潘紅旭

摘要：黨的十七大提出，要確保在2020年實現(xiàn)全面建成一個惠及13億人口的小康社會的奮斗目標，最繁重、最艱巨的任務在農(nóng)村。農(nóng)村要發(fā)展，教育當先行。目前，我國農(nóng)村義務教育轉移支付資金的濫用、挪用現(xiàn)象普遍，使用效率低下，轉移支付方式缺少較為合理的分配標準和運行機制，使得很難在實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高各地公共物品和服務均等化水平方面發(fā)揮其應有的作用。因此，一套規(guī)范、完善的農(nóng)村義務教育轉移支付制度的建立尤為迫切和重要。

關鍵詞：農(nóng)村；義務教育；轉移支付

中圖分類號：F812.8文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0032-03

一、我國農(nóng)村義務教育轉移支付現(xiàn)狀分析

農(nóng)村義務教育轉移支付的實現(xiàn)形式有兩種，一般性轉移支付和專項轉移支付。農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入結構主要包括教職工個人部分、農(nóng)村中小學公用經(jīng)費和危房改造專項經(jīng)費三部分。一般性的農(nóng)村義務教育轉移支付主要是通過稅收返還、體制補助或上解、年終結算補助等方式來實現(xiàn)，是按地方上繳的稅收、上解數(shù)等為基數(shù)，往往只能確保教師工資發(fā)放，無力保障其他農(nóng)村義務教育經(jīng)費，而且?guī)в忻黠@的地區(qū)特征，客觀上拉大了各地區(qū)的義務教育的差距。農(nóng)村義務教育專項轉移支付資金主要用于自然災害后的危房改造和農(nóng)村中小學短缺的公用經(jīng)費等。我國義務教育財政轉移支付大多屬于專項轉移支付形式。在我國目前名目繁多的專項轉移支付中，農(nóng)村義務教育轉移支付相對于其他項目。如基礎設施建設、天然林保護工程、退耕還林還草工程、社會保障等比重仍然過小。隨著“科教興國”戰(zhàn)略的提出和“新農(nóng)村建設”的實際需要，國家對農(nóng)村教育尤其是義務教育給予了較高重視，在改革農(nóng)村義務教育管理體制的基礎上，中央和省級政府加大了對農(nóng)村義務教育的支持力度，對農(nóng)村義務教育的發(fā)展起到了一定的保障和促進作用。但農(nóng)村義務教育支出仍顯不足(見下表)。

二、農(nóng)村義務教育轉移支付存在的問題及成因分析

1各級政府對農(nóng)村義務教育事權劃分不明確

目前，實行的“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，在我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大及分稅制后財政薄弱的縣級政府卻承擔了農(nóng)村義務教育經(jīng)費的主要責任。這遠遠超出了中、西部地區(qū)縣級政府的實際財政能力，農(nóng)村義務教育發(fā)展所不可或缺的社會公平目標很難得以保證和實現(xiàn)。因此，還必須依靠中央和省級政府在農(nóng)村義務教育經(jīng)費籌資問題上強化責任分擔，而目前各級政府在新的管理體制中的事權責任還不夠明確，省級政府沒有發(fā)揮應有的作用翻。省級政府事權行使的不充分，導致中央不得不在分稅制劃分事權范圍之外，當局部地區(qū)出現(xiàn)問題時，直接承擔部分農(nóng)村義務教育的籌資責任。如近些年來，中央財政針對農(nóng)村義務教育問題，分別啟動了“貧困地區(qū)義務教育工程”、“農(nóng)村中小學危房改造工程”，以及專門用于中西部困難地區(qū)中小學教師工資發(fā)放、對家庭經(jīng)濟困難的中小學生免費提供教科書等專項投入。但如此一來，陡增中央財政壓力的同時，由于跨度大、信息不對稱及沒有可操作的預算基礎等客觀原因，中央政府直接對省級以下政府進行轉移支付存在實際操作困難，所以，這種事權分擔方式作用雖然明顯，卻難以完全從根本上解決農(nóng)村義務教育發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

2省級以下農(nóng)村義務教育轉移支付體制存在問題

農(nóng)村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)政府與學校不再擁有義務教育收費權力，義務教育的多渠道投融資體制在農(nóng)村實際上已經(jīng)失去存在的經(jīng)濟和法律基礎。2002年確立的“分級管理，以縣為主”的義務教育體制并沒有理順縣與省及地市之間的財政關系，并沒有促進基層政府更加重視教育，反而使縣級政府有更大的能力控制財政支出中對教育經(jīng)費的投入，主要是通過擴大教育經(jīng)費支出中個人部分的比例，壓縮公用經(jīng)費和基建經(jīng)費的辦法，降低財政支出中教育經(jīng)費的比例，這種做法并不符合國家整體和廣大民眾的根本利益。此外，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政體制關系有待規(guī)范和完善。經(jīng)調(diào)研，很多地區(qū)把原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的教育支出轉移到縣的同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的收入也一并上劃。雖然在形式上強化了縣級政府的職責，但資金來源及其使用實際上變化不大，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育不公現(xiàn)象以及農(nóng)村義務教育資金困難的局面并沒有得到大的改觀。

3農(nóng)村義務教育轉移支付結構不合理

我國現(xiàn)行對農(nóng)村義務教育的轉移支付本身在結構上存在著“兩多、兩少”問題，即補助種類過多，資金總額偏少；專項補助過多，一般補助過少。這種結構缺陷嚴重影響了對農(nóng)村義務教育的投入。一方面，專項轉移支付雖然種類繁多，但由于專項轉移支付的規(guī)模普遍偏小，資金具有特定用途限制，而且總體上是向城市地區(qū)傾斜，受益范圍過小，另專項轉移支付中除“國家貧困地區(qū)義務教育工程”外，都是一次性或臨時性投入，對消除地區(qū)間差異效果不大。加之義務教育專項轉移支付決策過程不透明、分配不規(guī)范，中間環(huán)節(jié)多，不利于管理，所以，并不能真正解決農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足的問題。另一方面，由于一般性轉移支付中用于義務教育的份額，只能根據(jù)接收轉移支付的下級政府預算內(nèi)支出中義務教育經(jīng)費的比例估計，最終還是照顧了原財政體制下的地方既有利益格局。故目前我國的財政轉移支付的數(shù)額雖然已很大，轉移支付占中央財政總支出的比重不僅過半，且呈連年上升態(tài)勢，但現(xiàn)行的轉移支付體制并不利于義務教育經(jīng)費的合理分擔和供給，沒有起到促進教育公平的作用。

4城鄉(xiāng)、區(qū)域間義務教育轉移支付比例不協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)間的二元經(jīng)濟結構和區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，導致了我國城鄉(xiāng)之間和東、中、西部三大區(qū)域之間的義務教育發(fā)展水平存在較大差距和不平等。據(jù)我國首部《國家教育督導報告2005》披露，2004年，全國農(nóng)村義務教育生均預算內(nèi)事業(yè)費，小學為1014元，初中為1074元。小學、初中生均預算內(nèi)事業(yè)費的城鄉(xiāng)之比均達到1.2:1。全國農(nóng)村義務教育生均預算內(nèi)公用經(jīng)費小學城鄉(xiāng)差距高達1.4:1，初中為1.3:1。2004年，初中生均預算內(nèi)事業(yè)費東部地區(qū)平均為1874元，西部地區(qū)為1017元，東、西部地區(qū)之比為1.8:1。初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費東部地區(qū)平均為304元，西部地區(qū)為121元，東、西部地區(qū)之比2.5:1。中部地區(qū)小學、初中生均撥款均低于西部地區(qū)，其中，生均預算內(nèi)公用經(jīng)費約低20％，與東部地區(qū)的差距則更大。近年來，義務教育發(fā)展水平在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差距還在進一步拉大，盡管近年來也對中西部有所側重，但尚遠遠不能滿足這些欠發(fā)達地區(qū)對教育資金的需求。

5農(nóng)村義務教育轉移支付的監(jiān)督體系不健全

在農(nóng)村義務教育轉移支付資金分配和使用上缺乏事前監(jiān)督，財政轉移支付資金的使用缺乏透明度，資金安排帶有嚴重的隨意性，轉移支付撥款過程中間環(huán)節(jié)多，截留、克扣、挪用現(xiàn)象相當普遍，資金的使用效率較低。部分轉移支付資金并未用于改善和發(fā)展義務教育，而是用于一些“形象工程”。同時，

事后也缺乏對義務教育轉移支付資金追蹤問效機制。義務教育專項轉移支付有特定的用途。必須做到?？顚Ｓ?，但從我國實際情況來看，從中央到地方所有的省、市、縣，在義務教育?？钍褂梅矫娑紱]有建立一套行之有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，對資金是否被截留、挪用，還無法及時準確地掌握信息，對違反規(guī)定的地方政府和單位，也沒有相應的處罰措施。

三、規(guī)范和完善我國農(nóng)村義務教育轉移支付制度

1明確事權劃分，減輕基層政府負擔

要重新合理劃分各層級政府在農(nóng)村義務教育方面的事權責任，基于義務教育這一基本公共物品的特性和保障農(nóng)村義務教育得以公平發(fā)展的迫切需要，以及發(fā)展農(nóng)村義務教育對于構建和諧城鄉(xiāng)的重要性，決定了保障農(nóng)村義務教育的最終責任在中央政府，省級政府對農(nóng)村義務教育負有重要責任，縣級政府承擔具體實施等相關責任。在目前“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制下，要使縣級政府能夠履行好管理責任，前提是必須要真正建立有效的多級分擔的經(jīng)費保障機制。應加大中央和省級財政特別是中央財政對農(nóng)村義務教育撥款，并建立和完善以“教育經(jīng)費最低標準”和地方財政財力為主要依據(jù)的省、縣兩級農(nóng)村義務教育財政撥款制度和中央轉移支付、專項補助制度。對依靠縣、鄉(xiāng)財力達不到最低標準要求的地方，由中央和省級財政以轉移支付和教育專項經(jīng)費的形式予以補助。要逐步建立按義務教育支出項目由各級財政按比例分擔的制度。教師工資應由省、縣財政分擔，中央財政對貧困地區(qū)予以補助；公用經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)財政分擔，中央和省級財政對貧困地區(qū)給予補助；對農(nóng)村貧困學生的助學金應由中央、省和縣財政共同分擔。

2理順財政體制關系，確保農(nóng)村義務教育投入

要確保農(nóng)村義務教育事業(yè)的健康發(fā)展，就有必要深化農(nóng)村義務教育體制改革，對現(xiàn)行農(nóng)村義務教育投資體制作出重大調(diào)整，完善和規(guī)范農(nóng)村義務教育財政轉移支付制度。要進一步強化“以縣管理為主”的思想，加強“省級政府統(tǒng)籌”，加大中央財政對省財政的轉移支付力度，經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。改革政府對非義務教育階段辦學包得過多的財政撥款體制，適當增加非義務教育階段學費在培養(yǎng)成本中的比例，以現(xiàn)有國家財政收入為基點，形成更高程度的用于義務教育的資金轉移份額，建立保障各級部門籌集所需資金的新型機制。建立規(guī)范的以縱向轉移支付為主、縱橫交錯的轉移支付制度。根據(jù)轉移支付的公平與效率兼顧的原則。從制度層面上，設計出一種計算各地應有的財政收入和合理的基礎教育支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定義務教育資金由發(fā)達地區(qū)向貧困農(nóng)村地區(qū)轉移的額度，通過橫向轉移來實現(xiàn)義務教育水平的均等化。

3優(yōu)化轉移支付結構，提高財政資金投入效率

當前，對農(nóng)村的義務教育轉移支付雖種類多但支付力度小，交叉重復項目太多，農(nóng)村義務教育所得到的上級財政轉移支付顯得十分有限。因此，要調(diào)整義務教育專項轉移支付的支出范圍。應取消那些名不副實或過時的項目，歸并重復交叉的項目，對屬于中央和地方共同承擔財政支出責任的項目，要按照各自應負擔的比例進行分擔；凡屬于地方財政支出范圍內(nèi)的項目，中央減少專項撥款，該并入一般性轉移支付的要并入。對保留的專項轉移支付項目，要建立項目庫科學化、規(guī)范化管理。由于一般轉移支付中沒有規(guī)定農(nóng)村義務教育應占的比例，地方政府撥款隨意性很大。經(jīng)濟落后地區(qū)得不到必需的義務教育經(jīng)費，因此，要加大對農(nóng)村義務教育均等化的一般性財政轉移支付。在一般性轉移支付資金中要按一個比例分離出義務教育經(jīng)費，要求接受資金的下級政府用于義務教育。這樣做的目的是防止下級政府將上級財政轉移支付資金用于并不急需的方面。各地財政狀況要根據(jù)其財政收支進行科學、合理測定，科學準確地把握一般轉移支付和專項轉移支付額的尺度，使得結構合理優(yōu)化，更好地支持農(nóng)村義務教育。

4調(diào)整轉移支付比例，保障農(nóng)村義務教育公平

在保證義務教育經(jīng)費法定增長的同時，適當加大中央對農(nóng)村義務教育的轉移支付比例。要著力于縮小中小學教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)差異，應以城市學生的生均預算內(nèi)教育經(jīng)費額來確定農(nóng)村學生的生均預算內(nèi)教育經(jīng)費。保證教育財政資源的城鄉(xiāng)分配的均衡化。拓寬財政支持范圍，設立財政專項基金。用于關注和資助弱勢群體。保證教育財政資源公平分配。政府應根據(jù)地區(qū)和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，可以考慮分別建立東部、中部和西部地區(qū)互不相同的農(nóng)村義務教育財政模式。教師工資經(jīng)費歷年均占財政預算內(nèi)農(nóng)村義務教育事業(yè)經(jīng)費的80％以上，是農(nóng)村義務教育最重頭的一項經(jīng)費支出。因此，在各級政府對農(nóng)村義務教育財政責任的分工中，建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務教育教師工資經(jīng)費承擔主要責任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務教育教師工資承擔部分責任，東部地區(qū)自行承擔絕大部分的該項費用，以從根本上解決長期困擾中國農(nóng)村義務教育發(fā)展三大區(qū)域不均衡這一癥結問題。對于農(nóng)村義務教育的其他各項經(jīng)費?？梢杂墒　⒌?、縣、鄉(xiāng)各級政府分工負責。

5健全監(jiān)督機制，規(guī)范轉移支付制度

針對教育轉移支付被挪用等現(xiàn)象，盡快出臺相應的法律法令。通過制定相應的教育財政法，改進撥款的分配辦法，保證義務教育財政轉移支付的程序法定化，以提高撥款的科學性、公正性和效益性，從而建立科學、規(guī)范的財政轉移支付制度。要加強對農(nóng)村義務教育轉移支付的監(jiān)督：一是加強財政監(jiān)督。財政部門要完善內(nèi)部監(jiān)督，強化自我約束，規(guī)范職能行為。要健全對農(nóng)村義務教育轉移支付資金的事前、事中、事后的監(jiān)督。二是加強政府監(jiān)督。主要是由各級審計部門對各級財政農(nóng)村義務教育轉移支付資金進行審查，也要對審計機關進行監(jiān)督，防止“裁判員犯規(guī)”。三是加強人大和社會的監(jiān)督。要充分發(fā)揮人大財經(jīng)委員會和預算委員會的監(jiān)督作用，做到標準公開、程序公開、結果公開，增強財政轉移支付的公開度和透明度。四是要明確各級政府的責任，加大對違規(guī)行為的處罰力度。對下級政府違反轉移支付資金使用規(guī)定，擠占、截留、挪用資金的，把處理事和處理人結合起來，追究項目直接負責人及其主管領導的行政責任以至刑事責任，并取消當?shù)厣暾埳霞夀D移支付資金的資格條件。

[責任編輯姜野]