yīng)監(jiān)管范圍中。在當(dāng)前我們鼓勵建立小額貸款公司的背景下,美國上述做法值得我們借鑒,當(dāng)務(wù)之急就是要加快出臺我國的《放貸人條例》。

4.完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,強化信息披露,確保信息披露的充分性。導(dǎo)致此次次貸危機爆發(fā)的另外一個重要因素就是信息披露不充分。在發(fā)放各種新型貸款以及對抵押貸款實施證券化的過程中,產(chǎn)品的信息非常復(fù)雜,投資者如果得不到充分的信息披露則很可能作出錯誤的決策,從而遭受巨大損失。由此可見,信息披露在住房抵押貸款證券化中極其重要。我國雖然頒布了《資產(chǎn)支持證券信息披露規(guī)則》,但其只有區(qū)區(qū)十幾條內(nèi)容,對披露的內(nèi)容和程序均規(guī)定得不夠詳細(xì)。筆者建議將來立法時應(yīng)當(dāng)規(guī)定放貸人必須對貸款發(fā)放程序、審核標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保形式、違約貸款處置程序、基礎(chǔ)資產(chǎn)池貸款等作充分、及時、完全的披露,故意欺騙借款人和投資者的行為應(yīng)追究民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

5.盡快制定自然人破產(chǎn)法,為那些誠實卻無力還貸的借款人重新融入社會提供制度保障。美國次貸危機爆發(fā)后,隨著房價的暴跌和經(jīng)濟的不景氣,很多購房者無力償還貸款,破產(chǎn)在所難免。美國有自然人破產(chǎn)制度,它能為這些無法還貸的借款人免除債務(wù)、獲得新生提供機會。目前我國法律沒有就自然人破產(chǎn)制度進(jìn)行規(guī)定,此次次貸危機的爆發(fā)也啟示我們應(yīng)盡快建立自然人破產(chǎn)制度,為那些誠實卻無力還貸的借款人重新融入社會提供制度保障。

6.縣域金融機構(gòu)在縣域加大貸款投放力度,一定要在控制風(fēng)險的前提下進(jìn)行,實現(xiàn)資金在區(qū)域空間配置上的均衡?？h域金融發(fā)展、縣域資金流出或者如何吸引資金流入縣域等問題,一直是我國政府、金融實務(wù)界、理論界以及縣域非金融企業(yè)、縣域老百姓非常關(guān)注的一個問題。確實,只在縣域吸收資金而不發(fā)放貸款幾乎是涸澤而漁的做法,所以最近幾年中央政府連續(xù)提出縣域金融機構(gòu)要把一定比例的資金用在資金來源地?？h域金融機構(gòu)應(yīng)在縣域內(nèi)加大投放貸款的力度,但一定要在控制風(fēng)險的前提下進(jìn)行,實現(xiàn)資金在區(qū)域空間配置上的均衡,否則只會導(dǎo)致風(fēng)險增加,最終影響金融穩(wěn)定。

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