吳　燕

摘要本文通過對(duì)公共政策協(xié)調(diào)現(xiàn)狀的分析,提出在“兩型社會(huì)”和“十一五”有利條件下,應(yīng)遵循考慮長株潭地區(qū)共同的公共利益、注重效率和公平、因地制宜的原則,優(yōu)化地方政府間公共政策協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞長株潭 政府間 公共政策協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào):D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-216-01

一、區(qū)域政府間政策協(xié)調(diào)的必要性

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需要

目前地方市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的自由流動(dòng)和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,必須建立實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的公共服務(wù),跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間,自主自理的合作機(jī)制。政府間公共政策協(xié)調(diào)與政府合作的目的是通過行政性力量基于對(duì)市場(chǎng)規(guī)范的共識(shí),掃除行政壁壘,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng),實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

(二)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈與政府失靈

市場(chǎng)有其缺陷和局限性,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成。但政府的干預(yù)也有失靈的可能。政府間公共政策協(xié)調(diào)就是在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行資源的合理優(yōu)化配置,充分考慮各個(gè)地方的根本利益,有效遏制自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)走向分利聯(lián)盟,清除市場(chǎng)分割的障礙,補(bǔ)償和糾正區(qū)域內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的壟斷現(xiàn)象。同時(shí),提供較為充足的公共產(chǎn)品,防止區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距的加大。同時(shí)還能防止區(qū)域內(nèi)單個(gè)政府政策的片面性與不當(dāng)性,減少了區(qū)域內(nèi)某一政府的尋租行為,加大互相監(jiān)督力度。不但可以解決市場(chǎng)失靈也可以解決政府失靈。

二、 長株潭區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所存在的問題

(一)法律法規(guī)缺位

三市政府間合作的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化程度較低,政府間共識(shí)大多是靠領(lǐng)導(dǎo)人的承諾來保障,缺乏法律效力和穩(wěn)定性,在涉及到實(shí)質(zhì)性利益的問題時(shí)往往無法合作。區(qū)域發(fā)展間的共同問題僅依靠現(xiàn)在的非制度化的合作辦調(diào)機(jī)制是無法解決的,對(duì)于“兩型社會(huì)”建設(shè)中的地方保護(hù)、城鄉(xiāng)分割、部門利益、轉(zhuǎn)嫁污染、惡性競(jìng)爭(zhēng)等障礙,需要法律法規(guī)尤其是地方立法來解決,需要實(shí)現(xiàn)法制一體化來提供支持和保障。同時(shí),除發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用外,應(yīng)在國家的宏觀調(diào)控下,通過制定財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格等多種經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。并以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),優(yōu)化資源配置,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

(二)協(xié)調(diào)主體的缺位

一方面,盡管設(shè)立過如長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室、長株潭經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等組織和機(jī)構(gòu),但職能有限、監(jiān)管乏力,無法真正發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)作用;因缺乏強(qiáng)有力的措施和手段,議而不決或決而不行的現(xiàn)象比較明顯,這是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)統(tǒng)一有力的區(qū)域協(xié)調(diào)主體。另一方面,由于沒有統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃,長株潭三市往往都從各自利益出發(fā),在城市規(guī)模、城鎮(zhèn)布局、職能定位、產(chǎn)業(yè)分工等方面缺乏必要的協(xié)調(diào),造成不同程度的互不相容、重復(fù)建設(shè)等問題,影響了協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)區(qū)域公共政策沖突

長株潭三市內(nèi)部政策的隱性張揚(yáng),導(dǎo)致了區(qū)域公共政策的沖突,給區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了政策障礙。如基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。這種現(xiàn)象比比皆是,如:開發(fā)區(qū)重復(fù)建設(shè)。長株潭區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有三個(gè)國家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū),十余個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū),各市還設(shè)有市級(jí)開發(fā)區(qū),為吸引資金而展開惡性競(jìng)爭(zhēng)。三市開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)度不高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化現(xiàn)象顯著,三市各自的產(chǎn)業(yè)特色難以充分體現(xiàn)。同時(shí),長株潭地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào),無法形成基礎(chǔ)設(shè)施的資源共享,不能實(shí)現(xiàn)一體化的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施,不能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

三、長株潭區(qū)域政府間政策協(xié)調(diào)的路徑選擇

在“兩型社會(huì)”和“十一五”有利條件下,長株潭須遵循考慮三市共同的公共利益、注重效率和公平、因地制宜的原則,優(yōu)化地方政府間公共政策協(xié)調(diào)。

(一)樹立區(qū)域公共治理理念

政府的理念和行政價(jià)值必須開拓創(chuàng)新。長株潭城市群雖然只包含三個(gè)城市,但行政隸屬關(guān)系復(fù)雜,發(fā)展不平衡,要協(xié)調(diào)發(fā)展必須實(shí)行區(qū)域聯(lián)合。三市政府要堅(jiān)持區(qū)域公共治理,采用合作協(xié)調(diào),善于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),使區(qū)域間的公共問題高效率解決,避免重復(fù)建設(shè),惡性競(jìng)爭(zhēng)和行政壁壘。在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理應(yīng)以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向,摒棄“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,把外溢性公共問題和區(qū)域性公共事務(wù),納入自身的管理范圍,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的分層治理和細(xì)分治理。

(二)完善法律制度

清理、規(guī)范三市的地方規(guī)章,實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)制度的銜接。目前,三市地方規(guī)章不一導(dǎo)致了地方保護(hù)主義。要化解這一問題,應(yīng)按國家法律和行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,根據(jù)經(jīng)濟(jì)一體化和法制協(xié)調(diào)的原則,對(duì)現(xiàn)有地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行認(rèn)真的清理,制定三市共同遵守的行動(dòng)準(zhǔn)則,建立相應(yīng)的管理契約。同時(shí),充分利用“兩型社會(huì)”綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)建設(shè)機(jī)會(huì),爭(zhēng)取地方法規(guī)的創(chuàng)新試點(diǎn),先行試驗(yàn)一些具有國家層面意義的重大改革開放措施,實(shí)踐新的指導(dǎo)思想、新的發(fā)展路徑、新的增長模式、新的改革模式以及新型的參與國際競(jìng)爭(zhēng)的方式等。

(三)建立長株潭區(qū)域政府間公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制

實(shí)行長株潭區(qū)域公共政策一體化,建立政府間協(xié)調(diào)的制度性規(guī)定。對(duì)長株潭城市群而言,首先必須清理實(shí)行地方保護(hù)和市場(chǎng)封鎖的地方性法規(guī)和政策,創(chuàng)造良好的政策環(huán)境;開放商品市場(chǎng),消除限制商品流通的地區(qū)障礙,實(shí)行區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)一體化,對(duì)在區(qū)域內(nèi)流通的其他成員方商品,實(shí)行同等待遇;建立規(guī)范公平的質(zhì)監(jiān)認(rèn)證制度,各方不得有排他性和歧視性規(guī)定;改善市場(chǎng)主體準(zhǔn)入環(huán)境,打破市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的地區(qū)封鎖,打破所有制限制,鼓勵(lì)各種不同所有制企業(yè)、不同經(jīng)濟(jì)成分的經(jīng)濟(jì)組織在區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)合作與平等競(jìng)爭(zhēng)等。同時(shí)還應(yīng)實(shí)行區(qū)域間公共服務(wù)均等化,由強(qiáng)調(diào)控制區(qū)域間經(jīng)濟(jì)總量差距,轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)縮小不同地區(qū)間公共服務(wù)和居民收入水平差距,體現(xiàn)“以人為本”發(fā)展理念。實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化,還要求規(guī)范各級(jí)政府職能,政府從市場(chǎng)己經(jīng)具備功能的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域退出來,轉(zhuǎn)向主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù);財(cái)政資金從生產(chǎn)性和盈利性領(lǐng)域退出來,投向教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)保等公共事業(yè);隨著財(cái)力的增長還需要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

參考文獻(xiàn):

[1]郝壽義.區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2004.

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