王少雄

基層公務(wù)員是公務(wù)員隊伍這座“金字塔”的基座，是國家意志的具體實施者和落實者，他們整體素質(zhì)的高低直接關(guān)系到基層政府行政效率的高低和行政效果的好壞。雖然我國目前基本確立了公務(wù)員制度的框架和體系，但還僅處于初步階段。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，基層公務(wù)員隊伍中如業(yè)務(wù)骨干、專業(yè)人才、青年人才等出現(xiàn)了相繼流失的現(xiàn)象，他們的流失給國家?guī)砹撕艽髶p失。

流失：非經(jīng)濟因素占主流

影響基層公務(wù)員流失的因素很多。除了工資福利等經(jīng)濟因素外，更多的是工作自身、組織環(huán)境和人際關(guān)系等非經(jīng)濟因素的影響。

1、社會大環(huán)境的變化促使基層公務(wù)員思想觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變

目前，對基層公務(wù)員從政動機的評價較為一致，絕大部分的基層公務(wù)員最看重的是公務(wù)員工作和收入的穩(wěn)定性，進了政府部門就有了“鐵飯碗”。但隨著改革的深入，社會保險體系的逐步健全，社會化程度的逐漸提高以及各類企業(yè)參與市場競爭機會的增多，基層公務(wù)員在保障方面的優(yōu)勢已不再凸顯。市場經(jīng)濟下企業(yè)的用人制度更顯靈活，很多的基層公務(wù)員愿意選擇有利于自己才能發(fā)揮的企業(yè)，實現(xiàn)自身的價值。這種思想觀念的轉(zhuǎn)變，使得一部分基層公務(wù)員離開基層，去尋找更好的發(fā)展空間?！稗o官下?！爆F(xiàn)象在基層公務(wù)員中的出現(xiàn)，已經(jīng)顯示了在社會就業(yè)寬松的大環(huán)境下，人們的思想觀念正在發(fā)生一些微妙的轉(zhuǎn)變。

2、薪酬福利不能與能力匹配，致使基層公務(wù)員職位缺乏對人才的吸引力

基層公務(wù)員不能獲取合理的、與能力相匹配的薪酬福利，是基層人才流失的主要原因之一。一是我國公務(wù)員工資實行的是以職務(wù)和級別為主的職級工資制。基本工資全國“一刀切”，而津貼、補貼、獎金等可根據(jù)工作具體情況調(diào)整的部分過少。基層公務(wù)員由于職務(wù)和級別低，職務(wù)工資不高，績效工資又不多，這種較低的待遇，缺乏對人才的吸引力。二是基層工作雜、亂、多，公務(wù)員分類管理難以到位，常常發(fā)生“無事大家閑，有事一塊干”的局面。特別是計劃生育、社會穩(wěn)定等方面的工作，管理人員與專業(yè)技術(shù)人員的分類比較模糊。這種同級、同工、同酬的平均主義使得專業(yè)技術(shù)類人員無法發(fā)揮特長，展示自己的才能，獲得與自己能力相匹配的收入待遇。因而，基層公務(wù)員職位更難以吸引專業(yè)技術(shù)人員。

3、考核晉升機制不科學(xué)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)骨干缺乏工作激情與創(chuàng)意

從目前的人事體制看，我國基層公務(wù)員的考核晉升機制還存在很多弊端。首先，考評指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)，考核過程缺乏公正性，考核結(jié)果未與激勵機制緊密掛鉤。基層公務(wù)員的考核和晉升過度依賴領(lǐng)導(dǎo)的主觀判斷，沒有形成與工作實際相統(tǒng)一的晉級、降級機制。其次，基層公務(wù)員的選任機制缺乏科學(xué)性。職務(wù)的晉升依據(jù)不清晰，沒有明確的條件、方法和程序，缺乏制度化、法制化的管理。晉升中過多地存在“重資歷不重表現(xiàn)”等問題。再次，基層公務(wù)員的退出渠道不通暢。只有謀求升遷的動力，無辭退下崗的壓力?！耙蛔K、平穩(wěn)退休”，缺乏優(yōu)勝劣汰的用人機制。這些問題的存在，挫傷了基層公務(wù)員工作的積極性和主動性，也造成基層公務(wù)員在實際工作中形成無過即是功、得過且過的心理。

4、工作單調(diào)，人際關(guān)系緊張不利于人才的個性發(fā)展

一些基層公務(wù)員的工作條件艱苦、工作環(huán)境差、工作內(nèi)容雜，來自工作本身的激勵又非常欠缺。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員，一年中重復(fù)地做著：“計劃生育”、“招商引資”、“農(nóng)村穩(wěn)定”等幾項“帽子工程”。在單調(diào)的工作環(huán)境中，被動地服從和個人的非理性接受，極不利于人才的個性發(fā)展。另一方面基層工作人際關(guān)系難處理，領(lǐng)導(dǎo)與部下、同事與同事少有坦誠的溝通。有的領(lǐng)導(dǎo)官氣大、等級意識嚴(yán)重，上級對下級的絕對權(quán)威，使得基層公務(wù)員只會唯唯諾諾，沒有主見，年輕人個人的主張和建議沒有發(fā)揮的空間。因而，因循守舊，服務(wù)意識不強、素質(zhì)和能力難以得到提高。這不僅影響了政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，也使很多個性人才無奈地選擇離開。

5、培訓(xùn)機制不完善，無法滿足基層公務(wù)員的迫切需求

基層政府對人才的培養(yǎng)開發(fā)工作缺乏足夠的認(rèn)識。有的領(lǐng)導(dǎo)愿意“管事”，不愿意“管人”，認(rèn)為公務(wù)員發(fā)展靠自身、靠命運。只把公務(wù)員作為一種資本在使用而沒有作為資源來開發(fā)，沒有真正樹立“以人為本”的思想?，F(xiàn)在，基層公務(wù)員特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員接受培訓(xùn)的機會極少，有的甚至工作十幾年都沒有接受過一次培訓(xùn)。一方面是基層公務(wù)員人才開發(fā)還缺乏激勵和制約機制，培訓(xùn)制度不健全，培訓(xùn)的方針、政策、規(guī)劃、措施還不完善。特別是基層公務(wù)員培訓(xùn)效果和培訓(xùn)質(zhì)量的評價等方面，在制度上還缺乏剛性，培訓(xùn)與使用、晉升還沒有真正掛起鉤來。另一方面是基層公務(wù)員培訓(xùn)資金的投入嚴(yán)重不足，公務(wù)員培訓(xùn)基地的基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)設(shè)備相對落后，基層公務(wù)員的教育培訓(xùn)經(jīng)費沒有進入財政預(yù)算。同時培訓(xùn)的師資隊伍不穩(wěn)定，流動性大，這種現(xiàn)狀根本無法滿足知識經(jīng)濟時代，基層公務(wù)員對知識和技能更新的迫切需求。

留人：以人為本優(yōu)化環(huán)境

造成基層公務(wù)員人才流失的原因是多方面的，尋求留住人才的思路和途徑也是多角度、全方位的。通過改革制度、優(yōu)化環(huán)境、提高待遇、增進感情、完善人力資源開發(fā)機制來吸納和穩(wěn)定人才，應(yīng)當(dāng)成為基層政府留人的基本策略。

1、健全基層公務(wù)員的薪酬福利體系

我國《公務(wù)員法》規(guī)定：“針對公務(wù)員不同職位類別實行有差別的薪酬制度”。如今基層公務(wù)員的薪酬福利還普遍偏低，有差別的薪酬制度固然需要，但基層公務(wù)員當(dāng)前最關(guān)注的是繼續(xù)提高基層公務(wù)員的整體工資標(biāo)準(zhǔn)。首先，政府要繼續(xù)提高基層公務(wù)員特別是地區(qū)偏遠(yuǎn)、條件艱苦、環(huán)境惡劣的基層公務(wù)員的基本薪金。政府可以在財力允許的范圍內(nèi)，有效解決基層公務(wù)員的生活成本差異問題。同時向基層投入更多的物力、財力，發(fā)展地方經(jīng)濟。只有做大了“蛋糕”，才能從整體上提高基層公務(wù)員的收入和待遇。其次，要堅持工資與福利相結(jié)合，實現(xiàn)福利的顯性化。在提高基層公務(wù)員工資津貼的同時，建立優(yōu)厚的福利待遇，比如山區(qū)補貼、住房補貼、醫(yī)療補貼、帶薪休假、通訊補貼等等，保證基層公務(wù)員的福利水平隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷提高，逐步實現(xiàn)規(guī)范化、制度化，解決其后顧之憂，使其安心工作、穩(wěn)定隊伍。再次，獎金福利分配要與績效考核掛鉤。有多少工作量，有什么樣的工作績效，就應(yīng)該得到相應(yīng)的獎金福利。根據(jù)他們所掌握知識、技能與對工作貢獻(xiàn)的大小，適當(dāng)拉開獎金福利的分配?？朔耙坏肚小被颉罢撡Y排輩”現(xiàn)象，引入優(yōu)勝劣汰的競爭機制，從薪酬福利上增強基層公務(wù)員職位對人才的吸引力。

2、完善基層公務(wù)員的考核、晉

升機制

《公務(wù)員法》將公務(wù)員的考核確定為德、能、勤、績、廉五個方面。但在很多時候，這種籠統(tǒng)的考核方式缺乏可操作性，需要進一步的細(xì)分，如考核工作績效時可以從工作數(shù)量、工作質(zhì)量等方面進行衡量。考核工作能力，可對業(yè)務(wù)能力、綜合分析能力、組織協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力，學(xué)習(xí)能力等作出評價。基層公務(wù)員的考核，應(yīng)以職務(wù)說明書為基礎(chǔ)，規(guī)范每一個基層公務(wù)員的工作行為，并使他們的工作考核盡可能量化。在明晰工作職責(zé)基礎(chǔ)上的考核才能保證科學(xué)性，才能達(dá)到激勵效果。

由于基層政府及基層公務(wù)員有自身的特點，因此，在選擇績效考評方法上要有針對性、實用性和具體性。在考評過程中，要充分考慮基層公務(wù)員的自身條件、崗位和環(huán)境的差異性，盡可能地確?？荚u過程和結(jié)果的公平、公正?；鶎庸珓?wù)員的晉升，要克服領(lǐng)導(dǎo)的主觀判斷，減少人際色彩，職位晉升不能僅取決于個人的資歷和領(lǐng)導(dǎo)的評價，更要以個人能力、業(yè)績、工作水平作為提升的標(biāo)準(zhǔn)。把有能力的人放在適合的崗位上，為他們提供施展才華的機會。同時建立公開、透明的晉升程序，切實保障基層公務(wù)員晉升制度的科學(xué)化和民主化。以公開、平等、競爭、擇優(yōu)為導(dǎo)向，使基層公務(wù)員能在充分施展個人才能的選人、用人機制下進行平等競爭。

3、實現(xiàn)基層人才的差異化管理

所謂基層人才的差異化管理，即在基層組織內(nèi)部，管理者通過對基層公務(wù)員個性的觀察，制訂出相關(guān)的，能夠激勵他們?yōu)榛鶎诱龀鲎约鹤畲筘暙I(xiàn)的相關(guān)管理措施。基層人才的差異化管理，首先要識別基層人才的個體差異。管理者要全面了解和掌握基層公務(wù)員的個性，明確他們個性的優(yōu)勢和劣勢，用其所長，避其所短，營造一個有利于人才個性發(fā)展的寬松環(huán)境，激發(fā)基層公務(wù)員的工作熱情。其次，根據(jù)個性類型合理使用基層人才。針對基層公務(wù)員的不同個性“因人而異”區(qū)別對待。不同類型的基層公務(wù)員由于性別、年齡、能力、學(xué)歷、水平的差異，對激勵和需求也不同，要對他們實施有針對性的管理。自卑、自暴自棄的人要使其看到自己的優(yōu)點和前途，增強自信心和勇氣；自尊心強的人，要注意照顧面子，采取個別談心、個別引導(dǎo)的方式；好強自負(fù)的人，要一面肯定成績，一面指出問題。再次，領(lǐng)導(dǎo)者要善于理解、關(guān)愛、尊重基層人才，增強對他們的了解、掌握基層人才的興趣愛好、才干能力等，從而使他們在工作中感到滿意、愉悅，提高工作效率。領(lǐng)導(dǎo)要淡化等級意識，改變組織中不良的“潛規(guī)則”，多與部下溝通協(xié)商，努力營造和諧的環(huán)境。最后，領(lǐng)導(dǎo)要科學(xué)授權(quán)、敢于放權(quán)，放手讓基層人才在一定的范圍內(nèi)正確行使職權(quán)。營造尊重知識、尊重人才的氛圍，為基層公務(wù)員中人才的個人發(fā)展創(chuàng)造條件和提供舞臺。

4、優(yōu)化基層公務(wù)員的知識、技能結(jié)構(gòu)

為了留住基層人才，優(yōu)化基層公務(wù)員的知識、技能結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)有的基層公務(wù)員培訓(xùn)機制是當(dāng)務(wù)之急。首先，基層政府要更新人才培養(yǎng)的觀念，樹立基層公務(wù)員培訓(xùn)是政府人力資源戰(zhàn)略投資的管理理念，將培訓(xùn)人才、使用人才放在同樣重要的位置。其次，解決基層公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費投入不足的問題。將基層公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費列入財政預(yù)算，并形成制度，用制度保障基層公務(wù)員的培訓(xùn)經(jīng)費；再次，拓寬培訓(xùn)渠道，增強基層公務(wù)員培訓(xùn)的實效性。在基層公務(wù)員的培訓(xùn)上，要積極吸納社會資源，引入競爭，實現(xiàn)計劃與市場相結(jié)合的培訓(xùn)機制。在學(xué)科設(shè)計上瞄準(zhǔn)解決實際問題，做到前沿理論與基層工作相結(jié)合，以適應(yīng)工作要求。最后，不斷完善培訓(xùn)后的考核激勵機制，將培訓(xùn)成績與本人的考核、晉升和福利待遇等有機結(jié)合起來，建立起一種強有力的基層公務(wù)員培訓(xùn)考核體系。

5、重視基層組織“軟環(huán)境”建設(shè)

事實上，工作本身的挑戰(zhàn)性、工作所帶來的成就感、廣大群眾的好評和良好的公眾形象，對基層公務(wù)員來說，有著更強的精神動力和極大的心理滿足。因此，要開展行之有效的教育實踐活動，形成學(xué)先進、趕先進的良好氛圍，增強基層公務(wù)員依法行政、廉潔奉公的服務(wù)意識，切實樹立為民、務(wù)實、清政、廉潔的工作形象。其次，注重政策的制訂與制度的完善。進一步改進基層公務(wù)員的服務(wù)方式，提高基層公務(wù)員的責(zé)任意識。把問責(zé)制、承諾制落到實處，不斷提高基層公務(wù)員的服務(wù)效率和服務(wù)水平。同時，完善服務(wù)的監(jiān)督機制，定期聽取群眾意見，促進基層公務(wù)員自覺接受廣大群眾和社會各方的監(jiān)督。再次，構(gòu)建融洽的人文環(huán)境，激發(fā)基層公務(wù)員的工作活力，需要建立寬松、祥和、溫馨、友好的工作環(huán)境，使基層公務(wù)員生活質(zhì)量得以提高。精神的滿足、身心的愉快有利于人才的健康成長，也有利于激發(fā)基層公務(wù)員工作的積極性、主動性。在注重制度和文化建設(shè)的同時，應(yīng)提高基層公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)，培養(yǎng)基層公務(wù)員對工作崗位的忠誠度，增強基層公務(wù)員的責(zé)任感和使命感，激發(fā)他們的獻(xiàn)身精神，使之從心底真正熱愛并投身于基層公務(wù)員這個崗位。