保稅港區(qū)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，在港口作業(yè)區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，集港口作業(yè)、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，是我國(guó)目前港口與陸地區(qū)域相融和的保稅物流層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢(shì)最明顯的監(jiān)管區(qū)域。相對(duì)保稅區(qū)而言，保稅港區(qū)具有較大優(yōu)勢(shì)，具備港口、物流、加工和展示四大功能，可以全面發(fā)展港口作業(yè)、中轉(zhuǎn)、國(guó)際配送、國(guó)際采購(gòu)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、展示等7方面的業(yè)務(wù)。目前，我國(guó)已設(shè)立了7個(gè)保稅港區(qū)，分別是上海洋山、天津東疆、大連大窯灣、海南洋浦、寧波梅山、廣西欽州和廈門海滄。7大保稅港區(qū)已初步形成了在長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、華南、西南沿海、東南沿海五大沿海區(qū)域中的落子布局。
　　
　　一、申請(qǐng)確立難度大
　　
　　集中了我國(guó)港口和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的所有核心政策，保稅港區(qū)自然得到全國(guó)各省的競(jìng)相追捧，但要想成功獲得國(guó)家的批復(fù)還是具有相當(dāng)?shù)碾y度，需要通過(guò)海關(guān)總署等10個(gè)部委過(guò)關(guān)審核，最后得到國(guó)務(wù)院的一錘定音。全國(guó)有一些重量級(jí)港口城市，保稅港區(qū)首批設(shè)立時(shí)就開(kāi)始申請(qǐng)，但現(xiàn)在仍未能如愿，這反映出國(guó)家在保稅港區(qū)設(shè)立上的戰(zhàn)略考慮。目前尚未獲批的有廣州南沙、深圳鹽田、重慶寸灘、青島前灣和張家港等重要大港，可見(jiàn)已經(jīng)獲批的7個(gè)港區(qū)實(shí)力之強(qiáng)。
　　首批獲批的上海、天津、大連保稅港區(qū)早已分別被國(guó)家規(guī)劃為國(guó)際航運(yùn)中心、北方國(guó)際航運(yùn)中心和東北亞國(guó)際航運(yùn)中心，而其他四個(gè)保稅港區(qū)也各有強(qiáng)項(xiàng)。海南洋浦保稅港區(qū)是華南地區(qū)唯一的保稅港區(qū)，地處東南亞至東北亞國(guó)際海運(yùn)主航線的中心位置，離南海油氣資源開(kāi)發(fā)區(qū)域最近，“特區(qū)”與“能源”是洋浦成功獲批的兩大王牌。寧波梅山保稅港區(qū)是長(zhǎng)三角南翼的經(jīng)濟(jì)中心，不僅可以進(jìn)一步提升上海國(guó)際航運(yùn)中心的競(jìng)爭(zhēng)力，也有利于推進(jìn)寧波一舟山港口的一體化進(jìn)程，全面打造國(guó)家重要的區(qū)域性資源配置中心。西南沿海的廣西欽州保稅港區(qū)將在“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”與“中國(guó)一東盟自由貿(mào)易區(qū)”的帶動(dòng)下，成為我國(guó)西南沿海的耀眼新星。廈門海滄保稅港區(qū)穩(wěn)握“海西經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“對(duì)臺(tái)前沿”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，成為東南沿海首個(gè)保稅港區(qū)毫無(wú)爭(zhēng)議。
　　
　　二、戰(zhàn)略布局已具雛形
　　
　　經(jīng)過(guò)3年的發(fā)展，從目前獲批的保稅港區(qū)布局來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱門區(qū)域均有保稅港區(qū)落子立足，我國(guó)保稅港區(qū)的戰(zhàn)略布局已初步形成。因此，各保稅港區(qū)應(yīng)將原先“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)同作戰(zhàn)”的戰(zhàn)略格局。
　　上海洋山和寧波梅山兩大保稅港區(qū)共處于長(zhǎng)三角地區(qū)，其形成的錯(cuò)位發(fā)展、功能互補(bǔ)的發(fā)展模式，必將憑借其雙輪驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)整個(gè)長(zhǎng)三角港口群的騰飛，輻射帶動(dòng)長(zhǎng)三角周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。天津東疆與大連大窯灣保稅港區(qū)分布在渤海灣的中心位置，具有東北、華北遼闊的腹地優(yōu)勢(shì)。兩地聯(lián)手，共同打造自由港區(qū)，不僅有利于與周邊國(guó)際港口爭(zhēng)奪國(guó)際中轉(zhuǎn)貨源，更有利于實(shí)現(xiàn)兩者作為我國(guó)北方國(guó)際航運(yùn)中心和東北亞國(guó)際航運(yùn)中心的功能定位，帶動(dòng)腹地加工制造業(yè)的發(fā)展。廣西欽州與海南洋浦兩大保稅港區(qū)均地處環(huán)北部灣地區(qū)，是我國(guó)今后發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。兩地協(xié)同發(fā)展，無(wú)疑將為“中國(guó)一東盟自由貿(mào)易區(qū)”和“泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”提供重要平臺(tái)。廈門海滄保稅港區(qū)看似缺少“協(xié)同作戰(zhàn)”的盟友，實(shí)際上共同發(fā)展的潛力巨大。海滄與寶島臺(tái)灣隔海相望，距高雄港僅165海里，貨運(yùn)直航不到10小時(shí)。隨著臺(tái)海關(guān)系的回暖和兩岸“三通”直航的開(kāi)通，海滄將與高雄形成共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)圈，使海滄成為臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品、輕工產(chǎn)品和化工產(chǎn)品在大陸的集散中心，而高雄自由貿(mào)易港區(qū)也可發(fā)展成為大陸商品發(fā)向國(guó)際的中轉(zhuǎn)樞紐。
　　
　　三、存在問(wèn)題及相關(guān)建議
　　
　　雖然現(xiàn)在保稅港區(qū)炙手可熱，但畢竟屬新生事物，保稅港區(qū)還是存在一些問(wèn)題值得關(guān)注。
　　第一，立法滯后。目前保稅港區(qū)缺乏以國(guó)家名義的立法，現(xiàn)有的基本為各職能部門出臺(tái)的行政規(guī)章，在一定程度上導(dǎo)致各種規(guī)章間存在相互矛盾、缺乏銜接、難以操作等問(wèn)題，導(dǎo)致保稅港區(qū)“一線自由，二線管住”無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。樂(lè)觀的是，關(guān)于保稅港區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的管理法規(guī)，目前已列入國(guó)務(wù)院法制辦近年的立法計(jì)劃，這一難題將會(huì)得到逐步解決。
　　第二，中轉(zhuǎn)量小。保稅港區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展良好，但轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能由于受地理位置和操作手續(xù)的影響，難成規(guī)模。目前國(guó)際中轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)最好的上海洋山保稅港區(qū)，其中轉(zhuǎn)量也僅占貨物吞吐量的10％，遠(yuǎn)低于國(guó)際其他自由港中轉(zhuǎn)量超過(guò)貨物吞吐量50％的比重。出口加工功能也因企業(yè)貨物在出口加工區(qū)內(nèi)的諸多限制發(fā)展不暢，并且港區(qū)內(nèi)現(xiàn)在還不能開(kāi)展商品買賣零售業(yè)務(wù)。
　　第三，監(jiān)管復(fù)雜。保稅港區(qū)監(jiān)管難度和復(fù)雜性都很大。宏觀層面保稅港區(qū)由國(guó)務(wù)院主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，微觀層面由所在地地方政府管理，園區(qū)管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，代表地方政府管理園區(qū)的行政事務(wù)，屬于地方政府行為，這在客觀上決定了區(qū)內(nèi)行政管理的復(fù)雜性，也導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)威較低。
　　第四，收益過(guò)低。保稅港區(qū)自身的優(yōu)惠政策導(dǎo)致其功能開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)收益之間存在矛盾。保稅港區(qū)具有公共服務(wù)設(shè)施性質(zhì)，不僅前期投入巨大，而且短期收益不明顯。其主要受益者是港區(qū)外的廣大經(jīng)濟(jì)腹地，而非運(yùn)營(yíng)者本身，這在一定程度上影響了保稅港區(qū)運(yùn)營(yíng)者的投入積極性。對(duì)此，考評(píng)保稅港區(qū)，政府應(yīng)該從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益考慮，建立科學(xué)的考評(píng)體系，不能唯GDP論英雄，應(yīng)考慮保稅港區(qū)的綜合輻射能力和對(duì)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體貢獻(xiàn)度。
　　針對(duì)上述問(wèn)題，提出建議如下：
　　第一，保稅港區(qū)可通過(guò)“拿來(lái)主義”，借鑒國(guó)際自由貿(mào)易園區(qū)的成功運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。以美國(guó)為例，美國(guó)是世界上設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)最多、發(fā)展最快的國(guó)家，其自由貿(mào)易園區(qū)稱為“對(duì)外貿(mào)易區(qū)”，分為總區(qū)和分區(qū)?；?934年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》，對(duì)外貿(mào)易區(qū)是一個(gè)隔離的、封閉的、被管轄的作為公共設(shè)施而運(yùn)作的區(qū)域，其主管部門是對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)，由商務(wù)部和財(cái)政部的代表組成，設(shè)在商務(wù)部。除法律禁止的任何國(guó)外和國(guó)內(nèi)的商品都可以進(jìn)區(qū)，不受美國(guó)海關(guān)法的約束，如運(yùn)往關(guān)境內(nèi)，應(yīng)交納關(guān)稅。1993年的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》更是規(guī)定，任何公共機(jī)構(gòu)或私人公司，包括外國(guó)公司都可以申請(qǐng)?jiān)谶M(jìn)口港或附近地區(qū)建立、經(jīng)營(yíng)和管理一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)。可見(jiàn)，美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)作為公共設(shè)施為所有符合條件的企業(yè)提供服務(wù)，政府并不進(jìn)行投資，完全企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，依靠服務(wù)收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　第二，我國(guó)的保稅港區(qū)也可在國(guó)家宏觀監(jiān)管層面組建“協(xié)調(diào)委員會(huì)”．掛靠在國(guó)家某一職能部門，如商務(wù)部或海關(guān)總署，從整體上協(xié)調(diào)保稅港區(qū)眾多的問(wèn)題。而在微觀運(yùn)營(yíng)上，地方政府應(yīng)在保稅港區(qū)管委會(huì)下成立開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司，并按照政企分開(kāi)的原則，使公司相對(duì)獨(dú)立于行政管理機(jī)構(gòu)，在人員配備上互不兼任，實(shí)行“兩塊牌子，兩套班子”。管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)行使政府管理職權(quán)，一般不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用。這樣不僅可以改變我國(guó)保稅港區(qū)宏觀層面的低效監(jiān)管局面，也可以解決保稅港區(qū)運(yùn)營(yíng)收益過(guò)低的問(wèn)題，兼顧各方面的利益，帶動(dòng)港區(qū)運(yùn)營(yíng)者的積極性，使保稅港區(qū)真正成為“促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展平臺(tái)”的一顆新星。
　　有利的區(qū)位、優(yōu)惠的政策、完善的功能、戰(zhàn)略性的布局，再加之今后逐步完善的立法和有效的監(jiān)管，具備如此先天優(yōu)勢(shì)的保稅港區(qū)發(fā)展才剛剛起步，一切未有窮期。期待地方政府在費(fèi)盡心血競(jìng)相申報(bào)并順利獲批后，保稅港區(qū)不會(huì)變成“燙手的山芋”，而是真正成為帶動(dòng)當(dāng)?shù)啬酥林苓叺貐^(qū)發(fā)展的引