李昌平

汶川大地震激發(fā)了國人的大愛大善，截至昨天，社會捐款已接近300億元人民幣。人災(zāi)大難很快會過去，但大愛大善未必能留下。

我曾經(jīng)親歷過兩次救災(zāi)。

1996年，某縣的南部地區(qū)遭受大水災(zāi)，60萬農(nóng)民不僅痛失家同，莊稼也顆粒無收。省委書記、省長親臨現(xiàn)場，失聲痛哭，號召舉全省之力救60萬災(zāi)民于水深火熱之中。一時間，一方有難，八方支援，政府也“開倉放糧”。可后來的結(jié)果是：災(zāi)民儀儀得到了一些衣被和少量藥品、食品，政府“開倉放糧”變成了“開倉借糧”，在1997年秋后，那里的政府部門讓災(zāi)民連本帶利還新糧。至于救災(zāi)期間社會各界捐款捐物多少、省政府財政撥款多少，只有少數(shù)縣領(lǐng)導(dǎo)知道。但災(zāi)害過后，不少單位換了新車，蓋了新房。買車買房的錢是哪里來的?例如全省土地部門干部職工的捐款，是通過縣土地局轉(zhuǎn)交給災(zāi)區(qū)人民，縣土地局得到救災(zāi)資金之后，拿出一部分給了受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所災(zāi)后重建，其余的錢就買車或建房或做了其他用途。其他部門得到的救災(zāi)款大致都是這樣用了，舉全省之力救災(zāi)民演變成了肥災(zāi)官。

1998年長江大洪水，也是舉全國之力救災(zāi)，社會各界捐款無數(shù)，災(zāi)后重建確實做了一些得民心的事情，但改變最大的還是政府部門：縣賓館升級了，縣政府和縣委辦公樓翻修擴(kuò)建了，干部住房而積翻番，各個科局都換新車了(連最窮的婦聯(lián)、共青團(tuán)都買了新車)。

發(fā)災(zāi)難財?shù)谋澈?/p>

在中國，發(fā)災(zāi)難財從來就不乏其人，官員借災(zāi)難之機(jī)改善干部福利也小是個別現(xiàn)象，這不是某個人的惡：第一，中國的社會救災(zāi)捐款(如紅會和慈善會等)一般都是通過政府發(fā)放給災(zāi)民的，信息是不對稱的。政府不對紅會或慈善會報告救災(zāi)資金使用情況，紅會和慈善會也不對捐款人報告資金使用情況；第二，很多政府部門和事業(yè)單位干部職工的捐款，帶有行政指令性質(zhì)，有的是直接從工資中扣的。這些“捐款”一般都南政府部門對口安排給災(zāi)區(qū)的政府部門，捐款人捐給災(zāi)民的救災(zāi)款實際上演變成了不同地區(qū)政府部門之間或上下級政府部門之間的對口援助款，改變了捐款人救災(zāi)民的初衷；第三，政府對財政撥付的救災(zāi)資金和社會救災(zāi)捐資并沒有嚴(yán)格區(qū)別，都習(xí)慣南政府統(tǒng)籌。政府統(tǒng)籌的結(jié)果是一本混賬。如果上級政府來檢查，地方政府有足夠的票據(jù)和項目應(yīng)付檢查；如果有社會監(jiān)督，政府也可以指鹿為馬；第四，對救災(zāi)資金的使用和管理，災(zāi)民難參與，災(zāi)后重建甚至成為少數(shù)當(dāng)權(quán)干部千載難逢的“尋租”機(jī)會。以1998年大洪水后的長江干堤加固工程為例，中央預(yù)算價格是12元／立方米，通過層層轉(zhuǎn)包后給農(nóng)民施工隊的價格為3.6元／立方米。我所知道的一個縣，有數(shù)十名負(fù)責(zé)1998年長江大洪水重建項目的干部，輪番被檢察院和紀(jì)委二次“尋租”，原本住房和辦公條件最差的檢察院和紀(jì)委，在災(zāi)后成為全縣之最好。

必須保證地震捐款得到善用

汶川大地震，凝聚了全球華人和全世界人民的大愛大善，大善大愛是汶川人民、四川人民、中國人民用大災(zāi)大難換來的福音。當(dāng)災(zāi)難逐步遠(yuǎn)去的時候，私和惡會像荒草一樣開始在人心里不知不覺開始生長，不限制私和惡的生長，私和惡最終會蠶食掉大愛和大善。管住私和惡，保證善款善心得以善用，乃當(dāng)務(wù)之急。

第一，信息公開。陽光賑災(zāi)和重建。省、市(縣)各級政府，都必須在政府網(wǎng)站上隨時更新善款、善物、政府對口援助資金和財政專項資金的來龍去脈，便于全社會監(jiān)督；電視臺和報紙，都要開辟《陽光賑災(zāi)》欄目，定期公布善款、善物、政府對口援助資金和財政專項資金的收支報告和重大項目的進(jìn)展報告。

第二，明確政府財政專項資金、各省市對口援建資金和民間捐款的事權(quán)。建議財政專項資金重點使用到災(zāi)民基本生活保障、病殘人康復(fù)、衛(wèi)生防疫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上文教衛(wèi)體設(shè)施、政府機(jī)關(guān)重建和跨縣公路、橋梁、水利、水廠等市政設(shè)施的重建和恢復(fù)上；各省市對口援建資金重點使用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)文教衛(wèi)體設(shè)施、政府機(jī)關(guān)、道路及橋梁、水利、水廠等公共設(shè)施的建設(shè)上；社會捐款和國際援助資金主要用于村莊災(zāi)后重建，村莊災(zāi)后重建由政府和捐款團(tuán)體或個人協(xié)作村民規(guī)劃、預(yù)算和實施，捐款團(tuán)體或個人所捐資金建設(shè)該村莊如有缺口，由政府財政補(bǔ)充。電力、通訊等重建，責(zé)成相關(guān)國有企業(yè)在規(guī)定時間修復(fù)或重建。

第三，以縣為單位，將政府財政資金和社會捐助資金統(tǒng)籌計劃，分開使用和管理。在對各縣市災(zāi)害進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，初步確定各縣市，火后重建所需資金的規(guī)模。政府財政專項資金、各省對口援助資金和社會捐助資金統(tǒng)籌計劃安排，但分開使用和管理。政府財政專項資會，下?lián)艿娇h市政府使用，由上級政府和本級人大監(jiān)管決策和預(yù)算，專業(yè)監(jiān)理員和人民代表監(jiān)管工程招標(biāo)和實施；各省對口援助資金，分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用，由對口援助省市派m的代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)管決策和預(yù)算，專業(yè)監(jiān)理員和人民代表監(jiān)管工程招標(biāo)和實施；社會捐款資金，由村莊村民主導(dǎo)使用和監(jiān)管，捐資方參與使用和監(jiān)管，或委托第三方參與使用和監(jiān)管。

第四，向全社會招標(biāo)。無論是政府專項資金項目或是各省市對口援助項目或是社會捐助項目，都對社會公開招標(biāo)。不僅對企業(yè)招標(biāo)，社會組織(NCO)也可以參與招標(biāo)，黨支部、婦聯(lián)會、共青團(tuán)也可以參與招標(biāo)。打破招標(biāo)過程中的資本獨大，官商勾結(jié)局面，消除招標(biāo)過程中的腐敗。鼓勵各級黨群組織和社會組織在“以工代賑”中展開競爭，提升組織能力，并動員更多災(zāi)民自力更生，以勞動換資金，以勞動換食品，以勞動換福利。

第五，接受國際、同內(nèi)媒體監(jiān)督；災(zāi)區(qū)重建，除軍事禁區(qū)外，對國內(nèi)外媒體開放，接受監(jiān)督。政府要主導(dǎo)公開信息，參與重建的社會組織或企業(yè)，也要公開信息。中央和省級大媒體，要在地震災(zāi)區(qū)設(shè)記者站，大媒體要開辟專門的版面或欄目，跟蹤報道災(zāi)后重建。

第六，讓群眾廣泛參與。災(zāi)后重建，也是災(zāi)區(qū)人民的事，要讓災(zāi)區(qū)群眾成為重建災(zāi)區(qū)的主體。所有重建項目，災(zāi)區(qū)利益相關(guān)人群都可以派出代表參與建設(shè)和監(jiān)管，任何施工單位都必須接受災(zāi)區(qū)利益相關(guān)人群派出的志愿者和監(jiān)督員的監(jiān)督。各級政府和黨委要高度重視災(zāi)區(qū)人民群眾來信來訪，做到有訪必復(fù)；各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作要向災(zāi)區(qū)前移，做到有報必查。

上述辦法，都足一些治標(biāo)的措施，有總比沒有好，至少可以留住一些愛和善。但中國更需要改革社會發(fā)展體制，激發(fā)中國人內(nèi)心深處的真愛和真善。有真愛和真善，社會才有真正的和諧。

中國需要創(chuàng)新社會發(fā)展體制，以激發(fā)中國人的內(nèi)心深處的真愛和真善表達(dá)，讓真愛真善無處不在、無時不在。

首先，中國要建立起眾多社會主體為積累社會資本而競爭的社會發(fā)展體制。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，企業(yè)為積累經(jīng)濟(jì)資本而競爭，這樣經(jīng)濟(jì)才會繁榮；NGO是社會建設(shè)的主體，NGO為積累社會資本而競爭，這樣社會才會和諧。中國只許紅會、慈善總會、青基會等五家社會組織(NGO)具有籌款資格，當(dāng)?shù)卣鸬葹?zāi)害出現(xiàn)的時候，全中國只能將錢捐給這五家由政府任命領(lǐng)導(dǎo)人和由政府發(fā)工資

的NGO——二政府。這種壟斷性公益，既不利于紅會、慈善總會等五家公益機(jī)構(gòu)通過競爭、提高服務(wù)社會的能力和質(zhì)量，從而積累公信力、并調(diào)動全社會力量持續(xù)參與和諧社會建設(shè)；也不利于政府從“社會全能體制”中解放出來。

大地震是不常有的，但社會問題和社會需求是非常復(fù)雜多樣和無所不在的，社會需要很多各種各樣的社會組織承擔(dān)起服務(wù)社會需求、消化社會問題的責(zé)任。社會組織的成長，不是靠政府培養(yǎng)的(更不可由組織部門任命負(fù)責(zé)人)，需要政府創(chuàng)造競爭環(huán)境。一些社會組織在競爭中脫穎而出，成長為服務(wù)能力強(qiáng)和有公信力的社會建設(shè)主體，另一些社會組織可能在競爭中被淘汰掉。有了眾多有服務(wù)能力和公信力的社會組織，才能把社會的善心和善款用好。在這次汶川大地震中，香港慈善機(jī)構(gòu)援建的六所小學(xué)都沒有倒塌，這不是偶然的，是因為香港慈善機(jī)構(gòu)不是“二政府”，是在競爭中練就精益求精的社會服務(wù)能力，并依靠精益求精的服務(wù)能力積累社會公信力而獲得善款。如果香港慈善(公益)機(jī)構(gòu)援建的學(xué)校是豆腐渣工程，這些慈善(公益)機(jī)構(gòu)就很難存在下去了。一個社會有了很多值得信賴的慈善(公益)組織，持續(xù)為社會提供各種各樣的服務(wù)(不僅僅在大災(zāi)大難的時候)，很多有社會責(zé)任感的人和企業(yè)，愛心才可以托付，社會問題、社會辦才能落到實處——真愛、真善無處不在、無時不在。這就是香港成為慈善之都、和諧之城、財富管理中心的道理。

其次，中國要建立起政府部門與NGO合作或競爭的社會服務(wù)體制。如果準(zhǔn)許眾多的NGO提供社會服務(wù)，就對某些提供社會服務(wù)的政府部門構(gòu)成了比較，只有這樣，政府部門才有改善服務(wù)的壓力，這就是競爭；如果某些NGO提供的社會服務(wù)特別專業(yè)、特別好，政府可以購買這些NGO的社會服務(wù)，這是合作。政府部門與非政府組織的競爭或合作關(guān)系，是“小政府——大社會”的基礎(chǔ)，政府和社會都會變得有效率。一個國家，當(dāng)政府和市場都有效率，這個國家的GDP一定增長很快；當(dāng)政府和社會都有效率，這個國家一定很和諧。

再次，要建立讓公民在政府部門和公益組織之間有選擇權(quán)的公民管理體制?！吧鐣苷辈⒉槐厝辉敢夂凸娼M織之間合作或競爭，這要依靠法律賦予公民在政府部門和公益組織之間的選擇權(quán)。如果政府部門提供的服務(wù)比公益組織好，公民就會多繳稅，少捐款；如果公益組織提供的服務(wù)比政府部門好，公民就多捐款，捐款應(yīng)該抵扣一定比例的稅款。當(dāng)然，前提是有眾多的在競爭中成長起來的公益組織可供公民選擇，而不是只有政府指定的五家“二政府”公益組織。公民的選擇權(quán)至關(guān)重要。對政府和公益組織都構(gòu)成壓力。

公民繳稅或是捐款的選擇權(quán)，是公民社會的基礎(chǔ)。公民繳稅后，授權(quán)人民代表監(jiān)管政府善用稅收；市民捐款后，直接參與公益組織所得善款的使用和監(jiān)管，使善款得到善用。只有公民權(quán)利或責(zé)任都不是一句空話，這個國家才不會有那么多的學(xué)校在地震中倒塌，這個國家才能在廢墟上建立起不再倒塌的大廈。

三十年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)全面開放了，“政府經(jīng)濟(jì)全能體制”已經(jīng)革除了，GDP增長不斷創(chuàng)造奇跡；但社會還沒有全面開放，“政府社會全能體制”還沒有觸動。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但社會問題越來越多。汶川大地震，應(yīng)該把中國人震醒了!中國迫切需要像創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制一樣，大刀闊斧創(chuàng)新社會發(fā)展體制。讓大災(zāi)大難過去，讓大愛大善、真愛真善與中國人隨時隨地同在。

(本刊刊載時有所刪節(jié))