周志平 郭志興 南月省

摘 要:農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革,為貧困山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展奠定可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而,地處中部地區(qū)的某些革命老區(qū)(國家級貧困縣)若比照6:4的標(biāo)準(zhǔn)則難以執(zhí)行。對此,如何制定相應(yīng)的解決對策,確保貧困山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展,是從根本上解決義務(wù)教育階段教育公平問題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;教育公平;貧困山區(qū);經(jīng)費(fèi)保障

中圖分類號:G40.011.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-010X(2009)10-0008-04

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》規(guī)定:全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi),并對貧困家庭的學(xué)生實(shí)行“三免一補(bǔ)”政策。免學(xué)雜費(fèi)資金由中央和地方財(cái)政按照西部地區(qū)8:2、中部地區(qū)6:4的比例分擔(dān)。盡管中央分擔(dān)了大部分的教育經(jīng)費(fèi),地方財(cái)政是否有能力解決應(yīng)該由自己承擔(dān)的部分?帶著這種疑問,筆者專程前往河北省石家莊市西部山區(qū)的平山縣、贊皇縣(國家級貧困縣)和井陘縣(非貧困縣)教育局以及十幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幾十所中小學(xué)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,就山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展問題與當(dāng)?shù)亟逃块T以及中小學(xué)校的教師進(jìn)行探討,并對經(jīng)費(fèi)保障措施的落實(shí)提出自己的見解。盡管樣本僅局限于石家莊市山區(qū)(也屬于革命老區(qū)),但它可視為我國山區(qū)農(nóng)村的縮影,具備山區(qū)農(nóng)村教育的典型特征,因此能夠在一定程度上代表全國山區(qū)教育的現(xiàn)狀。

一、解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題所面臨的瓶頸

1.辦學(xué)成本高,加重了經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)。

石家莊市從2003年開始,對農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施布局調(diào)整,撤并了一部分學(xué)校,實(shí)施集中辦學(xué)。這一措施對于優(yōu)化師資隊(duì)伍、減輕教育成本起到了積極的導(dǎo)向作用。地廣人稀是山區(qū)義務(wù)教育難以回避的現(xiàn)實(shí)問題,這必然使其教育成本明顯地高于平原地區(qū)。通過布局調(diào)整,有些經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如:井陘縣的南陘、小作)僅保留了一所中學(xué)、一所小學(xué)。集中辦學(xué)使師資隊(duì)伍的優(yōu)化、辦學(xué)質(zhì)量和效益的提高得到了保障。然而,一些經(jīng)濟(jì)條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn),由于無力提供全鎮(zhèn)中小學(xué)生的住宿問題,分散教學(xué)的現(xiàn)狀仍比較普遍。有的小學(xué)僅有兩、三名學(xué)生也需要安排一名教師。這是因?yàn)槟承┨貏e困難的家庭,若讓孩子到幾十里地以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校住宿,即使不用掏住宿費(fèi),也仍然拿不出生活費(fèi),而不得不讓孩子輟學(xué)。為了不讓一個(gè)孩子輟學(xué),當(dāng)?shù)亟逃块T又只能為這兩、三個(gè)孩子配備一個(gè)教師。所以,山區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)成本比平原地區(qū)要高得多。河北省平山縣蛟潭莊鎮(zhèn)就是一個(gè)典型的例子,見表1。

從上表可見,山區(qū)學(xué)校師資浪費(fèi)狀態(tài)的無奈及其地方政府極高的教育成本投資。我們的山區(qū)義務(wù)教育就在這樣的高成本條件下,步履艱難、無可奈何地維持著。這種高成本教育勢必引發(fā)其他相關(guān)問題。

2.經(jīng)費(fèi)難以保障引發(fā)的相關(guān)問題。

(1)教師培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)無法兌現(xiàn)。隨著義務(wù)教育的布局調(diào)整,山區(qū)辦學(xué)條件得到了改善,也為集中優(yōu)質(zhì)師資、實(shí)施優(yōu)質(zhì)教育創(chuàng)設(shè)了條件。然而,調(diào)查發(fā)現(xiàn),這并未能使其教育質(zhì)量得到相應(yīng)提高。其根源是自2001年起至2007年6月,師資隊(duì)伍多年沒有增添過新鮮血液,其知識結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化,教育理念陳舊,教學(xué)方式單一呆板、手段落后。在這樣的師資條件下,山區(qū)農(nóng)村校園的新課程改革很難實(shí)施、推廣,新課程所倡導(dǎo)的探究教學(xué)、體驗(yàn)式教學(xué)、合作學(xué)習(xí)以及自主學(xué)習(xí)情況更不盡如人意,注入式教學(xué)仍根深蒂固,學(xué)生的主體性學(xué)習(xí)地位被抹殺,其創(chuàng)新思維難以得到應(yīng)有的訓(xùn)練和提高。這種現(xiàn)象顯然障礙了我國基礎(chǔ)教育改革的進(jìn)程,必須盡快得到改善。但是,正是捉襟見肘的教育經(jīng)費(fèi)這個(gè)致命的瓶頸卡住了解決問題的通道:原有教師知識亟待更新,素質(zhì)亟待提高,但是培訓(xùn)資金短缺,既無法迅速提高個(gè)體水平,更難以有效普及培訓(xùn);而他們又幾乎占用了全部師資編制,引進(jìn)新畢業(yè)師范生沒有位置。這就致使山區(qū)學(xué)校只能仍然讓那些教師頂崗維持,任由落后局面繼續(xù)發(fā)展。

(2)遠(yuǎn)程教育難以付諸實(shí)踐。從目前調(diào)研的情況來看,山區(qū)中小學(xué)遠(yuǎn)程教育工程已經(jīng)開始起步。全國許多省份都于2006年暑假陸續(xù)舉辦多期“農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育師資培訓(xùn)班”,為農(nóng)村和山區(qū)的中小學(xué)培訓(xùn)了數(shù)千名技術(shù)人員,也為山區(qū)農(nóng)村順利開展遠(yuǎn)程教育提供了物質(zhì)和技術(shù)的支持。遠(yuǎn)程教育手段是迅速提高山區(qū)教學(xué)質(zhì)量的有效措施。但是,由于經(jīng)濟(jì)條件制約了物質(zhì)條件,所調(diào)查的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校均僅有一個(gè)電化教室、一套設(shè)備。這種不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)實(shí)教學(xué)的需求;而未能全面整合的學(xué)校布局,又使已經(jīng)具備的遠(yuǎn)程教育設(shè)施難以真正發(fā)揮作用。

綜上所述,可見山區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難以保障所引發(fā)的問題是多方面的,這些問題只有通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步以及政策的調(diào)控才能逐步加以解決。

二、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)分析與解決思路

山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸在于經(jīng)費(fèi)的欠缺。國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,無疑為山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展注入了新的活力。但據(jù)我們對幾個(gè)國家級貧困縣的調(diào)查得知,如果在中部地區(qū)一律執(zhí)行6:4的標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐中存在很大困難。

1.義務(wù)教育配套經(jīng)費(fèi)的保障與投入承受能力的分析比較。

我們在調(diào)查中了解到,依據(jù)上級管理機(jī)構(gòu)對義務(wù)教育撥款的指導(dǎo)思想,平原縣、非貧困縣按新費(fèi)制撥款,山區(qū)縣卻按舊費(fèi)制撥款。據(jù)某縣的教育局干部說:這種不平等撥款政策的結(jié)果只能致使山區(qū)貧困縣得到的經(jīng)費(fèi)更少,見表2。

山區(qū)貧困縣義務(wù)教育所得撥款多少直接影響到其教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的輕重。我們不妨對以上表格中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,不難發(fā)現(xiàn),如果上級行政機(jī)構(gòu)依照對山區(qū)縣按照舊費(fèi)制的撥款標(biāo)準(zhǔn)來核算,那么,山區(qū)縣得到的經(jīng)費(fèi)與平原縣相比顯然要少得多,當(dāng)然,其自身的投入也會相應(yīng)減少。這樣一來,就不僅不會加重貧困縣的財(cái)政負(fù)擔(dān),反而對減輕其財(cái)政壓力倒極為有利。當(dāng)然,國務(wù)院制定的撥款標(biāo)準(zhǔn)是有其科學(xué)理論依據(jù)和可操作性的。但是,因?yàn)楦鞯胤秸呐涮捉?jīng)費(fèi)是以其財(cái)政收入為基礎(chǔ)的,因此我們不必?fù)?dān)憂是否又會加重貧困山區(qū)縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的問題。詳情見表3。

2.解決教育經(jīng)費(fèi)保障問題的策略。

從表3中不難發(fā)現(xiàn),各地的財(cái)政收入是維持當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配套保障措施的基本條件。如果依據(jù)國家對中部地區(qū)實(shí)施6:4的分擔(dān)比例,同樣地處山區(qū)的井陘縣可以承受,而贊皇縣(屬于革命老區(qū))憑借每年僅有的6020多萬元的財(cái)政收入,卻要拿出其收入的5.4%(326.6064萬元)作為學(xué)雜費(fèi)等事項(xiàng)的補(bǔ)貼,另外再加上教師工資等項(xiàng)目開支的數(shù)額,當(dāng)?shù)刎?cái)政絕對沒有能力支付應(yīng)承擔(dān)40%的配套經(jīng)費(fèi)。這恐怕是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》規(guī)定中遇到的特殊問題。倘若遇到如此典型的案例不對原有政策實(shí)施進(jìn)行調(diào)整,將對貧困山區(qū)義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展極為不利。如果參照8∶2的分擔(dān)比例,贊皇縣只要拿出其財(cái)政收入的2.7%(163.3032萬元),這對一個(gè)國家級貧困縣還是能夠承受的。因此,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的配套問題需要具體問題具體對待,不能“一刀切”。同時(shí),國家應(yīng)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,對革命老區(qū)貧困縣的義務(wù)教育發(fā)展給予扶持,建議比照8∶2的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

隨著國家的繁榮富強(qiáng)和對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的日益關(guān)注,那些為中國革命勝利做出過重要貢獻(xiàn)的革命老區(qū)理應(yīng)受到國家政策的重點(diǎn)扶持。2006年12月上旬,在北京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中,已明確提出“加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的社會發(fā)展”的戰(zhàn)略規(guī)劃思路,這是值得欣慰的。

更讓人欣慰的是,2007年從贊皇縣傳來可喜消息:在河北,類似贊皇這樣的國家級貧困縣,地方政府只需拿出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的10%即可,其余的由省、市政府分?jǐn)偂＿@種創(chuàng)造性的解決方案,無疑為貧困山區(qū)義務(wù)教育的持續(xù)發(fā)展注入了新的活力。但是,這只是河北新政,全國相關(guān)貧困山區(qū)是否都能惠及呢?

三、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題解決的實(shí)踐意義

20世紀(jì)90年代初,國家提出了逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值(GDP)的比例,力爭世紀(jì)末達(dá)4%的水平。但是,這個(gè)目標(biāo)直到2005年底仍未達(dá)到,1996年度還一度下跌到2.46%,2003年才占到3.41%,低于世界各國5.1%的平均水平。而且,這一較少投入還存在配置上的不合理問題。據(jù)中國社會科學(xué)院“當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究課題組”調(diào)查,2002年全社會的各項(xiàng)教育投資是5800多億元,其中用在占人口總數(shù)不到40%的城市投資占77%,而占人口60%以上的農(nóng)村只獲得23%的投資。由這一數(shù)據(jù)及其他相關(guān)資料可見,農(nóng)村教育和農(nóng)村兒童從一開始就處于劣勢,從而使80%左右的農(nóng)村適齡人口無緣參加高考。由于山區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題的存在,使得當(dāng)?shù)貎和y以享受到公平的教育機(jī)遇,創(chuàng)新潛力得不到有效挖掘而任其荒蕪,這是社會發(fā)展的悲哀?？梢?義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題的圓滿解決,對山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育的發(fā)展有著里程碑的戰(zhàn)略意義。

1.為山區(qū)教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)提供經(jīng)濟(jì)支持。

教育質(zhì)量來自于教師質(zhì)量,師資隊(duì)伍的素質(zhì)必將直接影響教育教學(xué)的質(zhì)量和水平。國家對貧困、薄弱山區(qū)的義務(wù)教育加大了投入力度,經(jīng)費(fèi)有了保障,必可加強(qiáng)農(nóng)村教師培訓(xùn),促進(jìn)師資隊(duì)伍優(yōu)化;師資水平提高了,許多棘手的教育問題都將迎(下轉(zhuǎn)16頁)(上接10頁)刃而解。從而,為城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展創(chuàng)造條件,這對整個(gè)基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展都將產(chǎn)生積極的推動作用,將使提高和強(qiáng)化義務(wù)教育質(zhì)量的發(fā)展戰(zhàn)略成為現(xiàn)實(shí)。

2.有利于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學(xué)生享受到公平的教育。

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有了政策保障,必將促進(jìn)廣大山區(qū)少年兒童享受到本該屬于他們的公平教育。教育公平是世界各國教育改革與發(fā)展的基點(diǎn)和當(dāng)今教育的發(fā)展趨勢,也是社會公平的起點(diǎn)及構(gòu)建和諧社會的基石。目前,我們只要將山區(qū)孩子與城市孩子稍作比較,就可以看到他們所享受到的教育待遇是多么不公平。以往的農(nóng)村義務(wù)教育在很大程度上提供的是人才趨向社會上層的渠道,農(nóng)村學(xué)生的義務(wù)教育長期存在“升學(xué)無望、致富無術(shù)”的無奈結(jié)果。而保障教育公平,政府責(zé)無旁貸。這些嚴(yán)峻問題表明:經(jīng)濟(jì)條件與投資戰(zhàn)略的思路導(dǎo)向是最終能否解決教育公平問題的根源;眾多的教育不公平問題,最終都可以歸因國家政策、制度問題。因?yàn)?所有的教育不公平問題,最終都可以通過政策修訂和制度創(chuàng)新來進(jìn)行調(diào)整,得到解決?？梢?維護(hù)教育公平和構(gòu)建和諧的教育環(huán)境,是政府作為維護(hù)和促進(jìn)教育公平的社會主體必須承擔(dān)的責(zé)任;而目前所建立的公平教育政策及其運(yùn)行的公平機(jī)制正是從根本上解決教育不公平問題的關(guān)鍵和保障。

3.有利于為山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)輸送后備人才。

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障政策的落實(shí),還有利于提高山區(qū)中小學(xué)的教育質(zhì)量,為山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)后備人才的培養(yǎng)與輸送創(chuàng)造有利條件。山區(qū)各方面的落后在很大程度上就在于缺少善于運(yùn)用科技手段致富的帶頭人,新一代的山區(qū)少年若能享受到公平的教育,能夠享受與城市同齡兒童一樣的現(xiàn)代科技文化的熏陶,對于促進(jìn)山區(qū)新一代公民整體科技文化素質(zhì)的提高,進(jìn)而促進(jìn)社會主義山區(qū)新農(nóng)村的建設(shè)都具有極其深遠(yuǎn)的意義。

在崇尚創(chuàng)新的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代,創(chuàng)新人才是國家最寶貴的資源。而公平的教育則是催生千百萬創(chuàng)新人才、培育豐富人力資源最有效的土壤。唯有實(shí)現(xiàn)教育公平,讓山區(qū)農(nóng)村的中小學(xué)生享受到現(xiàn)代教育為他們營造的成長氛圍,最大可能地挖掘潛在的人力資源寶庫,才有助于國家獲得持續(xù)發(fā)展的動力;也只有在教育公平的社會條件下,生活在廣大農(nóng)村的高智商學(xué)生的創(chuàng)新潛力才能得到充分發(fā)掘,進(jìn)而形成推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的動力源泉。

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