摘要：文章首先從我國(guó)扶貧政策的演變?nèi)胧?，回顧?978年以來(lái)我國(guó)的扶貧政策，然后結(jié)合“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”這一具體案例，分析它在實(shí)際扶貧中所采取的具體措施、取得的成績(jī)與不足及其對(duì)我國(guó)新時(shí)期扶貧政策的啟示。
　　關(guān)鍵詞：扶貧政策；八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃
　　
　　一、我國(guó)扶貧政策與管理的歷史演變
　　
　　自1978年農(nóng)村改革以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口由于政府有針對(duì)性的扶貧政策和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)而大規(guī)模減緩，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。根據(jù)官方的貧困線(xiàn)估計(jì)，貧困人口從1981年的2億減少到2006年的1700萬(wàn)。采用世界銀行一天1美元的收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)算，同期貧困人口數(shù)量從4.9億減少到7500萬(wàn)，即貧困發(fā)生率從1981年的49%下降到2006年的5.1%。
　　我國(guó)的扶貧政策強(qiáng)調(diào)通過(guò)開(kāi)發(fā)式的扶貧方式為貧困人口積累和轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，從而為他們提供更多的機(jī)會(huì)，這在很大程度上避免了純粹的“救濟(jì)式扶貧”。1979年以來(lái)的我國(guó)扶貧政策大致可劃分為四個(gè)階段：1978～1985年的農(nóng)村改革；1986～1993年實(shí)施全國(guó)有針對(duì)性的扶貧開(kāi)發(fā)；1994～2000年間實(shí)施的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”；2001～2010年間的新世紀(jì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要。
　　
　　二、“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”分析
　　
　　在我國(guó)扶貧政策實(shí)施的四個(gè)階段中，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”是我國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。1994年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，開(kāi)展大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)，力爭(zhēng)用7年的時(shí)間，到2000年底基本解決當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。
　　為了完成“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，中央政府在總結(jié)1986～1993年間有針對(duì)性扶貧開(kāi)發(fā)工作的基礎(chǔ)上，提出了一整套綜合性農(nóng)村扶貧措施。這些措施側(cè)重于通過(guò)為貧困人口積累資產(chǎn)而向他們提供機(jī)會(huì)?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”提出的主要扶貧措施包括：確定592個(gè)國(guó)定貧困縣；中央的扶貧資源主要用于這些國(guó)定貧困縣；明確提出省長(zhǎng)（自治區(qū)主席）負(fù)責(zé)制，要求地方政府首腦對(duì)扶貧工作負(fù)總責(zé)；提出東西對(duì)口扶貧，要求北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發(fā)達(dá)的省，都要對(duì)口幫助西部的一兩個(gè)貧困省或區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；明確各部門(mén)的責(zé)任，對(duì)所有與扶貧有關(guān)的部門(mén)都提出了明確的扶貧工作任務(wù)和責(zé)任；擴(kuò)大和強(qiáng)化了部門(mén)定點(diǎn)扶貧，要求中央和地方黨政機(jī)關(guān)及有條件的企事業(yè)單位，都應(yīng)積極與貧困縣定點(diǎn)掛鉤扶貧；承諾隨著財(cái)力的增長(zhǎng)增加扶貧資金投入；調(diào)整資金分配結(jié)構(gòu)，集中用于西部?。▍^(qū)）。
　?。ㄒ唬鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”的具體實(shí)施方法研究
　　為了保證“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的順利完成，中央政府結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，采取了多種有效的實(shí)施方法，具體為：
　　1、以工代賑?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”中以工代賑項(xiàng)目資金占全部扶貧資金的23%，其主要目標(biāo)就是利用貧困地區(qū)的富余勞動(dòng)力資源為貧困地區(qū)興建基礎(chǔ)設(shè)施。以工代賑為貧困地區(qū)興建了道路、水利、農(nóng)田、人畜飲水、基本草場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及造林和片區(qū)治理等，同時(shí)為貧困農(nóng)戶(hù)提供就業(yè)機(jī)會(huì)和收入來(lái)源，從而提高農(nóng)戶(hù)的短期收入水平和長(zhǎng)期發(fā)展能力。國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)制定以工代賑資金分配方案以及項(xiàng)目和資金管理有關(guān)規(guī)定。省、地、縣政府都設(shè)立了以工代賑辦公室以協(xié)調(diào)參與以工代賑項(xiàng)目的各個(gè)部門(mén)的工作。在這個(gè)過(guò)程中，投資的主要類(lèi)型（如水利、道路）由中央和省政府決定。縣政府選擇參與項(xiàng)目的村子，村委會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資的分配（例如，把哪塊地整成梯田）和勞動(dòng)力安排。以工代賑的實(shí)施方法在管理上的一個(gè)特點(diǎn)是用實(shí)物的方式來(lái)支付工程成本。
　　2、部門(mén)扶貧。部門(mén)定點(diǎn)扶貧是指黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體利用自己的資源定點(diǎn)扶持部分國(guó)定貧困縣。其目的是動(dòng)員政府部門(mén)、國(guó)家的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體參與扶貧工作，以補(bǔ)充中央的扶貧投入并利用各業(yè)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行扶貧。其最大特點(diǎn)是扶貧內(nèi)容和方式與各部門(mén)的業(yè)務(wù)工作密切聯(lián)系。例如，農(nóng)業(yè)部在武陵山區(qū)的扶貧重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)；衛(wèi)生部在四川的扶貧重點(diǎn)是地方病控制和基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)；水利部扶貧的重點(diǎn)是提供人畜飲水、水土保持、小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)村水利水電開(kāi)發(fā)建設(shè)。
　　3、對(duì)口扶貧。地區(qū)對(duì)口扶貧是“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施期間提出的又一項(xiàng)措施，其目的是動(dòng)員東部發(fā)達(dá)省市的力量來(lái)支持貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的脫貧。國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組在1996年全國(guó)扶貧工作會(huì)議上決定讓東部沿海的13個(gè)發(fā)達(dá)省市分別幫助西部的10個(gè)貧困省和自治區(qū)，并做出了具體的幫扶安排。具體的幫扶方式主要有以下四類(lèi)：無(wú)償捐贈(zèng)資金用于教育、衛(wèi)生和其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；捐贈(zèng)生產(chǎn)和生活物資，用于支持農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和救濟(jì)農(nóng)民的日常生活；經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作，例如利用發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、技術(shù)、管理、市場(chǎng)和貧困地區(qū)的資源及廉價(jià)的勞動(dòng)力進(jìn)行合作生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)；人員的雙向交流，發(fā)達(dá)省市派技術(shù)人員和青年志愿者到貧困省區(qū)提供服務(wù)，貧困省區(qū)派行政和技術(shù)干部到發(fā)達(dá)省市接受培訓(xùn)和掛職鍛煉，輸送勞動(dòng)力到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)。
　　4、國(guó)際機(jī)構(gòu)扶貧?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”的實(shí)施使國(guó)際機(jī)構(gòu)在我國(guó)的扶貧活動(dòng)無(wú)論在規(guī)模、領(lǐng)域、覆蓋區(qū)域都大幅度擴(kuò)大了。國(guó)際機(jī)構(gòu)在我國(guó)的扶貧方式各不相同。它們的活動(dòng)覆蓋了多數(shù)部門(mén)的各種不同類(lèi)型的項(xiàng)目，包括小額信貸、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)援助、能力建設(shè)和農(nóng)村綜合開(kāi)發(fā)。世界銀行因其資助的大規(guī)模的綜合性扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而成為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)扶貧的先鋒，尤其是世行還通過(guò)技術(shù)援助來(lái)幫助我國(guó)政府提高扶貧的能力和效率。世界銀行的扶貧活動(dòng)尤其是它的西南扶貧和黃土高原水土保持項(xiàng)目也直接成就了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”。國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)的扶貧活動(dòng)規(guī)模小而且形式多種多樣，有的側(cè)重于環(huán)保與扶貧的結(jié)合，有的重視社區(qū)開(kāi)發(fā)和地方能力建設(shè)。
　?。ǘ鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”的成果及存在的不足
　　“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”通過(guò)其各類(lèi)項(xiàng)目取得了許多重要的成果。專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款計(jì)劃有力地推動(dòng)了貧困地區(qū)的固定資產(chǎn)投資并提供了流動(dòng)資金。以工代賑和財(cái)政扶貧資金則幫助貧困地區(qū)建設(shè)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和文化、教育及衛(wèi)生設(shè)施，同時(shí)在技術(shù)推廣及農(nóng)民培訓(xùn)等方面起到重要作用。部門(mén)定點(diǎn)扶貧和東西對(duì)口幫扶彌補(bǔ)了中央扶貧投資中對(duì)社會(huì)和人力資源發(fā)展投入的不足。民間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)除了貢獻(xiàn)出自己的資源外，還引進(jìn)了許多新的扶貧理念和方式，增強(qiáng)了國(guó)內(nèi)的制度能力，推動(dòng)了整個(gè)扶貧方式的不斷創(chuàng)新。
　　雖然“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”取得了舉世矚目的成績(jī)，但在具體實(shí)施過(guò)程中，仍舊存在需要解決的問(wèn)題：
　　1、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程重硬件、輕軟件。中央在扶貧攻堅(jiān)的基本方針、任務(wù)和要求中明確指出“要堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與計(jì)劃生育相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口過(guò)快增長(zhǎng)，盡快改變?cè)礁F越生，越生越窮的惡性循環(huán)狀況?！钡行┴毨У貐^(qū)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)寬松的計(jì)劃生育政策，使人口的增長(zhǎng)率居高不下。如：寧夏回族自治區(qū)計(jì)劃生育政策是“一、二、三胎制”，（漢民一胎，平原區(qū)回民二胎，山區(qū)回民三胎），使得貧困山區(qū)的人口出生率高居不下，據(jù)自治區(qū)建委人口調(diào)查，“八五”初期吊莊移民使9萬(wàn)人脫貧，但四年后原籍又新出生11萬(wàn)人，大于移民脫貧人數(shù)。如此下去，將難以使這里的人民徹底擺脫貧困。
　　2、重視完成扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，忽視貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。各省區(qū)為如期完成國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，制訂了許多能盡快解決貧困人口溫飽，增加農(nóng)民收入的短平快項(xiàng)目。這無(wú)疑為貧困地區(qū)盡快脫貧起到重要作用，但忽視了環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。如：稱(chēng)為溫飽工程的“地膜玉米”技術(shù)，對(duì)寧夏南部地區(qū)提高糧食產(chǎn)量起了很大作用，平均畝產(chǎn)可達(dá)460kg以上，被自治區(qū)作為一項(xiàng)重要的扶貧措施大面積推廣，但同時(shí)，必須看到，長(zhǎng)期使用“地膜玉米”技術(shù)后的土壤薄膜“白色污染”，將成為未來(lái)非常嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，并影響土地的可持續(xù)利用。當(dāng)然，目前已有土壤可分解薄膜，但因價(jià)格較高，實(shí)際上，貧困地區(qū)很少使用。
　　
　　3、中央扶貧投入仍顯不足。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦的測(cè)算，要達(dá)到扶貧要求必須人均投入1500元。1996年國(guó)家投入扶貧資金總額約100億，如果全部用于貧困人口，平均每個(gè)貧困人口也只有153元，1995年，國(guó)家用于寧夏的扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金為2.24億元，其中直接用于西海固地區(qū)的扶貧資金只有1.65億元，人均只有82元，按貧困人口計(jì)算，人均也只有128元。因此，中央扶貧資金應(yīng)適當(dāng)繼續(xù)增加。
　　
　　三、“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”對(duì)當(dāng)前我國(guó)扶貧政策的啟示
　　
　　通過(guò)深入分析“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”所取得的成績(jī)以及存在的不足，對(duì)我國(guó)當(dāng)前扶貧政策的制定提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和啟示：
　?。ㄒ唬┤肆Y源（軟件）開(kāi)發(fā)值得特別關(guān)注
　　“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的實(shí)施表明人力資源（軟件）開(kāi)發(fā)在長(zhǎng)期能夠有效地提高扶貧效率。由于“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的實(shí)施期限相對(duì)較短，而農(nóng)村地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需要又極為巨大，要在短期內(nèi)增加貧困人口的收入，扶貧投入就只能以物質(zhì)投資為主。這些物質(zhì)投入為改善貧困農(nóng)戶(hù)的基本農(nóng)田、灌溉條件等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和貧困社區(qū)的水電路等公共設(shè)施做出了很大的貢獻(xiàn)。
　　但不應(yīng)該忽視人力資源開(kāi)發(fā)在扶貧工作中的重要性。有關(guān)部門(mén)的調(diào)查顯示對(duì)農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生事業(yè)的公共投資在長(zhǎng)期非常有利于緩解貧困。貧困農(nóng)民需要健康和技能來(lái)提高他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及利用市場(chǎng)和在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)就業(yè)的能力也進(jìn)一步驗(yàn)證了上述發(fā)現(xiàn)的可靠性。事實(shí)上，最近幾年人力資源開(kāi)發(fā)正受到更多的關(guān)注。
　?。ǘ┓鲐毠ぷ鲬?yīng)結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展
　　面向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的保護(hù)兼顧開(kāi)發(fā)式的扶貧政策是我國(guó)扶貧工作今后需要關(guān)注的問(wèn)題，對(duì)此戰(zhàn)略，我國(guó)應(yīng)逐步增加資源開(kāi)發(fā)的技術(shù)含量，以提高開(kāi)發(fā)效率，減少對(duì)環(huán)境的不利影響。值得一提的是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，扶貧政策也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和公平的目標(biāo)。貧困人口能夠獲取收入的最重要資產(chǎn)是勞動(dòng)力，勞動(dòng)力的充分就業(yè)無(wú)論對(duì)農(nóng)村扶貧還是城市扶貧都具有關(guān)鍵意義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，勞動(dòng)力相對(duì)豐富，資本相對(duì)短缺，根據(jù)這個(gè)特性，應(yīng)以發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或資本密集型產(chǎn)業(yè)中勞動(dòng)力相對(duì)密集的區(qū)段為主，使只有勞動(dòng)力的貧困人群能夠充分就業(yè)，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本積累，資本由相對(duì)短缺變?yōu)橄鄬?duì)豐富，勞動(dòng)力由相對(duì)豐富變?yōu)橄鄬?duì)短缺，比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生了變化，應(yīng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展資本更為密集的產(chǎn)業(yè)，這樣不僅能夠充分就業(yè)，同時(shí)勞動(dòng)力的工資和收入水平也必然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高，增長(zhǎng)和公平的雙重目標(biāo)就能夠同時(shí)達(dá)到。
　?。ㄈ┓鲐毿枰鸩较青l(xiāng)、地區(qū)的分割
　　“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要想使扶貧更加深入、有效，就需要打破長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)、地區(qū)的分割，讓農(nóng)民能夠更多地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中不斷出現(xiàn)的機(jī)會(huì)。打破城鄉(xiāng)分割、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)自20世紀(jì)80年代初以來(lái)改革的重要內(nèi)容。但這項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢，目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)間的分割所造成的對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的限制，以及對(duì)農(nóng)村人口和城市人口在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面的區(qū)別對(duì)待，嚴(yán)重妨礙了貧困人口從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益。而這使得實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)更加困難。所以，政府最近采取的措施和試點(diǎn)都致力于減少城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的障礙并使農(nóng)村流動(dòng)人口享有平等的權(quán)利，同時(shí)向農(nóng)村提供最基本的社會(huì)保障，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的扶持，改革農(nóng)村公共財(cái)政體制等。這些努力都具有極為重要的意義。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、王國(guó)良.我國(guó)扶貧政策:趨勢(shì)與挑戰(zhàn)[M].社會(huì)科學(xué)