一、相關(guān)概念:公共政策與政治文化

公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為解決某一社會(huì)問題而制定的行為規(guī)范,是政府的政治行為。任何政府的公共政策活動(dòng)與過程都必須在一定的環(huán)境下進(jìn)行。

每一個(gè)社會(huì)都有自己的文化,并因而使該社會(huì)成員的價(jià)值觀和生活方式不同于其他社會(huì)中的成員。政治文化,是人類社會(huì)文化的一個(gè)重要組成部分。美國政治學(xué)家加布里埃爾·A·阿爾蒙德認(rèn)為“政治文化是一個(gè)民族在特定的時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這個(gè)政治文化是在本民族的歷史和現(xiàn)實(shí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)進(jìn)程所形成。人們在過去的經(jīng)歷中形成的態(tài)度類型對未來的政治行為有著重要的作用。政治文化影響各個(gè)擔(dān)任政治角色者的行為、政治要求內(nèi)容和對法律的反應(yīng)。”根據(jù)公民在政策系統(tǒng)中作用的不同,阿爾蒙德在大量實(shí)證研究的基礎(chǔ)上,把政治文化區(qū)分為三種不同的類型,即狹隘型、臣屬型和參與型。

二、我國特有的政治文化及其對中國公共政策的影響

任何一個(gè)國家的政治文化必然包括傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)代政治文化兩個(gè)部分。中國政治文化實(shí)質(zhì)特征是:傳統(tǒng)政治文化遺留的痼疾頗多,而現(xiàn)代政治文化的民主還停留在憲政層面,實(shí)質(zhì)性民主缺乏。中國傳統(tǒng)政治文化實(shí)際上可以說是臣屬型;而現(xiàn)在政治文化則是憲政層面的參與型,實(shí)際意義上卻介乎于臣屬型與參與型之間。

(一) 傳統(tǒng)政治文化

傳統(tǒng)政治文化是在過去的政治文化中居于主導(dǎo)地位,并對現(xiàn)在以至將來都有深刻影響的政治文化。中國傳統(tǒng)政治文化是近于臣屬型的。中國統(tǒng)一、仁德、和平等優(yōu)良政治文化,對諸如中國對外政策、民族政策等政策制定與執(zhí)行上起著非常重要的作用。但是,隨著國際和國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等的發(fā)展與進(jìn)步,中國傳統(tǒng)政治文化也表現(xiàn)出許多弊端:

1、 家長本位

在中國,家長制是兩千多年封建王朝的主要統(tǒng)治模式,從而在人們心理和意識中形成慣性思維。作為一種非理性存在,家長制的體現(xiàn)是在政治生活的序列中,由上而下?lián)碛薪^對權(quán)力而無相應(yīng)的義務(wù),由下而上只有絕對的義務(wù)而無相應(yīng)的權(quán)利。家長制的主要表現(xiàn)就是權(quán)力的過分集中、一言堂和下級對上級的依附、公眾對政府的順從。與家長制相伴的中國特有的三綱五常這一禮制秩序,又固化了家長本位的政治文化。家長的全能地位必然造就培養(yǎng)出“權(quán)威主義人格”。這種權(quán)威主義人格主要表現(xiàn)為權(quán)力崇拜思想、奴性仆從習(xí)慣、虛飾欺騙習(xí)慣等。

2、 權(quán)力本位

權(quán)力本位是指以權(quán)力作為謀求社會(huì)利益資源和衡量個(gè)人價(jià)值的基本手段。權(quán)力本位作為一種社會(huì)價(jià)值取向,其存在的前提是政治的功能泛化,這必然形成權(quán)力崇拜的政治文化現(xiàn)象。權(quán)力本位的政治價(jià)值取向?qū)е铝酥袊鴼v史上讀書為仕傳統(tǒng)、官僚機(jī)構(gòu)的臃腫、社會(huì)自主空間的不斷萎縮并成為政治生活的附庸,并強(qiáng)化了國民的臣民意識,形成對權(quán)威的依附心理和奴性仆從習(xí)慣。

3、 臣民心理和小農(nóng)意識

家長本位和權(quán)力本位必然會(huì)導(dǎo)致臣民依附心理,即公眾對權(quán)力及領(lǐng)導(dǎo)者的狹隘順從和政治上的依附心理,其本質(zhì)特征是它的絕對服從性和義務(wù)性。在這種臣民心理支配下,個(gè)體只有義務(wù)觀念而無權(quán)利意識,個(gè)人處于被動(dòng)地位,對政治冷漠?；谛∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)的小農(nóng)意識成為社會(huì)的主導(dǎo)意識,小農(nóng)心理和意識必然造成人們的政治冷漠和疏離感,扼殺了政治責(zé)任感和使命感,對公共政策的制定與執(zhí)行過程缺乏關(guān)心,表現(xiàn)出“事不關(guān)己”的心態(tài)。

(二) 現(xiàn)代政治文化

隨著國內(nèi)外民主的發(fā)展與需求,中國在政治民主方面做出了很多努力,一直致力于建立一個(gè)民主國家,使公民享有充分的民主權(quán)利。我國憲法明確規(guī)定了公民享有的基本權(quán)利和義務(wù),在很多方面賦予了公民自主權(quán)和自由權(quán),并在制度上規(guī)定了公民在諸多公共事務(wù)上的民主參與權(quán)。例如:聽證會(huì)制度、公民質(zhì)詢制度和政府回應(yīng)制度等。中國的現(xiàn)代政治文化,目前在憲政層面上確立了公民本位、民主本位、公民參與的參與型政治文化,雖然在很多方面還有待改進(jìn)和完善。但實(shí)際上,由于傳統(tǒng)政治文化的頑固存在,使得民主和公民參與的施行困難重重,往往還處于萌芽或畸形狀態(tài),是一種缺乏實(shí)質(zhì)性民主的現(xiàn)代政治文明。在憲政的民主參與制度與現(xiàn)實(shí)民主參與狀況之間還存在著很大的空隙。這一空隙使得公共政策體系實(shí)際上還是處于傳統(tǒng)政治文化的影響之下,并不能體現(xiàn)真正的民主。

(三)我國目前的政治文化對公共政策的影響

政治文化在公共政策的制定、執(zhí)行等方面發(fā)揮著重要的作用。就我國而言,一方面,由于我國公民有較強(qiáng)的政治認(rèn)同感、政治信任感和良好的政治寬容精神,政策資源的動(dòng)員及調(diào)控組合較為容易,從而使黨和國家的政策選擇能夠在一種較為平和的氣氛中進(jìn)行;另一方面,由于受到傳統(tǒng)政治文化中保守和僵化的、與現(xiàn)代化建設(shè)格格不人的政治準(zhǔn)則、政治情感的影響以及現(xiàn)代實(shí)質(zhì)性民主的缺乏,我國公民從整體上看,對自己的公民角色的認(rèn)知程度還比較低,政治能力感和政治效應(yīng)感相對貧弱,致使我們黨和國家在新時(shí)期的多項(xiàng)重大政策實(shí)施都遭遇到來自政治文化方面的困境。我國特殊政治文化對公共政策體系的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在:它使得公共政策體系缺乏民主性、科學(xué)性。

在公共政策體系中,公民往往主動(dòng)或被動(dòng)地被排除在政策制定和執(zhí)行等過程之外。它們一方面使得決策者擁有絕對決策權(quán);另一方面使得公民缺乏主體意識。作為公共政策中重要的兩方主體,不是均衡或協(xié)調(diào)的關(guān)系,而是一方絕對優(yōu)勢、另一方幾乎退出政策體系的關(guān)系,其結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致公共政策缺乏民主性和科學(xué)性。

三、構(gòu)建參與型政治文化,進(jìn)一步促進(jìn)公共政策的科學(xué)化、民主化

當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)全球化、中國改革開放和加入WTO等國內(nèi)外形勢的變化和發(fā)展,使得以傳統(tǒng)政治文化為支撐的政治文化體系面臨前所未有的沖擊。我們必須根據(jù)國內(nèi)外的形勢,實(shí)現(xiàn)中國政治文化的現(xiàn)代化。政治文化現(xiàn)代化的具體途徑就是建設(shè)一種社會(huì)主義的民主文化,主要表現(xiàn)為公民廣泛參與政治。在公共政策系統(tǒng)中,參與型政治文化指的是社會(huì)公民通過一定的方式直接或間接地參與和影響公共政策的制定及其執(zhí)行過程中所形成的對公共政策系統(tǒng)的政治參與思想、心理和道德習(xí)俗規(guī)范等的總和,是政治參與在人們心理和精神上的反映。

(一) 轉(zhuǎn)變決策者的觀念,以民為本

決策者必須改變以往工作的思維方式,要充分理解公民參與在政策制定與執(zhí)行過程中的重要性。要認(rèn)識到人民當(dāng)家作主的主體地位,摒除過去的官本位和權(quán)力本位思想,要以民為本,為公眾服務(wù)。要對決策者進(jìn)行培訓(xùn)和教育,幫助他們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,以開放、積極、肯定的態(tài)度看待和認(rèn)識公民參與在公共政策制定和執(zhí)行中的重要作用。不過我們要清醒地意識到,權(quán)力的腐蝕性和利益性必然會(huì)使得決策者觀念的轉(zhuǎn)變困難重重,因此,轉(zhuǎn)變決策者觀念是一個(gè)漫長的、各方面力量聯(lián)動(dòng)的過程。除了加強(qiáng)決策者自身的教育和培訓(xùn)外,還必須輔以公民權(quán)的強(qiáng)化和制度完善,進(jìn)而保證決策者能逐步地從官本位和權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦駷楸?服務(wù)公眾上來。

(二) 培育公眾的主體意識、公民意識

在人民當(dāng)家作主的現(xiàn)代,必須要培育公眾的公民意識、責(zé)任意識、監(jiān)督意識等。使公民認(rèn)識到自己并不是政治的附庸和隨從,而是國家的主人和享有公民權(quán)利的獨(dú)立公民。由于公眾構(gòu)成的復(fù)雜性和不均衡性,使得公民意識的培育十分困難,要采用多個(gè)途徑共同入手:家庭教育、學(xué)校教育、媒體引導(dǎo)等。

家庭生活是一個(gè)人社會(huì)化的第一站,家庭教育很大程度上會(huì)影響孩子有關(guān)社會(huì)與政治生活的情感基調(diào)、價(jià)值傾向、行為選擇等。例如家長制家庭中出來的人一般是那種主奴性格。要改變成年人的思想觀念,改變不利的親子關(guān)系,從而使公民意識“從娃娃抓起”。在家庭成員、父母子女之間建立平等關(guān)系,進(jìn)行平等對話等。

學(xué)校教育是個(gè)人人格成熟所必須的階段。在公民文化和政治社會(huì)人格的培養(yǎng)上,學(xué)校教育也是很重要的方面。學(xué)校教育,既要強(qiáng)調(diào)知識普及和公民受教育程度,也要強(qiáng)調(diào)知識內(nèi)容的選擇和人為關(guān)懷引導(dǎo),使得學(xué)到的知識能用到對社會(huì)有積極作用的方面。

大眾傳播媒介是當(dāng)代政治文化社會(huì)化中最具有效力和最具有影響力的一個(gè)主渠道。通過主流媒體,正面引導(dǎo)公民建立公民意識、責(zé)任意識、監(jiān)督意識等。

(三) 完善公共決策體制,提高公民參與的深度和廣度

在我國,公民參與權(quán)很難得到落實(shí)的一個(gè)重要原因便是體制不完善,缺乏良好的制度保障。要健全公共決策體制,就必須要完善聽證制度,使公眾能參與到政策制定和執(zhí)行中來,規(guī)范聽證受眾和程序,保證聽證的公平公正;必須建立民意調(diào)查制度,加強(qiáng)與公眾的溝通,廣泛收集政策信息;必須建立政策反饋制度,將政策具體執(zhí)行情況及時(shí)反饋給公民,讓公民了解政策的執(zhí)行情況和結(jié)果,便于公民進(jìn)行監(jiān)督與配合。

政治文化對公共政策體系影響深遠(yuǎn),要實(shí)現(xiàn)政治文化與公共政策體系之間的良性互動(dòng),將使一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程。不僅僅要轉(zhuǎn)變觀念、完善制度,還要進(jìn)行制度訓(xùn)練,例如社區(qū)自治、村民自治,通過制度訓(xùn)練,逐步強(qiáng)化公民的主體意識和民主參與意識。

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(作者簡介:田曉芬(1986—)女,湖北仙桃人,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2008級行政管理碩士研究生 ,研究方向:組織與人事管理。)