【摘要】1995年1月1日，我國預(yù)算法正式頒布實施。由于當(dāng)時正處于計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段，很多規(guī)定都很難具體化，帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)的殘留。多年來，在執(zhí)行預(yù)算制度改革的過程中，我國遇到了很多問題，《預(yù)算法》的體制性、制度性缺陷已日漸顯露，越來越難以適應(yīng)預(yù)算管理對法律的規(guī)范要求，因此須進(jìn)一步修訂和完善。
　　 【關(guān)鍵詞】預(yù)算法；問題；修訂
　　
　　我國現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）是1994年頒布的，1995年1月1日起執(zhí)行，至今已有14個年頭。此法頒布以來，為預(yù)算管理納入法制軌道奠定了基礎(chǔ)，使得各個預(yù)算主體從事預(yù)算活動有了法律依據(jù)，在強化預(yù)算約束、確定預(yù)算管理責(zé)任、規(guī)范預(yù)算管理秩序、嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用。
　　我國《預(yù)算法》頒行于市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立之初，脫胎于計劃商品經(jīng)濟(jì)體制之時，其內(nèi)容不可避免地帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制時代的烙痕。隨著經(jīng)濟(jì)、社會、政治等環(huán)境條件的改變，這一法律與全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的要求日益脫節(jié)。因而，迫切需要根據(jù)現(xiàn)實國情加以修訂。
　　
　　一、現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的主要問題和缺陷
　　
　?。ㄒ唬┪覈ㄅc法之間的協(xié)調(diào)不夠
　　隨著財政支出預(yù)算的日益剛化，出現(xiàn)了預(yù)算法與其他法不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?！额A(yù)算法》明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但是我國的《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技進(jìn)步法》等其他法律、法規(guī)對教育、農(nóng)業(yè)、科技等投入在財政支出中所占比重都有明確的規(guī)定。在地方當(dāng)年新增財政十分有限的情況下，財政部門往往處于兩難的境地。按照上述的法律、法規(guī)計算，每年增加用于農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等方面的支出，已超過當(dāng)年地方財政新增加的財力。在這種情況下，要求財政部門安排的預(yù)算既要符合這些法律、法規(guī)的規(guī)定，又要保證社會公共事業(yè)發(fā)展所需資金和行政事業(yè)單位的正常運行，還要實現(xiàn)《預(yù)算法》規(guī)定的財政平衡，實在困難。
　?。ǘ额A(yù)算法》中的法律責(zé)任規(guī)定過于簡單，責(zé)任不明、懲治不嚴(yán)，法律約束力弱，影響其貫徹和執(zhí)行
　　預(yù)算活動的每一環(huán)節(jié)都直接涉及財政資金的分配和運動，因此，預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)都有著重大的責(zé)任。但《預(yù)算法》對法律責(zé)任規(guī)定得太少，面太窄，起不到真正約束的作用。對許多情況下不執(zhí)行《預(yù)算法》的單位或個人，因沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定而無法追究。因此，《預(yù)算法》實施以來，不按《預(yù)算法》規(guī)定辦事的情況時有發(fā)生，使《預(yù)算法》形同虛設(shè)。
　　（三）地方政府舉債不在預(yù)算中反映，造成債務(wù)監(jiān)督失控，并已成為財政的隱性風(fēng)險
　　雖然《預(yù)算法》第四章第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律與國務(wù)院另有規(guī)定外，地方不得發(fā)行地方政府債券”，但地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為不爭的事實。各級地方政府通過向銀行貸款或各類以公司名義借錢、代發(fā)債券等途徑籌集資金，由財政提供擔(dān)保，形成一些地方政府債務(wù)，且游離于預(yù)算管理之外，脫離了財政監(jiān)督與管理，已形成了潛在的財政風(fēng)險。
　?。ㄋ模┤舜髮︻A(yù)算的審查監(jiān)督流于形式
　　由于財政部門送人大審查的預(yù)算草案過于粗疏，加之預(yù)算審查專業(yè)性、技術(shù)性很強，而目前各級人大預(yù)算審查專業(yè)人員匱乏，因此，人大很難對預(yù)算進(jìn)行細(xì)致的審查。不僅如此，由于人大對預(yù)算案審查的時間過短，要在很短時間內(nèi)完成對預(yù)算草案的實質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實。一年一度的各級人民代表大會會期一般不超過15天，其中審查預(yù)算的時間最多不超過一天，因而代表們沒有充裕的時間仔細(xì)閱讀預(yù)算草案，這樣造成人大對政府預(yù)算審議走過場。政府的預(yù)算沒有經(jīng)過嚴(yán)格把關(guān)就生效并付諸實施，其結(jié)果是預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督也同樣失去了意義。而且，人大這種未盡職責(zé)的態(tài)度反過來助長了政府編制預(yù)算的隨意性。
　　（五）《預(yù)算法》中不合理的法律規(guī)定和漏洞較多
　　1.預(yù)算年度起訖時間安排不科學(xué)，使預(yù)算審批時間與執(zhí)行時間脫節(jié)，存在約占全年1/4的時間是空預(yù)算，沒有法律效力問題。目前，我國的預(yù)算年度采用日歷年制，自公歷的1月1日起至12月31日止。從其他方面看并無不當(dāng)，但從法律方面看，在實際工作中存在著兩個明顯問題：第一，《預(yù)算法》第五條規(guī)定：“地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成”。即縣以上各級政府預(yù)算都要編制本級預(yù)算和匯總下一級預(yù)算，但現(xiàn)在每年的人代會在開會時間順序上一般是自上而下的，國家開了，省里再開；省里開了，市里再開；市里開了，縣里再開；縣里開了，鄉(xiāng)里再開。由于各級人代會時間上的不一致，造成上級人代會通過的匯總下一級的總預(yù)算而未通過本級人代會的批準(zhǔn)。這種“本級人代會尚未審批上級人代會已批準(zhǔn)”的現(xiàn)象，明顯地背離了預(yù)算的合法性原則。第二，每年各級人代會（一般在每年的1—3月份召開）開始審批政府預(yù)算時，該年度的預(yù)算實際上已執(zhí)行了大約三至四個月，有些地方執(zhí)行的時間甚至更長，特別在縣鄉(xiāng)級。這樣就造成全年約l/4的時間的預(yù)算沒有法律效力的空檔期，大大削弱和限制了對預(yù)算的法律約束力。
　　2.《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算收支平衡存在外延不清、期間不明、自相矛盾的問題。首先，《預(yù)算法》第三條規(guī)定，“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，其本意是要實現(xiàn)財政平衡，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，但現(xiàn)實生活中該法條的規(guī)定只具有形式意義，因為預(yù)算的平衡并不等于政府全部收支的平衡。只有把政府實際控制的預(yù)算內(nèi)外的全部收支都納入部門預(yù)算之內(nèi)，也就是做到綜合預(yù)算，談?wù)撠斦胶饣蝾A(yù)算平衡問題才真正有意義，也才能使政府的財政行為受到權(quán)力機(jī)關(guān)的全方位約束。其次，該法條并未說明預(yù)算收支平衡的期間是年度內(nèi)還是周期或長期，理論界一般的理解是年度內(nèi)保持收支平衡，但《預(yù)算法》第二十七條同時規(guī)定，“中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央預(yù)算中對已經(jīng)舉借的債務(wù)還本付息所需的資金，依照前款規(guī)定辦理?！边@說明至少在建設(shè)預(yù)算中，可以有事實上的赤字；在公共預(yù)算部分，也可以為已發(fā)生債務(wù)的還本付息而發(fā)行公債，從而使年度內(nèi)收支難以保持平衡，由此否認(rèn)了第三條的規(guī)定，形成自相矛盾。
　　3.預(yù)算審核內(nèi)容缺乏明確的法律規(guī)定。如《預(yù)算法實施條例》第二十七條規(guī)定：“縣以上地方各級政府財政部門審核本級各部門的預(yù)算草案時，發(fā)現(xiàn)不符合編制預(yù)算要求的，應(yīng)當(dāng)予以糾正”，但具體哪些內(nèi)容不符合編制預(yù)算要求卻沒有明確規(guī)定，既造成財政部門審核本級部門預(yù)算草案時缺乏法律依據(jù)，又造成財政部門與各部門之間的矛盾。特別是對有些項目，財政部門根據(jù)要求與資金供給的可能，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)安排，而部門根據(jù)需要堅持安排，當(dāng)二者意見不能達(dá)成一致時，人大或政府進(jìn)行審核裁決時又沒有法律依據(jù)。這實際上加大了財政部門實施《預(yù)算法》行使職能的難度，同時也降低了其他部門對財政部門工作的支持力度，并且為“政績工程”、“關(guān)系工程”開了綠燈。
　　（六）預(yù)算審計的獨立性不強
　　審計機(jī)構(gòu)的獨立性被視為西方監(jiān)督制度的“生命之水”。發(fā)達(dá)國家的財政監(jiān)督制度中普遍實行的是較為嚴(yán)格的獨立審計制度，即審計機(jī)構(gòu)獨立于政府，行使其對于預(yù)算的審計監(jiān)督權(quán)。然而，在我國，審計機(jī)關(guān)是設(shè)在政府內(nèi)部的一個職能部門，實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，是一種行政型審計體制。由于審計機(jī)關(guān)的人權(quán)、財權(quán)主要都在本級政府，因而在涉及中央與地方，全局與局部利益以及本級政府自身問題時，不可能不受本級政府的影響，更不用說其超脫于政府之外，站在國家角度去處理問題了。所以，我國的預(yù)算審計缺乏應(yīng)有的獨立性，其很難發(fā)揮監(jiān)督作用。
　　
　　
　　二、修訂和完善現(xiàn)行《預(yù)算法》的建議
　　
　　筆者認(rèn)為，制定和修改《預(yù)算法》的目的在于：通過法律體現(xiàn)預(yù)算權(quán)威性，提高預(yù)算的廣泛性、統(tǒng)一性和透明度，提高預(yù)算的可預(yù)見性和穩(wěn)定性，構(gòu)建科學(xué)、合理的預(yù)算管理機(jī)制，落實財政責(zé)任，規(guī)范預(yù)算行為，加強預(yù)算監(jiān)督。具體修訂建議如下：
　?。ㄒ唬┰凇额A(yù)算法》中確立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離制衡的預(yù)算管理機(jī)制
　　《預(yù)算法》修訂應(yīng)明確規(guī)定實行以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三個環(huán)節(jié)相互分離、相互制約、相互促進(jìn)的預(yù)算管理機(jī)制，這將有利于預(yù)算編制者更加全面地掌握預(yù)算編制的政策與標(biāo)準(zhǔn)，使之更加專業(yè)化，有利于強化預(yù)算的約束力；有利于財政部門內(nèi)部各職能部門從為各自所分管的部門爭預(yù)算、爭指標(biāo)轉(zhuǎn)向全面加強部門預(yù)算管理和執(zhí)行的監(jiān)督，更好地履行財政職能；有利于實現(xiàn)財政內(nèi)部各部門間權(quán)力的相互制衡。
　　（二）改革預(yù)算年度
　　將預(yù)算年度由目前的日歷年制改為跨年制?？梢钥紤]將預(yù)算年度改為每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。同時修改《組織法》的有關(guān)條款，將各級人民代表大會的開會時間順序改為“自下而上”，與《預(yù)算法》規(guī)定人大審批預(yù)算的程序相銜接?？h級以上各級政府預(yù)算編制匯總的各級總預(yù)算，應(yīng)采取“自下而上”的程序，下一級政府的預(yù)算經(jīng)同級人民代表大會審批后，按規(guī)定的期限報上一級政府。各級政府都不得估列、代編下級預(yù)算，必須將下一級政府依照規(guī)定報送的預(yù)算匯總后報本級人民代表大會審議備案。地方各級政府不得上報未經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算。
　?。ㄈ┬抻喓屯晟朴嘘P(guān)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的法律規(guī)定
　　1.完善預(yù)算法律體系建設(shè)，以《預(yù)算法》作為處理財政預(yù)算收支安排的基本法。除《憲法》外，任何部門法律和各項規(guī)章不得對財政收支安排提出要求和規(guī)定。因此，現(xiàn)行預(yù)算法的修改要與其他法律體系相協(xié)調(diào)，現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及預(yù)算收支方面的問題與矛盾，都應(yīng)用修改和完善以后的《預(yù)算法》來作為法的規(guī)定。
　　2.明確部門預(yù)算編制的主體。建議將《預(yù)算法》第十六條關(guān)于“國務(wù)院財政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案”改為“國務(wù)院財政部門負(fù)責(zé)審核、匯總中央各部門預(yù)算、決算草案，具體編制中央預(yù)算、決算草案。”將《預(yù)算法》第十六條的“關(guān)于地方各級政府財政部門具體編制本級預(yù)算、決算草案”改為“地方政府財政部門負(fù)責(zé)審核、匯總本級各部門預(yù)算、決算草案，具體編制本級預(yù)算、決算草案。”
　　3.在《預(yù)算法》中，增加并明確規(guī)定部門預(yù)算的概念、內(nèi)容、形式和編制方法等條款。比如：（1）部門預(yù)算即一個部門一本預(yù)算，強調(diào)部門預(yù)算必須以部門為單位，由基層預(yù)算單位逐級審核后匯總而成；（2）部門預(yù)算內(nèi)容是一個綜合的、完整的財政預(yù)算，它包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外及其他收支等；（3）部門預(yù)算要求采用“零基預(yù)算”方法編制綜合預(yù)算，取代“基數(shù)＋增長”的確定本年度各項預(yù)算收支的編制方法；（4）明確規(guī)定要求細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，把各項資金落實到具體執(zhí)行單位，細(xì)化到具體項目，不斷細(xì)化編制內(nèi)容，強化部門預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)工作，如定員、定編、定額等。將以上諸多方面的內(nèi)容以條款方式補充、完善到《預(yù)算法》中。
　　4.中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，是國家均衡地方財政能力的重要手段，也是中央財政的重要支出形式。因此，應(yīng)在《預(yù)算法》中明確預(yù)算年度中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付的基本原則、補助規(guī)模的確定等內(nèi)容，避免轉(zhuǎn)移支付給下級財力補助的不確定性，從而彌補預(yù)算編制的法律依據(jù)不足，杜絕加大預(yù)算追加調(diào)整的隨意性。
　　5.細(xì)化違法責(zé)任，設(shè)立違法《罰則》。為了增強《預(yù)算法》對預(yù)算行為的約束力，提高預(yù)算的權(quán)威性，在修改《預(yù)算法》時應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算責(zé)任，落實違反《預(yù)算法》行為的各項法律責(zé)任，包括行政責(zé)任追究、經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究和民事及刑事法律責(zé)任追究。在此基礎(chǔ)上，建立違反《預(yù)算法》罰則，使《預(yù)算法》的法律體系更加完善。
　?。ㄋ模┙ㄗh強化預(yù)算監(jiān)督的力量
　　為了加強預(yù)算監(jiān)督力度，全國人大常委會在1998年已經(jīng)設(shè)立了預(yù)算工作委員會。為此，有必要在地方各級人大也成立預(yù)算工作委員會，配備充足的專業(yè)人員，專司與預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的預(yù)算論證、審查和監(jiān)督的職責(zé)，實行真正的“內(nèi)行監(jiān)督”。同時，我國“行政型”的審計模式已嚴(yán)重影響了人大預(yù)決算監(jiān)督的質(zhì)量，阻礙了審計、人大在預(yù)算監(jiān)督中的有效結(jié)合。筆者建議按照國際慣例，將各級審計機(jī)關(guān)劃歸同級人大管轄，對人大負(fù)責(zé)，作為人大的審計職能機(jī)構(gòu)，向人大提供具體、翔實的預(yù)、決算審計意見書。這樣可使審計部門擺脫政府的干涉和制約，更獨立、客觀地發(fā)揮其審計作用，披露預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，為人大審批并監(jiān)督政府決算提供科學(xué)依據(jù)。
　　總之，《預(yù)算法》的修訂和完善應(yīng)將重點放在預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批準(zhǔn)時間矛盾、部門預(yù)算改革、人大審查監(jiān)督預(yù)算等問題上，尤其是在規(guī)范地方預(yù)算編制上，應(yīng) “給予濃厚一筆”。
　　
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