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重慶土改實驗推倒重來

2008-12-15 05:07尹鴻偉
南風(fēng)窗 2008年23期
關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)重慶市用地

尹鴻偉

出于對農(nóng)民失地問題的擔(dān)憂,重慶“股田制公司”改革被中央叫停,建設(shè)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社成為新的改革方向。但重慶在現(xiàn)行法律的夾縫中僅靠技術(shù)性改革能走多遠(yuǎn),仍有待觀察。

曾經(jīng)備受關(guān)注的土地改革實驗已經(jīng)被中央叫停,現(xiàn)在,重慶市又重新開始了新的嘗試,但目標(biāo)仍然是“土地流轉(zhuǎn)”。

“簡單點說,就是重慶原來進(jìn)行的‘股田制公司改革被停止,改為進(jìn)行農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)。”重慶的一名農(nóng)業(yè)官員說,“盡管只是實驗失敗,但推倒重來怎么說也是令人尷尬的。”

“土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村其實早就出現(xiàn),并且一直存在,愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民往往是有其他謀生方式的群體,而只能靠土地生存的農(nóng)民是不可能流轉(zhuǎn)土地的。前者對土地的生存依賴已經(jīng)很小,后者沒有土地則不能生存?!比A中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說。

無論城市發(fā)展、農(nóng)民生活、企業(yè)投資還是商業(yè)活動,土地資源都是基礎(chǔ)。重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健認(rèn)為:“土地在中國歷來不僅僅是個經(jīng)濟問題,更是個政治問題。從重慶土地的命運,能夠窺探未來中國土地政策的走向?!?/p>

不能再前進(jìn)

重慶市在獲批為中國第三個“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗區(qū)”后的2007年7月,出臺了《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施意見》,其中“允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股”最引各界關(guān)注?!兑庖姟贩Q,支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式,在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下,允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社,及在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作。

這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗開了國內(nèi)先河,被形象地稱為“股田制公司”。事實上,重慶的“股田制公司”在《意見》出臺前已經(jīng)“未登記出現(xiàn)”。國家開發(fā)銀行重慶分行透露,截至2007年5月,重慶市已有35家以土地入股的農(nóng)民公司,涉及柑橘、花椒種植和生豬養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目;同時,重慶市財政局也從涉農(nóng)資金中拿出部分給予補貼(本刊2008年第5期曾以《土地命運決定成渝試驗區(qū)成敗》為題進(jìn)行報道)。

但隨后,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室調(diào)研后,緊急叫停了“股田制公司”的推進(jìn),專家們提出以下?lián)鷳n:首先,土地承包經(jīng)營權(quán)入股后,一旦經(jīng)過股權(quán)轉(zhuǎn)讓,則非農(nóng)村集體成員也可能獲得土地承包經(jīng)營權(quán),這與現(xiàn)行的土地承包制度發(fā)生沖突;其次,一旦入股企業(yè)破產(chǎn),土地則可能用于償還債務(wù),農(nóng)民面臨失地風(fēng)險;還有,按照《公司法》的規(guī)定,公司股東不超過50A,而農(nóng)地入股的公司股東大多超過百人。這些可能出現(xiàn)的情況,都與現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》沖突。

“重慶土地入股實際上就是一種以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為資本的投資行為,而投資本身就是有風(fēng)險的?!逼延陆≌f。其實,在《意見》發(fā)布的同時有關(guān)部門也強調(diào),雖然允許農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股,但有兩個前置條件:一是經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn);二是在條件成熟的地區(qū)開展。“從某種意義上講,農(nóng)民辦的‘土地股份公司只準(zhǔn)成功,不許失敗?!?/p>

蒲勇健認(rèn)為:“這些措施是繼減免賦稅、提高農(nóng)產(chǎn)品價格等方法后,增加農(nóng)民收入的一種良好嘗試。遺憾的是,重慶試驗只是在土地管理與使用的方式上發(fā)生了變化,并沒有突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān),即土地是農(nóng)民基本財產(chǎn)的問題還沒有得到法律確認(rèn),仍然僅僅是一種生產(chǎn)資料。”

現(xiàn)在看來,蒲勇健與中央政府的專家都在擔(dān)心,所不同的是,蒲勇健希望“往前走,突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān)”,后者卻是“不能再前進(jìn),必須停下來”。

賀雪峰對失地風(fēng)險的擔(dān)憂非常認(rèn)同。他認(rèn)為,以賣斷若干年承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn),事實上是一種不可逆的土地流轉(zhuǎn),農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去獲得一些現(xiàn)金后進(jìn)城,這些進(jìn)城農(nóng)民事實上不再可能回到村莊,因為他們已經(jīng)不再能隨時取回已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地承包經(jīng)營權(quán)了。“例如最近經(jīng)濟大蕭條引發(fā)大量企業(yè)破產(chǎn),大量農(nóng)村打工者不得不回家,如果他們沒有了土地作為退路,后果很難想象?!?/p>

然而,國家是否應(yīng)該繼續(xù)將農(nóng)民的土地交給農(nóng)民作為“退路”,而不予其平等的公民待遇和社會保障,經(jīng)濟不景氣了就讓他們回家種地了事,顯然是一個“不能再停止”的追問。

戴著鐐銬跳舞

“股田制改革”被叫停,在相關(guān)報告上,溫家寶總理批示要求先行實施“股田改革”的省市要探索以土地入股發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。

“這樣的消息對于重慶市的官員們不亞于晴天霹靂,辛苦了很長時間,沒有想到是這樣的結(jié)果,而且是中央命令,重慶市一名國土官員透露,參與前期‘股田制公司改革嘗試的官員都急了,而在農(nóng)民層面反應(yīng)倒不大,因為工作怎么做,他們都是聽政府的?!?/p>

一些人擔(dān)心,早在上個世紀(jì)50年代,合作社就已經(jīng)出現(xiàn)過,還成為人民公社的“重要構(gòu)成部分”,而人民公社實驗給中國農(nóng)民、中國社會帶來的災(zāi)難,上點年紀(jì)的人都不堪回首。于是,國家級的專家努力解釋:這一次的合作社與人民公社時代的合作社不同,“前者是基于農(nóng)民的現(xiàn)實需要,后者則是政府強行推進(jìn)的產(chǎn)物”、“現(xiàn)行的專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,以同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者,自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織”。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2007年7月1日起實施。從2002年至2007年底,重慶市已加入“兩社一會”(專業(yè)合作社、綜合服務(wù)社、專業(yè)協(xié)會)的農(nóng)戶達(dá)到143萬戶,占重慶市714.9萬農(nóng)戶的20%,農(nóng)戶年增收500元以上。

按照中央部署,重慶市農(nóng)委已經(jīng)起草并經(jīng)重慶市政府常委會通過了《關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股,發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的決定》,目前已報國務(wù)院待批。按照該《決定》,重慶擬發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社,有股權(quán)單一、生產(chǎn)要素合作、股份混和、股權(quán)轉(zhuǎn)租及股份參與五種模式。重慶當(dāng)?shù)匾幻r(nóng)業(yè)官員認(rèn)為,上述模式估計可以避免土地承包經(jīng)營權(quán)入股所帶來的違背法律法規(guī)的情況,也可避免農(nóng)民失地,其最大的特點是“保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”。

“既然‘股田制改革被叫停,那么已經(jīng)初具基礎(chǔ)的‘農(nóng)民專業(yè)合作社將會成為重慶市的下一個發(fā)展方向?!敝貞c市一名政府學(xué)者表示。但目前幾乎沒有官員愿意出面證實。

上述那名農(nóng)業(yè)官員提供了相對清晰的答案:“承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,承包權(quán)永遠(yuǎn)掌握在農(nóng)戶手中,可以解決非農(nóng)村集體成員獲得土地承包經(jīng)營權(quán),同時也可避免兩權(quán)集中導(dǎo)致的農(nóng)民失地問題。”但另外值得關(guān)注的是,盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定,金融機構(gòu)要為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持,但現(xiàn)實情況是,因為土地經(jīng)營權(quán)是個虛擬的東西,金融機構(gòu)仍然不愿貸款,合作社的融資渠道依然不暢。

蒲勇健也表示,農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社不能解

決土地上的所有問題,如果重慶市僅靠技術(shù)性改革注定將不會成功,可能會形成所有人都在參加,但是最后所有人都不想管,也管不了。他說:“我曾經(jīng)也熱切關(guān)注過‘股田制公司的情況,覺得其并非一無是處。股田制有它的優(yōu)點,應(yīng)該可以和農(nóng)業(yè)合作社并存,如果目前的法律上有阻礙,為什么不可以考慮修改《公司法》等法律內(nèi)容呢?”

顯然,中國的土地改革必然涉及現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等,可以說都在限制著重慶土改,令其不得不“戴著鐐銬跳舞”。

“又想改革,又怕風(fēng)險,尤其是害怕農(nóng)民失去土地,這就成了改革的悖論?!逼延陆≌f,“像西班牙、意大利這些農(nóng)業(yè)比重大的發(fā)達(dá)國家,中國本來可以向其學(xué)習(xí),但最后仍然有一個關(guān)鍵問題無法逾越,即它們的土地是私有的,農(nóng)民的自主性很強,可以隨時選擇加入或者退出。眾所周知,中國農(nóng)民的情況完全不一樣?!?/p>

土地交易的未來

10月19日,《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》正式發(fā)布,該《決定》在明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的同時,還提出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營;有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

不過該《決定》也強調(diào),土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

盡管重慶的“股田制公司”實驗遭遇挫折,但是農(nóng)民土地交易權(quán)擴大的腳步已經(jīng)無法停止,千方百計讓土地?zé)òl(fā)生機已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。

“重慶市土地交易所很快就會有眉目了,到時候?qū)橹貞c的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和新農(nóng)村建設(shè)帶來極大的幫助。”2008年10月底,重慶市國土資源和房屋管理局的一名官員在電話中向記者透露,“不過在中央沒有正式批準(zhǔn)前,我們只能保持沉默,免得又遭遇像‘股田制改革被叫停那樣的尷尬?!?/p>

不過已經(jīng)有人先行一步。2008年10月13日,旨在“推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動、促進(jìn)農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)”的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌成立,為全國首例。成都市市委書記李春城和市長葛紅林雙雙參加并一起為交易所揭牌,足見地方政府對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易之熱衷程度。

賀雪峰則提醒說:“無論是已經(jīng)成立的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所,還是即將成立的重慶市土地交易所,我覺得都應(yīng)該對其經(jīng)營行為保持一種警惕。因為現(xiàn)在許多地方政府和官員為了財政收益,為了個人政績,都紛紛打土地的主意,并非真正對土地、對農(nóng)民的命運負(fù)責(zé)?!?/p>

賀雪峰透露,10月初在赴成都調(diào)研期間,自己為此問題“還與成都市委書記李春城有過激烈的討論”。他說:“農(nóng)村的土地?zé)o論走合作化道路,還是私有化道路,都不能忘記中國的國情,即擁有穩(wěn)定的土地制度是必須的。因為差不多還有9億農(nóng)民無法馬上離開土地,中國的糧食安全問題并非聳人聽聞,所以對于那些肆無忌憚把土地變成旅游、房,地產(chǎn)和工廠的牟利行為,我一直保持謹(jǐn)慎態(tài)度?!?/p>

此前的8月5日,國土資源部和重慶市政府已經(jīng)簽訂《推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》,一直對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點持謹(jǐn)慎態(tài)度的國土資源部,將支持重慶探索集中使用土地整理專項資金,推動土地整理,并在此基礎(chǔ)上試驗城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn),建設(shè)城鄉(xiāng)土地交易市場。

重慶擬建的城鄉(xiāng)土地交易市場,將以城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換掛鉤交易為主,并擬將部分農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)納入其中,開展“四荒地”和林地等土地拍賣業(yè)務(wù),相對市場化地進(jìn)行城市建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的互換,以解決城市擴張過程中建設(shè)用地需求量難以解決的問題。

重慶直轄10年以來,已經(jīng)有500萬農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)換,占用城市建設(shè)用地指標(biāo),同時也釋放出150萬畝農(nóng)村建設(shè)用地。依據(jù)這樣的數(shù)據(jù)計算,重慶市政協(xié)常委邱道持認(rèn)為,“實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點,重慶不僅可以解決城市建設(shè)用地缺乏問題,還可有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村建設(shè)用地用于復(fù)耕?!?/p>

據(jù)悉,正在修改的《土地管理法》仍保留了長期以來備受非議的政府征地制度,不過,十七屆三中全會之后,征地產(chǎn)生差價收益部分的分配制度可能會有所改變。因為,城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換掛鉤交易頻繁之后,如何保障農(nóng)民的利益無疑將成為突出的問題。

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