李 牧 楚挺征

摘要:監(jiān)督是地方人大的一項(xiàng)重要職能,也是地方人大推進(jìn)依法治國(guó)的重要保障。在現(xiàn)實(shí)生活中,地方人大監(jiān)督缺位、形式主義、漏監(jiān)、弱監(jiān)等現(xiàn)象與其至上的地位形成強(qiáng)烈反差,因而備受詬病。雖然在一定程度上可歸咎于現(xiàn)實(shí)的困境,但地方人大自身缺乏內(nèi)在動(dòng)力,主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)不足,即地方人大監(jiān)督不作為之表現(xiàn)乃是其至上地位和職能難以彰顯的重要原因。認(rèn)識(shí)和規(guī)制地方人大監(jiān)督不作為,有助于在現(xiàn)實(shí)制度框架下,最大程度地改變地方人大的面貌。

關(guān)鍵詞:地方人大;監(jiān)督不作為;規(guī)制

中圖分類號(hào):D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2009.06.013

地方人大監(jiān)督,系指地方各級(jí)人大及其常委會(huì)(如無(wú)特別說(shuō)明,本文中的“地方人大”均指“地方各級(jí)人大及其常委會(huì)”),為保證憲法、法律、法規(guī)的有效實(shí)施,依法對(duì)由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督行為。在較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),地方人大監(jiān)督缺位,疲軟乏力,避重就輕,避硬就軟等現(xiàn)象備受詬病,而其問(wèn)題的癥結(jié)往往歸結(jié)于政治體制的掣肘和立法規(guī)定的空泛。然而,經(jīng)過(guò)近些年來(lái)的發(fā)展,這些理由漸已顯得蒼白無(wú)力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以強(qiáng)化,如由地方黨委“一把手”兼任地方人大主任;另一方面,在立法方面,地方人大的監(jiān)督權(quán)力進(jìn)一步得以加強(qiáng),如歷經(jīng)20余年反復(fù)醞釀,于2007年1月1日正式施行的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)明確規(guī)定若干具體的監(jiān)督職權(quán),如各級(jí)人大常委會(huì)享有聽取和審查“一府兩院”的專題工作報(bào)告以及人民政府的其他報(bào)告,審查和檢查法律法規(guī)的實(shí)施情況,規(guī)范性文件的備案審查、詢問(wèn)與質(zhì)詢,特定問(wèn)題的調(diào)查,撤職案的審議和決定權(quán)等。但實(shí)踐表明,上述現(xiàn)象并沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

事實(shí)上,無(wú)論從《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位來(lái)看,還從《憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(地方組織法)以及《監(jiān)督法》等賦予地方人大的權(quán)力來(lái)看,地方人大都足以能實(shí)施全方位的,具有高度權(quán)威性的監(jiān)督。因?yàn)闊o(wú)論是在地方國(guó)家機(jī)關(guān)體系中,還是在地方國(guó)家監(jiān)督體系中,地方人大都居于核心和主導(dǎo)地位,亦即具有“至上性”。當(dāng)人民授予的權(quán)力不能行使到位,當(dāng)其監(jiān)督與“至上”的地位形成強(qiáng)烈反差,當(dāng)法律賦予的權(quán)力得不到有效運(yùn)用時(shí),問(wèn)題的癥結(jié)顯然不應(yīng)僅定格于客觀層面,地方人大自身才是問(wèn)題的根源,這應(yīng)該是不正自明的道理。由此,這便引發(fā)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的命題——地方人大監(jiān)督不作為。令人遺憾的是,有關(guān)地方人大不作為的問(wèn)題并未引起應(yīng)有的關(guān)注。這一學(xué)理研究的失衡表明目前我國(guó)人大監(jiān)督制度理論研究的滯后和欠缺。鑒于此,有必要就如何理解地方人大監(jiān)督不作為,如何防范和規(guī)制地方人大監(jiān)督不作為的相關(guān)問(wèn)題作較為系統(tǒng)的探討,借以拋磚引玉。

一、地方人大監(jiān)督不作為之構(gòu)成與表現(xiàn)

雖然在刑法、行政法等部門法學(xué)中,有關(guān)不作為問(wèn)題的理論研究較為深入,如不作為犯、行政不作為等,但在人大監(jiān)督制度中,不作為的問(wèn)題則鮮有人提及。對(duì)于何謂地方人大監(jiān)督不作為?如何認(rèn)定地方人大作為等問(wèn)題仍然模糊不清,有必要予以分析厘定。

(一)地方人大監(jiān)督不作為之構(gòu)成

所謂地方人大監(jiān)督不作為,即作為監(jiān)督主體的地方人大,負(fù)有法定義務(wù)并且有監(jiān)督之可能性,或雖無(wú)明文規(guī)定的義務(wù),但基于權(quán)力機(jī)關(guān)的地位能夠或應(yīng)該實(shí)施監(jiān)督,而在法定或合理期限內(nèi)逾期有所不為的行為。由于我國(guó)相關(guān)立法主要是以強(qiáng)調(diào)地方人大職權(quán)為主,而對(duì)于其職責(zé)、義務(wù)以及責(zé)任形式的規(guī)定極為少見,這種現(xiàn)象在一定程度上影響人們對(duì)地方人大監(jiān)督不作為的認(rèn)識(shí)。因此,相對(duì)而言,地方人大監(jiān)督不作為具有一定隱蔽性。對(duì)地方人大監(jiān)督不作為構(gòu)成之分析無(wú)疑是認(rèn)識(shí)此問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為,只有同時(shí)具備以下三個(gè)方面才能構(gòu)成地方人大監(jiān)督不作為。

1.地方人大負(fù)有監(jiān)督義務(wù)。監(jiān)督不作為以不履行監(jiān)督義務(wù)為前提條件。此種監(jiān)督義務(wù)既可是一種法定義務(wù),又可是一種現(xiàn)實(shí)的特定義務(wù)。如憲法規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。該條表明,地方人大負(fù)有監(jiān)督特定的義務(wù)主體遵守和執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)的義務(wù),遇有法定情形時(shí),無(wú)論是采取事前、事中,抑或事后的方式,都必須履行監(jiān)督義務(wù)。地方人大監(jiān)督義務(wù)產(chǎn)生的根據(jù)或來(lái)源,大致涵括如下三種:

(1)基于職權(quán)或職責(zé)產(chǎn)生的義務(wù)。在我國(guó),包括憲法在內(nèi)的絕大多數(shù)立法,對(duì)公法主體義務(wù)的設(shè)定往往通過(guò)賦予“職權(quán)”或設(shè)定“職責(zé)”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。筆者注意到,現(xiàn)行立法對(duì)“職權(quán)”和“職責(zé)”之界分并不明晰,往往將二者混同,或以“職責(zé)”代“職權(quán)”,或以“職權(quán)”代“職責(zé)”。至于對(duì)地方人大,則更側(cè)重于“職權(quán)”的授予。即使晚近通過(guò)的立法技術(shù)相對(duì)成熟的《監(jiān)督法》,于監(jiān)督職責(zé)之規(guī)定同樣闕如。事實(shí)上,職責(zé)屬于羈束性規(guī)范,包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范;而職權(quán)屬于授權(quán)性規(guī)范和權(quán)義復(fù)合性規(guī)范。就職權(quán)本身而言,可分為裁量職權(quán)和羈束職權(quán)。權(quán)義復(fù)合性規(guī)范規(guī)定就是一種羈束職權(quán)。從現(xiàn)有立法來(lái)看,地方人大的監(jiān)督權(quán)是一種典型的權(quán)義復(fù)合性規(guī)范,其行使的是一項(xiàng)羈束職權(quán),亦即其必須行使,是地方人大監(jiān)督義務(wù)的間接來(lái)源,而監(jiān)督職責(zé)則是地方人大監(jiān)督義務(wù)的直接來(lái)源。

(2)基于監(jiān)督行為設(shè)定的義務(wù)。由于此前實(shí)行了相應(yīng)的監(jiān)督行為,典型者如聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告和法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查(執(zhí)法檢查),而為其自身設(shè)定相應(yīng)義務(wù)。如《監(jiān)督法》規(guī)定,常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸睉?yīng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后,向常委會(huì)提出書面報(bào)告。常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí),可對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議;“一府兩院”應(yīng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)報(bào)告。由于地方人大就“一府兩院”工作報(bào)告作出決議,本身已為監(jiān)督行為,決議規(guī)定的期限既是有關(guān)機(jī)關(guān)必須遵守的期限,也是作出決議的地方人大自身所必須遵守的期限。如果在決議規(guī)定期限內(nèi),有關(guān)機(jī)關(guān)未將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)報(bào)告,而人大則負(fù)有督促義務(wù),要求其立即向其報(bào)告,此即基于監(jiān)督行為設(shè)立的義務(wù),即使該項(xiàng)義務(wù)于法律中并無(wú)明文可尋。

(3)基于先行行為引起的義務(wù)。引起作為義務(wù)的先行行為(事前行為),其自身或是監(jiān)督行為,抑或是一種事實(shí)行為,在所不問(wèn),但應(yīng)是在履行監(jiān)督職責(zé)前所為的除監(jiān)督行為外的行為。地方人大的監(jiān)督工作也具有程序化特征,如對(duì)特定問(wèn)題的調(diào)查,地方人大往往是基于調(diào)查報(bào)告,作出相應(yīng)的決議、決定。但該決議、決定的作出并不意味著該項(xiàng)工作的結(jié)束,地方人大有跟蹤落實(shí)義務(wù)。申言之,監(jiān)督程序的結(jié)束并不意味著監(jiān)督義務(wù)的終止。再如,人大常委會(huì)就政府重大投資項(xiàng)目實(shí)施情況啟動(dòng)專題調(diào)研,當(dāng)調(diào)研結(jié)束后,常委會(huì)應(yīng)審議專題調(diào)研報(bào)告,并將審議意見函告同級(jí)政府,督促其改進(jìn)工作,而后繼續(xù)跟蹤監(jiān)督。這里的“函告”、“督促”、“繼續(xù)跟蹤監(jiān)督”,便是由先行行為所引起的義務(wù)。

2.地方人大有監(jiān)督之可能。作為監(jiān)督主體的地方人大實(shí)際上有履行義務(wù)之能力與可能,這是不作為成立的重要條件。若無(wú)此可能,則不存在追責(zé)問(wèn)題。正如西諺所云:“法律不強(qiáng)人所難”,即“法律不強(qiáng)求不可能的事項(xiàng)或法律不強(qiáng)求任何人履行不可能履行的事項(xiàng)”[1]。申言之,地方人大的監(jiān)督必須排除非主觀意志的阻卻因素,如不可抗力和意外事件。地方人大凡因不可抗力的客觀情況導(dǎo)致監(jiān)督義務(wù)無(wú)法履行的情形,就不構(gòu)成監(jiān)督不作為。

另外,由于我國(guó)特有的政治體制,人大工作必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下,如李鵬在任委員長(zhǎng)時(shí)曾明確指出:“人大工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨是領(lǐng)導(dǎo)我們一切事業(yè)的核心力量?！骷?jí)人大在工作中要牢固樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí),自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo),各級(jí)黨組織要善于發(fā)揮人大的作用,更好地維護(hù)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威?！盵2]如果地方人大由于黨的決定而不能行使監(jiān)督義務(wù),即所謂“法律上有權(quán)監(jiān)督,事實(shí)上不能監(jiān)督”,該情形亦不構(gòu)成監(jiān)督不作為。

一般而言,地方人大作為法定監(jiān)督主體,地處優(yōu)位,在其同一行政區(qū)域,再無(wú)其他機(jī)關(guān)可以對(duì)其監(jiān)督、肘掣,其自立于監(jiān)督之塔的頂端。因此從理論上說(shuō),人大監(jiān)督幾乎不存在任何可以制約、肘掣的因素,進(jìn)一步增強(qiáng)了其監(jiān)督可能性。因此,非因“不可抗力情事”,地方人大理應(yīng)充分、主動(dòng)地履行其監(jiān)督職責(zé),不可懈怠。

3.地方人大在一定期限內(nèi)未履行職責(zé)。地方人大未履行監(jiān)督職責(zé),包括逾期不履行和拖延履行監(jiān)督職責(zé)。從程序上看,監(jiān)督不作為與作為之臨界點(diǎn)在于,是否在一定期限內(nèi)有所作為,期限問(wèn)題當(dāng)屬構(gòu)成要件之一。因此,逾期性是監(jiān)督不作為的外在表現(xiàn),即監(jiān)督主體在法定或合理期限內(nèi)未作出法定程式的行為。

需特別指出的是,從不作為的本質(zhì)出發(fā),地方人大明示不履行或拒絕履行監(jiān)督職責(zé)的行為,即否定性的行為,并不屬于監(jiān)督不作為。由于明示拒絕履責(zé)在程序方面已然表現(xiàn)出了某種積極的作為狀態(tài),而應(yīng)歸屬于作為之行為。實(shí)質(zhì)上,在程序方面表現(xiàn)出作為而在實(shí)體內(nèi)容方面表現(xiàn)出明示拒絕的,也是地方人大對(duì)自身監(jiān)督職權(quán)及有關(guān)主體監(jiān)督申請(qǐng)、建議作出處置的表現(xiàn)之一;至于該處置究竟是否合法,則在所不問(wèn)。

(二)地方人大監(jiān)督不作為之表現(xiàn)

地方各級(jí)人大對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,既體現(xiàn)了人民行使國(guó)家權(quán)力和管理國(guó)家事務(wù)的形式,又體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的意志和法律賦予的權(quán)威,因而應(yīng)是最權(quán)威的監(jiān)督。但地方人大監(jiān)督之現(xiàn)狀并不甚樂(lè)觀,實(shí)踐中監(jiān)督不作為現(xiàn)象普遍存在,主要表現(xiàn)在:

1.監(jiān)督缺位。監(jiān)督不作為與監(jiān)督缺位存在交叉,但二者并不完全等同,后者只是人大監(jiān)督不作為的主要表現(xiàn)之一?！包h委決定政府干,人大舉手政協(xié)看”的坊間俚語(yǔ),雖有失偏頗,卻在一定程度上反映了人大監(jiān)督職責(zé)不到位、監(jiān)督權(quán)閑置的現(xiàn)象。人大之主要工作,見諸公眾視野的,似乎只有在會(huì)議期間“學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)”講話和“一府兩院”工作報(bào)告,并順利表決通過(guò)并予以褒贊。至于平時(shí),除卻一些可有可無(wú)的視察、考察外,似乎沒有多少履行其法定監(jiān)督職責(zé)之作為。一旦發(fā)生重特大事件,公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全遭受重大危害時(shí),卻鮮聞人大的聲音。近年發(fā)生的,公眾極為關(guān)注的松花江重大水污染事件,阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件,陜西華南虎事件,膠濟(jì)鐵路交通事故,三鹿奶粉事件等等,大多是新聞媒體首先報(bào)道并細(xì)探根由,使事件真相得以浮出水面,有關(guān)人員得到嚴(yán)肅處理。然而作為人民選舉產(chǎn)生的代表人民意志和利益的人大,卻并未真正為民代言。如此一來(lái),人大監(jiān)督職責(zé)形同虛設(shè)。

2.監(jiān)督形式主義。在全國(guó)人大產(chǎn)生的部分示范性效應(yīng)和公眾的普遍吁求下,目前地方人大至少在形式上加強(qiáng)了人大監(jiān)督,但無(wú)可否認(rèn)的是,其中不少仍停留在形式上,走走過(guò)場(chǎng),輒算任務(wù)完成,并未從法定職責(zé)的高度認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督之必要性和重要性。實(shí)踐中,有的監(jiān)督主體提出監(jiān)督意見后,監(jiān)督對(duì)象置之不理,監(jiān)督主體亦不管不問(wèn),致使監(jiān)督意見不能具體落實(shí),成了紙上談兵,流于形式,問(wèn)題得不到解決。坊間戲稱此種現(xiàn)象為人大監(jiān)督打“白條”,所謂“審議報(bào)告唱贊歌,執(zhí)法檢查走過(guò)場(chǎng),人事任免做人情”?！叭绻皇亲咦哌^(guò)場(chǎng),看看準(zhǔn)備好的材料,看看事先安排好的單位,一聽二看三通過(guò),怕得罪人,當(dāng)老好人,到處唱贊歌,就難免流于形式”[3]。筆者以為,沒有實(shí)效的監(jiān)督也是監(jiān)督不作為的一種表現(xiàn)。

3.“漏監(jiān)”和“弱監(jiān)”?！奥┍O(jiān)”不同于缺位,缺位主要表現(xiàn)為“不監(jiān)”,而“漏監(jiān)”主要表現(xiàn)為地方人大在監(jiān)督范圍上,遮遮掩掩,避重就輕,或挑肥揀瘦,擇取容易監(jiān)督的對(duì)象和事項(xiàng),采取以點(diǎn)代面的方式履行監(jiān)督義務(wù)。“弱監(jiān)”主要表現(xiàn)為地方人大在監(jiān)督手段上主要采用非剛性的方式,其監(jiān)督是相當(dāng)“虛弱”的,如主要以聽取和審議“一府兩院”報(bào)告,工作評(píng)議和述職評(píng)議等為主,局限于提提建議或不痛不癢的批評(píng),而對(duì)法律規(guī)定的諸如質(zhì)詢、罷免、撤職、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段卻極少使用,即使運(yùn)用,也是被動(dòng)而為,致使人大監(jiān)督失之于寬,失之于軟,監(jiān)督效果差,甚至幾近于零,實(shí)質(zhì)上沒有履行監(jiān)督義務(wù)。如對(duì)由各級(jí)人大選舉和任命干部的監(jiān)督,往往待事情暴露無(wú)遺,木已成舟時(shí)才勉強(qiáng)予以監(jiān)督,權(quán)作一種形式上的補(bǔ)充,真正通過(guò)人大監(jiān)督進(jìn)行追責(zé)、懲處的比例極小。

二、地方人大監(jiān)督不作為之成因

上述地方人大不作為的表現(xiàn)分析只是對(duì)其問(wèn)題一個(gè)粗淺的勾勒。雖然近30年來(lái),地方人大制度在不斷地發(fā)展和完善,但依然問(wèn)題重重。地方人大監(jiān)督不作為之所以有上述表現(xiàn),揆其成因,筆者以為可分主客觀兩方面,而其中主觀原因是主要的。

(一)主觀原因

1.角色認(rèn)知模糊。

地方人大監(jiān)督之不作為,原因固然是多方面的,但其中根本的一條就是地方人大自身認(rèn)知、角色定位的問(wèn)題,導(dǎo)致地方人大的角色與功能在一定程度上有所弱化。對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)不易行使,有些代表甚至不敢承認(rèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督是制約行政的現(xiàn)象[4]。地方人大在行使監(jiān)督權(quán)之前,缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制,或未能較好協(xié)調(diào)地方黨委、人大和“一府兩院”的關(guān)系,監(jiān)督的隨機(jī)性、隨意性較大,應(yīng)監(jiān)督而不為,弱化法定之監(jiān)督職權(quán)。就監(jiān)督對(duì)象而言,地方各級(jí)行政和司法機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督的自覺性、主動(dòng)性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,在思想和行動(dòng)上并未將作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大置于應(yīng)有位置,加之中庸文化的影響,地方人大監(jiān)督往往講支持和協(xié)調(diào)者多,真正監(jiān)督控制政府者寡。如是一來(lái),地方人大角色認(rèn)知逐漸減弱,最終模糊不清,不能正確擺正自身監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系,在監(jiān)督中往往導(dǎo)致人大監(jiān)督不作為這一撮合性和對(duì)向性的結(jié)果。

2.監(jiān)督意識(shí)“羸弱”。

欠缺主動(dòng)的監(jiān)督意識(shí)和大膽的監(jiān)督理念,是地方人大監(jiān)督不作為之主要成因。一些地方人大代表和常委會(huì)組成人員過(guò)分強(qiáng)調(diào)客觀理由,自身缺乏事業(yè)心、責(zé)任感,監(jiān)督意識(shí)極為欠缺,監(jiān)督政府的職責(zé)觀遠(yuǎn)未深入其心。大量的黨委、政府、司法機(jī)關(guān)任期屆滿或行將屆滿的干部轉(zhuǎn)至人大工作,即使是人大的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也被視作安置型的“閑差”。此類人士多抱有很深的政治失落感,“事不關(guān)己高高掛起”,缺乏監(jiān)督意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。即使在行監(jiān)督之事時(shí),他們也會(huì)或多或少顧忌曩昔與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系,難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。地方人大領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整又過(guò)于頻繁,使人大監(jiān)督工作的連續(xù)性和系統(tǒng)性受到相當(dāng)影響,有的監(jiān)督不作為是因換屆之初欠缺監(jiān)督意識(shí),俟意識(shí)逐漸樹立或蘇醒,又面臨退休或工作調(diào)動(dòng),殊難形成人大工作良性發(fā)展和不斷深化的機(jī)制。

3.專業(yè)素養(yǎng)有限。

地方人大組成人員的監(jiān)督能力與水平直接制約著其監(jiān)督的主動(dòng)性,影響監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)行,這也是導(dǎo)致其監(jiān)督不作為原因之一。地方人大相當(dāng)一部分人大代表和常委會(huì)組成人員專業(yè)素養(yǎng)有限,如法律知識(shí)、財(cái)經(jīng)知識(shí)及其他專業(yè)知識(shí)欠缺,有的甚至是法盲,對(duì)監(jiān)督對(duì)象的工作比較生疏,長(zhǎng)期處于門外漢的角色,參政議政、決策監(jiān)督的履職能力不強(qiáng),且無(wú)法對(duì)監(jiān)督對(duì)象提出一定有價(jià)值的建議、批評(píng)和意見。如地方人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況和對(duì)預(yù)算進(jìn)行初審的工作,主要由預(yù)算工作委員會(huì)承擔(dān),而預(yù)算工委一般只有2-5人,工作人員多不具備足夠財(cái)政、審計(jì)、稅收專業(yè)知識(shí),人大缺乏專業(yè)化、科學(xué)化的輔助機(jī)構(gòu)去充分了解預(yù)算執(zhí)行的合法性、真實(shí)性和效益性,結(jié)果往往是政府怎么報(bào),人大便怎么批,預(yù)算監(jiān)督不免流于形式。地方人大代表和常委會(huì)組成人員不具備人大監(jiān)督所要求的素質(zhì),是監(jiān)督不作為的一個(gè)重要主觀原因。

(二)客觀原因

除了以上主觀原因,地方人大監(jiān)督不作為,尚有其客觀原因?？陀^原因雖非地方人大監(jiān)督不作為產(chǎn)生的直接因素,但也起著間接的作用,如由于現(xiàn)實(shí)的困境,地方人大的組成人員在監(jiān)督工作中可能變得消極懈怠。

1.監(jiān)督體制尚未理順。中國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督體制是尊奉執(zhí)行權(quán)大于監(jiān)督權(quán)而設(shè)計(jì)的,此種模式便導(dǎo)致地方人大處于“法律上有權(quán)監(jiān)督,事實(shí)上不能監(jiān)督”的“有位無(wú)為”之尷尬境地。在目下普遍實(shí)行“黨政主導(dǎo)型”的權(quán)力運(yùn)作體制下,黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù),包括重大的行政事務(wù),政府組織具體實(shí)施;或是黨委政府聯(lián)席會(huì)議作出決定、共同執(zhí)行。按照這一黨政不分的體制,各級(jí)黨委關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重大決策,凡是應(yīng)該由本級(jí)人大及其常委會(huì)作出決議、決定或立法的,都應(yīng)通過(guò)人大及其常委會(huì)按法定程序辦理。然而,在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)黨和政府共同決定某些事務(wù),并聯(lián)合發(fā)文件。當(dāng)這些由黨委決定并由行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的事務(wù)發(fā)生問(wèn)題時(shí),人大就難以進(jìn)行監(jiān)督和糾正。事實(shí)表明,如果不解決黨政不分的體制問(wèn)題,顯然不利于發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用。如政府首長(zhǎng)一般是同級(jí)黨委的“二把手”(副書記),政府的重大事項(xiàng)一旦在權(quán)力集中的黨委會(huì)上通過(guò)后,形成政府規(guī)章,人大殊難行使其監(jiān)督權(quán)。

2.外部監(jiān)督乏力。地方人大雖然接受上級(jí)人大的監(jiān)督,但其監(jiān)督主要局限于立法文件的備案審查等方面,其監(jiān)督極為有限。除此之外,從國(guó)家機(jī)構(gòu)的體系來(lái)看,地方人大幾乎不受監(jiān)督。因而,有這樣的質(zhì)問(wèn):誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人大?因此,在此背景下,外部監(jiān)督就變得十分重要,它是內(nèi)部動(dòng)力的泉源。從一定意義上說(shuō),地方人大監(jiān)督之不作為,很大程度上乃是由于人大和人大代表還未感受到選民實(shí)實(shí)在在的外部壓力,從而也就沒有被迫真正樹立起代表選民行使國(guó)家權(quán)力的職責(zé)觀。在此情勢(shì)下,人大對(duì)“一府兩院”之監(jiān)督常常至多是被動(dòng)應(yīng)付而非主動(dòng)介入。當(dāng)前,地方人大監(jiān)督工作力度不夠、效果不盡如人意,這與地方人大代表及常委會(huì)缺乏實(shí)質(zhì)性的有力監(jiān)督不無(wú)重大關(guān)系。

3.程序和責(zé)任規(guī)定的欠缺。人大工作有一顯著特點(diǎn),就是程序性很強(qiáng)。人大行使監(jiān)督職權(quán),很大程度上是在履行程序性監(jiān)督職責(zé)。現(xiàn)行憲法、法律對(duì)地方人大行使監(jiān)督權(quán)缺乏可操作性規(guī)定,其實(shí)質(zhì)就是監(jiān)督程序的缺失,因而直接影響著監(jiān)督權(quán)的行使到位,影響監(jiān)督實(shí)效。其主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面:一是監(jiān)督程序松散,可操作性有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。在監(jiān)督程序的提起環(huán)節(jié),缺少實(shí)質(zhì)性的前置條件,如質(zhì)詢案、撤職案的提出,究竟在怎樣的條件下,針對(duì)怎樣的情況啟動(dòng)質(zhì)詢、撤職案,法律沒有規(guī)定,監(jiān)督程序的目的性不明確。在監(jiān)督程序的調(diào)查環(huán)節(jié),缺少聽證等程序的法律規(guī)定,使調(diào)查容易流于形式,難以深入。在監(jiān)督程序的審議環(huán)節(jié),缺少充分討論的程序,勢(shì)必影響審議質(zhì)量。在監(jiān)督程序的處置環(huán)節(jié),一般只作了一些原則性規(guī)定。因此,地方人大的監(jiān)督往往具有較強(qiáng)的隨意性。

由于法律對(duì)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定沒有相應(yīng)的法律責(zé)任與其對(duì)應(yīng),使其成為一種缺少法律責(zé)任的特殊的“超級(jí)”權(quán)力,如我國(guó)《監(jiān)督法》通篇沒有對(duì)地方人大的監(jiān)督作出責(zé)任規(guī)定的條款。各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是否行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使質(zhì)量的高低,似乎都不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。而沒有法律責(zé)任的權(quán)力,其權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果或者被濫用,或者被束之高閣,這是被歷史和實(shí)踐證明的。

三、地方人大監(jiān)督不作為之規(guī)制

地方人大集體行使監(jiān)督職權(quán),因而其不作為往往帶有集體的性質(zhì),故其影響與危害更甚。但由于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并不直接行使執(zhí)行權(quán)和管理權(quán),不似其他國(guó)家機(jī)關(guān)中的官僚主義、失職瀆職等行為造成的危害那般直接和具體,所以往往容易被忽視。也正因如此,其影響就更帶有政治性、長(zhǎng)期性與復(fù)雜性,不能不引起高度重視。然僅經(jīng)由局部、個(gè)別制度規(guī)定上治理地方人大監(jiān)督不作為,恐難奏效;從根本上治理監(jiān)督不作為,有賴于全方位、多角度地考量與改進(jìn)。

(一)加強(qiáng)組織建設(shè),健全監(jiān)督制度

1.加強(qiáng)地方人大組織建設(shè)。地方人大組織建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看,一方面應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)代表結(jié)構(gòu)的合理化,另一方面須增進(jìn)人大代表特別是常委會(huì)組成人員的專職化程度,并“優(yōu)化組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”[5]?？蓮娜缦聨讉€(gè)方面著手。

其一,減少“一府兩院”官員所占代表的比例。目前,大量“一府兩院”的官員占據(jù)了代表席位,甚至占了大多數(shù)席位,形成政府官員“自己監(jiān)督自己”之悖論,以及政府強(qiáng)勢(shì)人大弱勢(shì),人大“最高權(quán)力”旁落現(xiàn)象,導(dǎo)致人大對(duì)“一府兩院”的權(quán)力制約與監(jiān)督陷入口惠而實(shí)不至的境地。鑒于此,筆者認(rèn)為,應(yīng)減少“一府兩院”的官員占代表總數(shù)的比例,如控制在半數(shù)以下,或更低,這有利于監(jiān)督工作的開展。

其二,人大代表應(yīng)逐步專職化,至少人大常委會(huì)組成人員必須專職化。地方各級(jí)人大的一個(gè)突出問(wèn)題是專職代表太少,從目前在各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作的專職人大代表與其在機(jī)關(guān)外工作的兼職人大代表的比例視之,約莫為1∶15左右,亦即專職代表不到代表總數(shù)的1/15[6]。長(zhǎng)期以來(lái),人大代表兼職被認(rèn)為是中國(guó)人大制度的一大優(yōu)勢(shì)。但實(shí)踐表明,人大代表兼職制已遠(yuǎn)不能適應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)所肩負(fù)的監(jiān)督重責(zé)。治理國(guó)家不是靠多數(shù)而是靠智識(shí),治理國(guó)家是一個(gè)專門的智識(shí)領(lǐng)域[7]。另外,地方實(shí)有必要作出積極探索,使常委會(huì)組成人員既有時(shí)間、精力,又有條件專司人大之經(jīng)常性監(jiān)督工作,從根本上加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督力量。

其三,建立地方人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,俟條件成熟后,地方各級(jí)人大可成立自上而下的專門監(jiān)督委員會(huì),以利其在監(jiān)督中更好發(fā)揮作用,一定程度上消解監(jiān)督不作為的內(nèi)發(fā)消極和制度障礙。專門的監(jiān)督委員會(huì)在技術(shù)和力量上應(yīng)不存在太大困難。該委員會(huì)主要由人大代表或常委會(huì)組成人員組成,也可適當(dāng)吸收一定比例的社會(huì)賢達(dá)和有關(guān)方面專家。由于人員主要在各級(jí)人大內(nèi)部調(diào)劑解決,故無(wú)需擴(kuò)大多少編制,也不必?fù)?dān)心會(huì)增加過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.健全對(duì)地方人大的監(jiān)督制度。依照法律規(guī)定,地方人大除了接受上級(jí)監(jiān)督以外,還應(yīng)該向人民負(fù)責(zé),實(shí)質(zhì)上意味著要接受人民的監(jiān)督。而人民的監(jiān)督只是一種抽象的政治表述,為避免其流于空談,可通過(guò)一定的方式加以具體化。如將人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合,將地方人大監(jiān)督置于輿論監(jiān)督之下。將人大監(jiān)督同輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái),乃是實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督公開原則,對(duì)監(jiān)督不作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的最佳路徑之一。輿論監(jiān)督是面向社會(huì)和全體公眾的,經(jīng)由媒體公開報(bào)道、評(píng)論暴露出來(lái)的社會(huì)問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督;同時(shí),對(duì)于人大監(jiān)督之不作為,輿論監(jiān)督同樣能發(fā)揮監(jiān)督公權(quán)力一般的效力與功用。將最能代表民意和最具權(quán)威的人大監(jiān)督與向全社會(huì)開放和傳播極為迅捷廣泛的輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來(lái),必將產(chǎn)生難以替代的強(qiáng)大社會(huì)效果和社會(huì)影響力。如此一來(lái),公權(quán)之肆意有所謙抑和斂收,人大監(jiān)督將更為有效和獲得廣泛認(rèn)同。當(dāng)下應(yīng)從建立公眾意見反饋機(jī)制入手,擴(kuò)大公民參政的途徑,并著力保障其實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步規(guī)范公民對(duì)人大監(jiān)督權(quán)行使?fàn)顩r反饋處理機(jī)制,建構(gòu)信息公開——公民意見搜集、整理——公民意見處理——處理結(jié)果反饋等一整套規(guī)范,并逐步形成地方人大監(jiān)督的客觀評(píng)價(jià)機(jī)制。以公民之監(jiān)督權(quán)、參與權(quán),監(jiān)督制約人大之監(jiān)督權(quán),為有效克服人大監(jiān)督不作為之良方。

(二)完善監(jiān)督體制,強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)

1.完善地方人大監(jiān)督體制。在現(xiàn)有框架下,主要表現(xiàn)為理順監(jiān)督體制,處理好人大監(jiān)督同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。當(dāng)下,應(yīng)努力構(gòu)建與我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)的監(jiān)督體制,理順人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系,將黨權(quán)與政權(quán)的關(guān)系納入法治軌道,為人大監(jiān)督工作的順利開展創(chuàng)造良好的環(huán)境,對(duì)人大監(jiān)督不作為進(jìn)一步消弭外部阻力。同時(shí),基于執(zhí)政黨的巨大社會(huì)資源和傳統(tǒng)政治威信,在對(duì)待地方人大監(jiān)督不作為問(wèn)題上,依靠黨的地位和作用,充分運(yùn)用黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)尤其是組織領(lǐng)導(dǎo),對(duì)監(jiān)督不作為進(jìn)行規(guī)制,對(duì)不作為者追究某種政治責(zé)任,不失為一個(gè)節(jié)省政治成本,提高監(jiān)督效率并可期獲良好效果的方式。

2.強(qiáng)化地方人大組成人員的監(jiān)督意識(shí)。地方人大行使監(jiān)督權(quán),必須強(qiáng)化其組成人員的監(jiān)督意識(shí),牢記人民賦予的使命,發(fā)揮自身職能作用,正確行使權(quán)力,忠實(shí)履行職責(zé)。事實(shí)上,增強(qiáng)其組成人員的責(zé)任心,僅靠其的自覺性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須輔之以必要的管理制度,健全管理機(jī)制,有效行使對(duì)代表的日常管理權(quán)限,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)組成人員的考核、管理。尤其重要的是,要通過(guò)立法明確規(guī)定其不作為的責(zé)任,強(qiáng)化和樹立義務(wù)觀念,提高監(jiān)督意識(shí)。另外,改變各地普遍將人大當(dāng)作“待退辦”來(lái)安置干部的辦法,要像選拔黨委政府干部一樣,大膽選拔和吸納最優(yōu)秀的干部和各方面的精英進(jìn)人大,改變常委會(huì)組成人員專業(yè)知識(shí)不配套和交流困難的局面,使人大成為各方面的人才庫(kù),重塑權(quán)威、高效的高素質(zhì)權(quán)力機(jī)關(guān)。

(三)規(guī)范監(jiān)督程序,落實(shí)責(zé)任追究制

1.規(guī)范地方人大的監(jiān)督程序。誠(chéng)如吳邦國(guó)委員長(zhǎng)所言:“人大行使監(jiān)督權(quán)必須盡職盡責(zé),依法按程序辦事?！盵8]無(wú)論怎樣的一種監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置,皆需仰仗于監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)化和監(jiān)督操作的程序化。尤其作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大之監(jiān)督,理應(yīng)具有質(zhì)感,即可能被操作的。而這就意味著監(jiān)督程序的設(shè)置必當(dāng)是具體、嚴(yán)謹(jǐn)、合理和可遵循的。不惟如是,具體、嚴(yán)謹(jǐn)與合理的程序也是對(duì)監(jiān)督者的一種制約和羈束。假如說(shuō)監(jiān)督機(jī)關(guān)是民主法治社會(huì)為國(guó)家機(jī)關(guān)套上的一副“韁繩”,那末法律監(jiān)督程序就是為監(jiān)督機(jī)關(guān)套上的一副“韁繩”[9]。對(duì)于程序的強(qiáng)調(diào)還意味著,惟有嚴(yán)格遵循程序的監(jiān)督才是正當(dāng)?shù)?須通過(guò)程序和過(guò)程本身的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)結(jié)果的正當(dāng)。但事實(shí)上,無(wú)論是《憲法》,還是《地方組織法》及晚近的《監(jiān)督法》,都沒明確規(guī)定地方人大的監(jiān)督程序。因此,將地方人大監(jiān)督工作的各個(gè)環(huán)節(jié)逐步納入規(guī)范化、制度化的軌道,建立科學(xué)、合理、規(guī)范和有效的人大監(jiān)督程序和代表履職監(jiān)督程序迫在眉睫。

2.落實(shí)人大監(jiān)督不作為的法律責(zé)任追究制。在人民代表大會(huì)制度下,人大權(quán)力的全部系人民委托,人民對(duì)自己選出的代表(大會(huì))委托權(quán)力并進(jìn)行監(jiān)督,人民在最終意義上監(jiān)督與控制自己委托出去的全部國(guó)家權(quán)力。其中蘊(yùn)涵著人大制度嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯,也是人大監(jiān)督不作為應(yīng)受追究的理論基礎(chǔ)。當(dāng)法律賦予的權(quán)力得不到有效運(yùn)用,當(dāng)人民授予的權(quán)力無(wú)法行使到位時(shí),客觀現(xiàn)實(shí)要求對(duì)監(jiān)督者實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督,建立處置、懲戒制度,構(gòu)建地方人大監(jiān)督責(zé)任追究制,這實(shí)際上是針對(duì)地方人大監(jiān)督不作為而營(yíng)構(gòu)的一種救濟(jì)方式。 《監(jiān)督法》第6條規(guī)定,各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況,應(yīng)向本級(jí)人大報(bào)告,接受監(jiān)督。但對(duì)地方各級(jí)人大不行使法定監(jiān)督職權(quán)應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任卻沒涉及。至于如何對(duì)待地方各級(jí)人民代表大會(huì)不履行監(jiān)督職責(zé)的情形,相關(guān)規(guī)定更是缺失。監(jiān)督主體具有監(jiān)督之權(quán),同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督之責(zé)。但由于作為監(jiān)督主體的人大性質(zhì)、地位的特殊,監(jiān)督不作為所具有的危害非顯性、救濟(jì)不易性,以及目前憲法、法律對(duì)人大承擔(dān)不作為法律責(zé)任規(guī)定之空白,一般救濟(jì)途徑如復(fù)議、訴訟似并不可取,實(shí)踐中亦難操作。人大制度的邏輯起點(diǎn)是人民民主專政,即“一切權(quán)力屬于人民”。從代議機(jī)關(guān)優(yōu)越論出發(fā),人大監(jiān)督之不作為,作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大如何對(duì)人民承擔(dān)具體責(zé)任,且有別于其他機(jī)關(guān)所承擔(dān)之法律責(zé)任,乃需特加考慮。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然囿于體制的掣肘,地方人大的監(jiān)督力度尚不夠強(qiáng)勁,但只要地方人大積極主動(dòng)履行其監(jiān)督職責(zé),摒除不作為,就一定會(huì)在現(xiàn)有框架內(nèi)發(fā)揮最大的效能。只有真正防范和杜絕地方人大不作為,作為地方人民代表機(jī)關(guān)的地方人大才能真正地獲得人民的信賴和支持,其地方國(guó)家機(jī)關(guān)的至上地位也就名副其實(shí),其權(quán)威性才能真正得以彰顯,地方人大才能真正做到向人民負(fù)責(zé),從而推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的不斷完善。

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(責(zé)任編輯 高文盛)