牛安生

摘要：由于黨代會、黨委會、黨內(nèi)用人制度等相對集中了黨內(nèi)民主中的參與、選舉、監(jiān)督方面的職能，因此，發(fā)展黨內(nèi)民主的重點(diǎn)是加大這方面制度創(chuàng)新力度，以充分發(fā)揮黨員、黨代表、黨委委員參與黨內(nèi)事務(wù)的作用。要創(chuàng)新和完善黨代會制度、黨委議事制度、黨的委任制度和選任制度、保障黨員權(quán)利制度、黨內(nèi)事務(wù)公開制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：黨員；黨代表；黨內(nèi)民主；制度創(chuàng)新

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0018—08

黨的十七大高度重視發(fā)展黨內(nèi)民主。所謂黨內(nèi)民主，就是指在黨的政治生活中，黨員平等享有黨章所規(guī)定的直接或間接地參與、決定和管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。由于黨代會、黨委會、黨內(nèi)用人制度、黨內(nèi)民主生活會制度等相對集中了黨內(nèi)民主中的參與、監(jiān)督、選舉等方面的職能，因此，發(fā)展黨內(nèi)民主的重點(diǎn)是這方面的制度創(chuàng)新。

一、完善黨代會制度

黨代會制度是黨的一項(xiàng)帶根本性的、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的最基本的制度。黨內(nèi)民主的狀況,歷來與黨的代表大會的權(quán)威及其功能的發(fā)揮存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系。黨代會制度作為間接民主的基本形式，是黨內(nèi)政治生活正?；?、制度化的最重要標(biāo)志。

（一）黨代會制度存在的主要問題

改革開放以來，黨代會制度取得了長足的發(fā)展，不斷推進(jìn)著黨內(nèi)民主的發(fā)展進(jìn)程。但是，同黨內(nèi)民主建設(shè)的更高要求相比，仍然存在諸多不健全、不完善的地方。從發(fā)展黨內(nèi)民主的視角來審視，主要存在以下問題：

一是黨員在黨內(nèi)生活中的主體地位體現(xiàn)不夠。表現(xiàn)在：代表選舉環(huán)節(jié)還不能充分表達(dá)黨員的意志；一些黨代表缺乏代表意識；缺乏黨員罷免所選代表的制度；黨代表的代表性和廣泛性還不夠強(qiáng)等。二是黨代表在黨代會中的主體地位體現(xiàn)不夠。表現(xiàn)在：一些地方黨代會上黨代表的審議職能發(fā)揮不夠；地方黨代會選舉還不能完全體現(xiàn)代表意志；黨代會閉會期間黨代表作用發(fā)揮不夠等。三是黨代會應(yīng)有的地位和權(quán)威不夠。表現(xiàn)在：黨的代表大會對其執(zhí)行機(jī)關(guān)難以指導(dǎo)，出現(xiàn)權(quán)力倒置現(xiàn)象；授權(quán)者和受權(quán)者的關(guān)系不順；選舉結(jié)果得不到應(yīng)有的尊重，黨的代表大會所選舉的領(lǐng)導(dǎo)人在規(guī)定任期內(nèi)隨意變動較多。

（二）完善黨代會制度的思路

1．堅持以實(shí)行黨代會常任制為基本方向，進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作。黨的八大之后,全國一些縣、自治縣的黨的代表大會實(shí)行了常任制。盡管后來由于種種原因被長期擱置，但這畢竟體現(xiàn)了執(zhí)政黨在社會主義制度建立后，對推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展的制度化追求，標(biāo)志著黨代會制度重大改革的發(fā)端。1988年至1989年起，中央組織部先后在浙江、山西、湖南等地進(jìn)行黨代會常任制的試點(diǎn)。黨的十六大提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)”的要求后，試點(diǎn)工作開始在全國更大范圍內(nèi)推開。從試點(diǎn)的實(shí)踐看，盡管還有許多需要深入研究和探討的問題，但黨的代表大會常任制對于充分發(fā)揮黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能和作用的效果是明顯的。

黨的十七大仍提出要選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。根據(jù)試點(diǎn)的實(shí)踐，今后一個時期，要進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作必須重視以下問題：從基本理念上，要堅持黨代表大會在黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。在具體操作上，一是通過總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立制度，進(jìn)一步規(guī)范地方黨代表大會常任制。包括明確常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、代表的數(shù)量、活動方式等等，從制度層面作出規(guī)定。二是必須從年會制和代表常任制等擴(kuò)大黨內(nèi)民主的規(guī)則入手，改變現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)行機(jī)制。三是黨代表大會常任制試點(diǎn)應(yīng)在更高層次上推開。

2．落實(shí)十七大精神，以建立代表任期制為重點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮代表的作用。一要完善黨代表大會的選舉制度。包括黨代表的選舉和黨委、紀(jì)委的選舉，都要進(jìn)一步擴(kuò)大提名環(huán)節(jié)的民主，廣泛聽取黨員和代表的意見，以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確規(guī)定由黨員和代表自下而上進(jìn)行候選人的提名和黨組織自上而下提名相結(jié)合，對具體的操作程序作出嚴(yán)格規(guī)定；要健全和完善差額選舉制度，擴(kuò)大差額的比例和范圍、層次，原則上，包括各級黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人的選舉都應(yīng)該實(shí)行正式的差額選舉，而不是差額預(yù)選，要明確規(guī)定各級黨內(nèi)選舉中差額的范圍和差額的比例；要逐步引入“競選”制度，制定詳細(xì)的操作性較強(qiáng)的競選規(guī)則，增強(qiáng)選舉的競爭性，充分體現(xiàn)參選黨員的真實(shí)意愿；要在基層黨組織擴(kuò)大直接選舉的范圍，由黨員以直接投票方式選出基層黨代表大會代表或黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作人員，這樣有利于更加公正、準(zhǔn)確地表達(dá)并實(shí)現(xiàn)黨員的意志，加強(qiáng)黨員對當(dāng)選者的監(jiān)督功能。在地方黨組織，可以積極進(jìn)行直接選舉的試點(diǎn)。

二要盡快建立代表提案制。建立黨代表大會代表提案制度，有利于提高黨代表大會的質(zhì)量、促進(jìn)黨的決策的民主化科學(xué)化，對于發(fā)展黨內(nèi)民主、增強(qiáng)廣大黨員積極關(guān)注和參與黨內(nèi)生活的主體意識，具有重要意義。自黨的十六屆四中全會《決定》首次提出要“建立黨的代表大會代表提案制度”以來，已在一些地方進(jìn)行了試點(diǎn)探索，取得了有益的經(jīng)驗(yàn)。調(diào)研情況表明，建立黨代表大會代表提案制，要特別注意科學(xué)界定提案內(nèi)容的范圍。根據(jù)黨代表大會的性質(zhì)、地位以及代表的特定職責(zé)，提案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在以下兩個方面：涉及黨和國家、地方發(fā)展的重大問題或有重要傾向性的問題；涉及黨的建設(shè)方面的問題，如對加強(qiáng)和改進(jìn)黨的思想理論建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)的意見和建議。同時，要對提案的提出和處理進(jìn)行嚴(yán)密規(guī)范。要明確規(guī)定提案的條件和程序，形成提案提出、確立、處理、反饋一套工作機(jī)制。

三要完善黨代表大會重大問題的決策機(jī)制。在黨代會上，要鼓勵黨代表對黨的重大問題自由辯論,充分發(fā)表自己的意見。要切實(shí)保證黨代表充分討論和政治辯論的權(quán)利，使各種不同意見都得到充分表達(dá)的機(jī)會，并且進(jìn)一步從制度上保證黨代表在討論中的言論自由。要完善黨代表大會期間黨代表對工作報告的審議機(jī)制。筆者贊成中央黨校專家王貴秀提出的建議，要適當(dāng)延長會期，增加大會發(fā)言，以保障無論是對事項(xiàng)審議決定還是對領(lǐng)導(dǎo)人的選舉和任免，有足夠的時間進(jìn)行討論和相互啟發(fā)，使得黨代表大會作為最高決策機(jī)關(guān)的職能得到應(yīng)有的發(fā)揮。同時，要完善黨代表大會程序。可把大會分為兩個階段來開：第一個階段總結(jié)過去，通過討論審議上屆黨的委員會的報告來總結(jié)上次代表大會以來黨的工作；第二個階段規(guī)劃和決定未來，在總結(jié)過去的基礎(chǔ)上，深入討論、規(guī)劃和決定黨的今后工作方向和目標(biāo)，特別是新一屆黨的委員會的基本任務(wù)。這樣有利于發(fā)揮代表大會作為同級黨委最高決策機(jī)關(guān)所具有的獨(dú)立的議事決策功能。①

四要建立黨代表任期制。這是十七大黨章的新規(guī)定。任期制需要特別強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容應(yīng)該包括：（1）建立黨代表與黨委委員聯(lián)系制度。在任期內(nèi)，代表要經(jīng)常和委員聯(lián)系，收集基層黨員群眾的意見，并負(fù)責(zé)地將意見進(jìn)行整理帶到代表大會上去，委員則將有關(guān)意見帶到委員會上討論。（2）建立黨代表聯(lián)系黨員制度。黨員代表必須忠實(shí)于黨員的意愿，保持與黨員的經(jīng)常聯(lián)系并接受黨員的監(jiān)督，使黨代表的提案能夠充分反映黨員的意志。（3）建立代表定期調(diào)研制度，開展多種組織形式的活動。每年確定一批涉及本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和黨的建設(shè)方面的課題，讓代表進(jìn)行調(diào)研，提出對策，為黨委決策提供依據(jù)。同時，讓代表以參加代表團(tuán)活動為主進(jìn)行多種形式活動，定期組織代表出訪、巡視，聽取通報，檢查黨代會決議的執(zhí)行情況等，充分發(fā)揮黨代表的作用。

五要建立授權(quán)者對受權(quán)者的制約機(jī)制。要積極穩(wěn)妥地引入黨內(nèi)質(zhì)詢、彈劾和罷免制度。這對于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督有十分重要的意義。

二、完善黨委議事制度

完善的黨委議事制度是黨內(nèi)制度建設(shè)的基本內(nèi)容。黨的十七大強(qiáng)調(diào)：“建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度。”在地方和基層黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中，黨的全委會有四大不可取代的作用：一是選舉產(chǎn)生常委會、書記和副書記的作用；二是對常委會的監(jiān)督作用，常委會必須向同級全委會報告工作，接受監(jiān)督；三是對地方重大問題的決策作用，全委會人數(shù)比較多，人員結(jié)構(gòu)相對全面，有利于提高地方黨委對重大問題的決策水平；四是代表作用，即由各方面的委員代表和反映廣大黨員的意見和建議，這是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容和體現(xiàn)。

（一）黨委議事制度存在的主要問題

現(xiàn)在，地方黨委議事和決策制度存在的主要問題：一是實(shí)際上存在個人決定重大問題現(xiàn)象。由于黨委議事和決策制度的不完善，有些領(lǐng)導(dǎo)存在“個人專斷”、“家長制”和“一言堂”現(xiàn)象，一些地方存在“開大會解決小問題，開小會解決大問題，不開會解決關(guān)鍵問題”的現(xiàn)象。黨委換屆以后，實(shí)行新的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，取消了書記辦公會的層次，黨委書記的權(quán)力相對更加集中，如何使黨委決策更加民主，防止個人專斷，需要從制度上解決。二是由于全委會和常委會職責(zé)不清，常委會常常代替全委會，致使全委會作用未能充分發(fā)揮。黨章規(guī)定，常委會在全委會議閉會期間行使委員會的職權(quán)，而行使委員會的哪些職權(quán)并沒有規(guī)定，這樣，在全委會上，常委會哪些工作必須向全委會報告、哪些工作可以不報告，就說不清楚。在地方繁重的工作任務(wù)面前，往往造成常委會超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。而且，常委會如果違背了全委會的決議怎么辦？全委會如何對常委會實(shí)行監(jiān)督和制約，缺乏制度規(guī)定。在實(shí)際政治生活中，由于書記、常委調(diào)動頻繁，而這一切又不通過全委會，導(dǎo)致在一些地方到換屆時，不少甚至多數(shù)常委已不再是原來的全委會選舉產(chǎn)生的，這種現(xiàn)象進(jìn)一步弱化了常委會對全委會負(fù)責(zé)的關(guān)系。三是議事程序的缺陷。會議按什么程序討論決定，領(lǐng)導(dǎo)按什么程序?qū)徟?，沒有明確具體規(guī)定，隨意性大，臨時動議、個人拍板等現(xiàn)象不同程度存在。在黨委換屆后專職副書記和兼職的常委如何更好發(fā)揮作用，也還在摸索中。

（二）完善黨委議事制度的思路

按照十七大的精神，完善黨委議事制度，應(yīng)當(dāng)特別重視解決以下問題。

1．明確職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步發(fā)揮地方黨組織全委會的作用。一是進(jìn)一步明確全委會和常委會的職責(zé)權(quán)限，改變?nèi)瘯饔冒l(fā)揮不充分、職責(zé)不到位的狀況。各級黨委要從本地區(qū)、本部門、本單位的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步區(qū)分“重大問題”和“重要問題”的范圍，明確全委會和常委會決策的具體范圍。在日常工作中，要強(qiáng)化全委會對重大問題決策的職權(quán)、對重要人事問題票決的職權(quán)和對常委會的監(jiān)督職權(quán)。二是按期召開會議。全委會每年至少召開兩次，遇有重要情況應(yīng)隨時召開。三是建立全委會會議議題的雙向提出制度。提出議題是全委會會議的重要工作內(nèi)容和工作程序。常委會可以提出議題，委員也可以聯(lián)名提出議題，并且三分之一以上委員聯(lián)名提出的議題即應(yīng)列為全委會會議的正式議題，這樣可以拓寬全委會議題的形成渠道，有利于促進(jìn)委員更有效地參加地方黨的領(lǐng)導(dǎo)工作。四是建立常委會向全委會定期報告工作的制度。有的地方編發(fā)《情況通報》和《常委會議紀(jì)要》，不定期地將重要情況及時向委員通報，效果很好。五是要建立考核與監(jiān)督制度。全委會每年定期對常委會進(jìn)行考核，并對常委進(jìn)行民主測評。

2．進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范黨委議事和決策的程序。全委會和常委會議事和決策一般要經(jīng)過以下程序：確定議題、決策事項(xiàng)通告、會前協(xié)調(diào)、準(zhǔn)備材料、提前通知、充分討論、逐項(xiàng)表決、作出決策、形成紀(jì)要等。要嚴(yán)格按照會議程序議事，如果違反程序，不管主觀愿望和客觀效果如何，都應(yīng)視為違規(guī)行為。要嚴(yán)格禁止任何顛倒程序、刪減程序、變通程序的行為。

3．完善黨內(nèi)表決制度。凡設(shè)定的重大事項(xiàng)，都必須經(jīng)過集體議事和決策，堅持實(shí)行表決制度，不得以傳閱會簽或個別征求意見等形式代替集體議事和決策。完善黨內(nèi)表決制度應(yīng)當(dāng)充分尊重和體現(xiàn)黨委委員的意志，以保證每位班子成員自主表達(dá)決策意向，同時要增強(qiáng)表決的公正性，嚴(yán)格少數(shù)服從多數(shù)的原則。一是要根據(jù)不同性質(zhì)的問題，可采用舉手表決、口頭表決和無記名投票、有記名投票等不同的方式。一般，在人事問題上，包括黨內(nèi)選舉、推薦和任命干部、發(fā)展黨員等，宜采用無記名投票表決的方式。這種方式便于有效排除干擾，也便于會議表決情況保密。對有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展等重要議題的決策，不涉及敏感的人事問題，在充分討論后，可以采取有記名投票表決的方式，這對增強(qiáng)投票者的責(zé)任感有一定意義，同時可以作為日后考查委員政策水平、判斷能力的依據(jù)。其他有關(guān)問題可以采取口頭或舉手表決的方式，這種方式的特點(diǎn)是公開、簡易、快速。二是對表決結(jié)果要當(dāng)場統(tǒng)計并進(jìn)行公布，并對有異義的結(jié)果設(shè)定復(fù)查機(jī)制。在表決技術(shù)上，有條件的地方，也可采取流行的電子表決方式。

4．規(guī)范黨委換屆后新體制下黨委班子成員的工作關(guān)系。2006年黨中央8號文件規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委除兼任政府正職的副書記外，一般可設(shè)1名專職副書記?！敝醒虢M織部也下發(fā)通知，要求市、縣領(lǐng)導(dǎo)班子配備，參照中央關(guān)于省區(qū)市黨委換屆的有關(guān)政策。這次換屆后的地方常委會班子中，一般只有一名專職副書記。新體制下，精簡了領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)，擴(kuò)大了黨政交叉任職，取消了書記辦公會，這對于加強(qiáng)常委會集體領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展黨內(nèi)民主、提高效率、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)等，有十分重要的意義。但是，新體制下，專職副書記的職責(zé)權(quán)限應(yīng)該如何界定，是一個新問題。新體制下，常委的工作直接面對書記，黨委書記可以直接過問、直接領(lǐng)導(dǎo)、直接推動各個方面的工作，黨委書記的工作壓力更大了，權(quán)力也更加集中了。如何防止個人專斷和家長制，加強(qiáng)對書記的監(jiān)督，也是需要探討的問題。還有，由于擴(kuò)大了交叉任職，擔(dān)任黨委常委和黨委一個部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政府副職（副市長、副縣長、副區(qū)長）如何做好兩個方面的工作，也需要進(jìn)一步研究和規(guī)范。

5．建立健全黨委議事和決策制度的督察機(jī)制。要完善決策監(jiān)管機(jī)制，將上級管理和下級監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。下級黨委有的重大決策性會議，上級要派員參加，將會議記錄上報備案，并對其真實(shí)性負(fù)責(zé)。上級組織部門要加強(qiáng)對集體議事和會議表決情況的檢查監(jiān)督，受理有關(guān)投訴，對違規(guī)的負(fù)責(zé)人按規(guī)定作出相應(yīng)處理。要規(guī)范會議紀(jì)要，必須“原汁原味”地記錄研究決定重大事項(xiàng)每個環(huán)節(jié)的詳細(xì)情況，形成會議紀(jì)要送領(lǐng)導(dǎo)班子成員及有關(guān)部門，并在一定范圍內(nèi)公開，接受干部群眾監(jiān)督。要加大自身監(jiān)督力度。黨委領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步樹立依法辦事、按制度和規(guī)定辦事的觀念，自覺執(zhí)行制度，積極做好黨委委員的工作，加強(qiáng)對黨委執(zhí)行議事決策制度貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督。

三、完善黨的委任制度和黨內(nèi)選任制度

委任制和選任制是當(dāng)前我們黨基本的任用干部的方式。實(shí)際生活中，選拔任用干部的方式都不是單一的，委任過程中有許多民主的環(huán)節(jié)，選舉過程中也有委任制的影子。各地試行的考任制，也只是用人過程中有一個考試的環(huán)節(jié)。因此，我們現(xiàn)在實(shí)際上實(shí)行的是一種“混合”的任用制度，基本上是“二元結(jié)構(gòu)”。改革干部任用制度，要高度重視完善委任制和選任制。

（一）堅持委任制和選任制相結(jié)合的“二元結(jié)構(gòu)”

1．堅持委任制的意義。所謂委任制，即任命制，主要指按照干部管理權(quán)限（大體是下管一級），由上級或者上級主管部門直接或間接地任命某一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的形式。委任的對象為兩類：一是一個領(lǐng)導(dǎo)班子，如派出機(jī)構(gòu)和非黨組織中的黨組；二是單個的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。委任的方式包括直接委任和間接委任兩種。直接委任指的是上級部門直接發(fā)文委任某一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。十七大黨章第13條規(guī)定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人?！狈屈h組織中的黨組成員以及中央和地方黨組織派出機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，均由有關(guān)黨委直接任命。還有黨委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，一般也是直接委任的。間接委任指的是，雖然不是黨組織發(fā)文任命的，但是實(shí)際是黨組織決定任命的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。例如，各級政府部門的有關(guān)副職（如副廳長、副局長等）以及其他有關(guān)職位，黨委討論決定后，由政府任命。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第45條規(guī)定：“黨委向政府提名由政府任命的政府工作部門和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員人選，在黨委討論決定后，由政府任命?！?/p>

委任制盡管有許多弊端，例如缺乏民主，不易監(jiān)督；容易造成領(lǐng)導(dǎo)干部只對上級負(fù)責(zé)和跑官要官、買官賣官的腐敗現(xiàn)象；容易造成任人唯親和用人失察等等。但它的優(yōu)點(diǎn)也是明顯的。

一是黨管干部的主要體現(xiàn)。如果執(zhí)政黨沒有權(quán)力任用管理干部，所謂執(zhí)政黨只能是抽象的。委任制、推薦制、選任制、協(xié)商制都是黨管干部的途徑。根據(jù)干部管理權(quán)限直接和間接地委任干部，能夠體現(xiàn)黨組織用人意圖，實(shí)現(xiàn)黨的組織路線。

二是樹立上級權(quán)威、提高領(lǐng)導(dǎo)效率的重要途徑。不容置疑，上級黨組織考慮問題往往站在比下級組織更全面的角度，維護(hù)的是相對全局的、多數(shù)的利益，這正是為什么要求下級服從上級、全黨服從中央的道理所在。委任領(lǐng)導(dǎo)干部的主體是上級黨組織。上級黨組織的委派、調(diào)動手段，是實(shí)現(xiàn)上級工作意圖重要的組織保證。而且，由于委任制減少了民主選舉過程中的許多相互挈肘、相互競爭的程序，使用干部顯得簡練、便利、效率高。要加快實(shí)現(xiàn)中央和上級的政治路線和工作部署，提供基本的組織保證，委任制是領(lǐng)導(dǎo)效率很高的手段。這在戰(zhàn)爭年代意義尤其重大。

三是保證黨的集中統(tǒng)一從而維護(hù)國家統(tǒng)一最基本的組織手段。中央、地方、部門、單位等，有許多利益矛盾，委任制在協(xié)調(diào)這些矛盾中有十分重要的作用，例如，當(dāng)代中國，要協(xié)調(diào)中央和地方之間的利益矛盾，整合地方、部門的利益和資源，服從整個國家的利益的大局，還必須有委任制的組織措施。如果地方和部門領(lǐng)導(dǎo)人不顧大局，搞地方保護(hù)主義，各顧各，互相拆臺，甚至與中央抗衡，中央就可以采取委任制的組織手段來解決。這一點(diǎn)，對于維護(hù)中央權(quán)威，保證黨的集中統(tǒng)一，保證國家政令統(tǒng)一，從而維護(hù)國家統(tǒng)一，有非常重要的意義。

2．完善選任制的重大意義。在黨內(nèi)，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除了它們的派出機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。在換屆時，各級黨代表大會代表、黨委和紀(jì)委的委員，黨委和紀(jì)委的常委、書記和副書記等均由選舉產(chǎn)生。在政權(quán)機(jī)關(guān)，包括各級人大代表、權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部、政府首長、法院院長、檢察院檢察長等職位，在換屆時選舉產(chǎn)生。選舉的方式有直接選舉、間接選舉、等額選舉、差額選舉四種。

選任制有許多優(yōu)點(diǎn)。民主選舉是世界公認(rèn)的、弊端相對較小的民主制度，是干部工作民主化的基本要素，能夠調(diào)動選民參政議政的積極性；選任制便于把最優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人推上領(lǐng)導(dǎo)崗位，便于排除用人方面的論資排輩、關(guān)系網(wǎng)、說情風(fēng)；選任制便于實(shí)現(xiàn)用人監(jiān)督等等。擴(kuò)大和健全民主選舉，是中國民主進(jìn)程十分重要的內(nèi)容。但是，也必須注意到選任制的局限性。一是選舉的質(zhì)量與選舉人的素質(zhì)很有關(guān)系。由于選舉人的覺悟、素質(zhì)等原因，選舉人在投票的時候，并不都是站在公正的立場來投票的，這樣就不可能使最優(yōu)秀的人當(dāng)選。因此，民主選舉也會犯錯誤，它可以最大限度保證最差的人選不上，但是不能保證最優(yōu)秀的人一定選上。也有的選舉人不關(guān)心選舉，不參加選舉，從而降低參選率。二是由于選舉人的視野有限，很難避免盲目投票的現(xiàn)象。選舉人不可能詳細(xì)了解每一個被選舉人的優(yōu)缺點(diǎn)、素質(zhì)、業(yè)績、能力包括社會關(guān)系等情況，在投票選舉的時候，很難避免被人操縱，很難避免盲目投票。三是選舉很難避免違規(guī)行為，從而降低選舉質(zhì)量。一方面，當(dāng)選任制度有漏洞的時候，有人可以利用此漏洞侵犯民主規(guī)則的公正性；另一方面，即使有比較好的制度，有人為了攫取政治職位，也會千方百計不擇手段地制造假象、造謠惑眾、誣蔑對手，或者采取隱蔽方式買賣選票、收買人心等等，或者憑借自己雄厚的經(jīng)濟(jì)力量，扭曲選舉人價值觀念，降低選舉質(zhì)量。四是成本相對大。眾多黨員參與選舉，積極性很高，實(shí)現(xiàn)了政治價值，大家心情愉快，但這個過程要支付較大經(jīng)濟(jì)成本。

3．堅持委任和選任“二元結(jié)構(gòu)”的任用方式。當(dāng)代世界，無論從領(lǐng)導(dǎo)或管理的角度，委任領(lǐng)導(dǎo)干部的方式是普遍存在的，只是委任的范圍有所區(qū)別罷了。在中國，建設(shè)中國特色社會主義，從中央到地方，黨的一些重要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行委任制，還很有存在的價值。有人主張從中央到地方黨的重要干部都實(shí)行競爭式的選任制，應(yīng)當(dāng)說這是一種進(jìn)步的方式，但是，在我國，這種方式的實(shí)行條件還不成熟，還不適合中國的國情。主要原因在于：“第一，我們目前還無法解決經(jīng)濟(jì)資源和政治權(quán)力的交換問題，也就是西方選舉中普遍存在的金錢政治的問題；第二，競爭式選舉社會總成本極高；第三，選舉文化實(shí)際上是一種沖突文化、斤斤計較的功利文化。這種文化不利于社會團(tuán)結(jié)和群體和諧，對一個發(fā)達(dá)國家也許還能承受，但對發(fā)展中國家，尤其是像中國這樣一個發(fā)展中的大國，害大于利?！雹谖覀兊哪繕?biāo)應(yīng)該是向這個方向前進(jìn)，但只能采取漸進(jìn)、穩(wěn)妥的方式，一步一步向前推進(jìn)。因此，相當(dāng)長的時期內(nèi)，我們的用人制度還是委任制、選任制混合的“二元結(jié)構(gòu)”，其改革的重點(diǎn)是完善委任制和選任制，改革的方向是科學(xué)化、制度化，這個過程是向民主化方向發(fā)展的過程，是規(guī)范兩種用人制度的過程。

（二）擴(kuò)大兩種制度中的民主成分

逐步擴(kuò)大黨內(nèi)民主是黨內(nèi)生活發(fā)展的趨勢，也是建設(shè)和諧的黨內(nèi)生活的必然要求。在堅持兩種用人制度的同時，必須擴(kuò)大其中的民主成分。無論是選任制和委任制，擴(kuò)大民主就應(yīng)該在增加公開性、減少資格限制、擴(kuò)大黨員群眾參與、強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)肅性、在一定范圍實(shí)行競爭和實(shí)行真正的差額選舉等方面下功夫。就委任制來說，要特別強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上的委任，強(qiáng)調(diào)集體決策的程序性制度；要進(jìn)一步下放委任領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，由常委會決定逐步下放到由全委會決定，全委會決定實(shí)行無記名票決制；要特別注意規(guī)范委任領(lǐng)導(dǎo)干部的一系列程序，包括民主推薦、考察、醞釀、討論決定、依法推薦和政治協(xié)商等，禁止扭曲程序、使應(yīng)有的程序走過場現(xiàn)象，禁止在任用干部方面實(shí)際上存在的個人專斷現(xiàn)象。就選任制來說，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步下放黨內(nèi)候選人初步人選以及預(yù)備人選的提名權(quán)，可以考慮由常委會提名逐步下放到由全委會提名；要改進(jìn)黨代表大會的差額推薦，改變選舉過程中“確認(rèn)型”投票的現(xiàn)象；要擴(kuò)大差額選舉的范圍和比例，逐步將競爭機(jī)制引入黨內(nèi)選舉。

（三）慎用委任制，強(qiáng)化用人監(jiān)督

要逐步減少委任制的使用，委任制應(yīng)當(dāng)服從選任制，選任制的權(quán)威高于委任制，要嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的調(diào)動；要規(guī)范委任制的使用頻率，限制委任領(lǐng)導(dǎo)班子成員的數(shù)量；要建立領(lǐng)導(dǎo)班子成員遞補(bǔ)制度；剛剛換屆選舉后，不宜使用委任制的手段調(diào)動干部；黨代會、人代會上落選的干部，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過慎重考察后使用，不宜馬上委任新的領(lǐng)導(dǎo)崗位。

在現(xiàn)行用人體制下，要強(qiáng)化對用人的監(jiān)督。一是進(jìn)一步公開干部選拔任用的條件、程序，擴(kuò)大廣大干部、黨員在用人方面的知情權(quán)。二是賦予紀(jì)委在干部監(jiān)督方面以更大的責(zé)任。按照有關(guān)規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)（監(jiān)察部門）雖然可以對干部選拔任用工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，但是，沒有規(guī)定紀(jì)檢部門可以受理這方面的舉報和申訴，因此，紀(jì)檢部門的監(jiān)督也有局限性。為了克服內(nèi)部監(jiān)督不力的局限性，建議把黨委組織部的干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與紀(jì)委這方面的職能部門合并，并且進(jìn)一步提高紀(jì)委在干部監(jiān)督方面的地位，給予其更多的參與監(jiān)督的職責(zé)和責(zé)任，使紀(jì)委在這方面能夠有所作為。在當(dāng)前雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，可以擴(kuò)大上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，使紀(jì)委以上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)為主，同時擴(kuò)大紀(jì)委獨(dú)立辦案的權(quán)力。三是要加大上級對下級的監(jiān)督力度。上級對下級的監(jiān)督是一種很有力很有效的監(jiān)督。在實(shí)踐上，黨中央也是非常重視上級對下級監(jiān)督的。上級要經(jīng)常檢查下級執(zhí)行條例的情況，采取各種方式了解情況，包括巡視監(jiān)督、專項(xiàng)檢查，派紀(jì)檢小組、主要領(lǐng)導(dǎo)參加下級班子的生活會，甚至明查暗訪等。要進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部任用方面的舉報、申訴、監(jiān)督制度，建立健全和落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究制度，落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督責(zé)任制，嚴(yán)肅處理違紀(jì)行為，并進(jìn)行警示教育。

四、完善保障黨員權(quán)利制度

黨的十七大報告指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。”不能保障黨員權(quán)利，黨內(nèi)民主就成為無源之水、無本之木。十七大黨章第4條規(guī)定了黨員的八項(xiàng)權(quán)利，而在實(shí)際生活中，由于黨內(nèi)民主運(yùn)行機(jī)制的缺陷，要真正保證黨員的這些權(quán)利尚需付出極大努力。2004年9月，中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這對于保護(hù)廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的政治熱情，不斷推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，有十分重要的意義。由于這個條例還缺乏一個有效的實(shí)施細(xì)則，真正落實(shí)黨員的權(quán)利還任重而道遠(yuǎn)。完善保障黨員權(quán)利制度，要特別注意以下幾個問題。

一是要進(jìn)一步在黨內(nèi)確立“黨員主體”的觀念，這是保證黨員權(quán)利的思想基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨的一切權(quán)力屬于黨員。應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)強(qiáng)化黨員主體的意識，尊重黨員的權(quán)利和意志。要加強(qiáng)這方面的教育：一方面黨的領(lǐng)導(dǎo)層要尊重黨員的權(quán)利，同時在制度上予以保證，另一方面要教育黨員關(guān)心黨組織，強(qiáng)化參與意識，使“黨員主體”的意識逐步深入人心。黨內(nèi)民主的核心價值就是實(shí)現(xiàn)廣大黨員在黨內(nèi)政治生活中的主體地位。

二是要進(jìn)一步健全保障黨員權(quán)利的程序性制度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第21條規(guī)定：“黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內(nèi)自主行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不得阻撓有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人到場，不得強(qiáng)迫選舉人選舉或者不選舉某個人，不得搞非組織活動妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的投票意向?！比绾卧诔绦蚣?xì)節(jié)上保證黨員或黨員代表在投票的時候不受干擾，怎樣在選舉程序上保證選舉人自行投票的權(quán)利，如何從黨內(nèi)程序性制度上保障黨員能夠參與管理黨內(nèi)事務(wù)、開辟黨員行使監(jiān)督權(quán)利的“直通車”，尚需認(rèn)真探索解決。

三是進(jìn)一步拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，為黨員參與提供更多的平臺。給黨員搭建參與黨內(nèi)生活的平臺，不斷拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道,有利于增強(qiáng)黨員的主體意識和主人翁責(zé)任感。例如在黨報黨刊上開辟黨內(nèi)批評的專欄，或創(chuàng)辦以黨內(nèi)批評為主旨的黨內(nèi)刊物；在全黨或者地方、部門、單位黨組織內(nèi)，實(shí)行黨內(nèi)重大事項(xiàng)全體黨員參與討論制度；開展黨組織定期征求意見活動、黨代表定期向黨員述職活動等等。要通過黨員活動載體的創(chuàng)建，進(jìn)一步疏通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道。

四是切實(shí)加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)，保證黨員對基層黨組織各項(xiàng)事務(wù)的參與權(quán)利。加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)，就是要在基層黨組織為黨員的政治參與和社會參與提供更多的資源與平臺。黨員對所在基層組織的事務(wù)要了解熟悉，只有熟悉情況才能夠更好參與，也才有更多的參與興趣?；鶎狱h組織要切實(shí)保證黨員享有黨章規(guī)定的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)等權(quán)利。保障黨員權(quán)利應(yīng)該從基層做起。

要特別注意發(fā)揮好基層黨員大會和黨員代表大會的作用。黨員大會和基層黨員代表大會是本單位黨組織的權(quán)力機(jī)關(guān)，是保障黨員權(quán)利的基本平臺，它的主要職責(zé)是聽取和審查本級委員會、紀(jì)律檢查委員會的工作報告，討論和決定本單位范圍內(nèi)黨的重大問題，選舉產(chǎn)生本級黨的委員會和紀(jì)律檢查委員會，選舉出席上級黨的代表大會的代表等等。調(diào)查表明，各基層黨組織定期換屆選舉還很不規(guī)范，尤其是企業(yè)、高校和一些事業(yè)單位的基層黨組織，有的多年沒有按期換屆選舉。加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主建設(shè)，重點(diǎn)應(yīng)該是按照黨章規(guī)定，按期、按規(guī)定的程序認(rèn)真開好黨員大會或黨員代表大會。此外，還要認(rèn)真開好基層黨內(nèi)民主生活會，給黨員批評和建議提供廣闊平臺，讓黨員參加更多的有關(guān)決策活動，決定基層黨組織的重大問題，真正使黨員成為基層黨組織的權(quán)力主體。

五、完善黨內(nèi)事務(wù)公開制度

實(shí)行黨務(wù)公開就是要落實(shí)黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)，在一定意義上說，“黨務(wù)公開是黨內(nèi)選舉和黨內(nèi)監(jiān)督以及保障黨員權(quán)利的前提和基礎(chǔ)?！薄爸挥悬h務(wù)公開，黨員以及廣大群眾對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人行使權(quán)力和履行職責(zé)的情況才能知情；只有知情，才有可能進(jìn)行監(jiān)督?！雹弁瑫r，黨務(wù)公開也是決策科學(xué)化、民主化的必要條件，只有拋棄暗箱操作，使決策規(guī)則、程序公開透明，保證最大多數(shù)人參與決策，才能夠有效集中多數(shù)人的智慧，從而有效防止決策失誤。因此，黨務(wù)公開是發(fā)展黨內(nèi)民主的內(nèi)在要求。

實(shí)行黨務(wù)公開，不是說不要黨內(nèi)機(jī)密，任何一個政黨都有自己內(nèi)部的機(jī)密，不可能全面公開。公開什么、如何公開、某些內(nèi)容什么時候公開等，都需要研究，其標(biāo)準(zhǔn)是黨和人民的最大利益。為此，要堅持“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開”的原則，認(rèn)真研究黨務(wù)公開的內(nèi)容、形式和途徑。

按照黨的十七大報告、十六屆四中全會《決定》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的精神，健全黨務(wù)公開制度，應(yīng)循著以下思路進(jìn)行。

（一）建立和完善黨內(nèi)情況通報制度

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第三章第二節(jié)“重要情況通報和報告”對黨內(nèi)情況通報作了規(guī)定，包括黨內(nèi)上情下達(dá)制度、黨委紀(jì)委向黨代會通報制度、下情上報制度、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報告?zhèn)€人重大事項(xiàng)制度等。今后，需要不斷健全、完善這些制度，使之更加嚴(yán)格、規(guī)范，并能確實(shí)得到貫徹執(zhí)行。

（二）建立和健全黨內(nèi)情況和社情民意反映制度

這主要指的是下情上達(dá)。這也是黨務(wù)公開的主要內(nèi)容。要進(jìn)一步疏通黨內(nèi)情況和社情民意反映的渠道和形式，充分發(fā)揮簡報、內(nèi)參、新聞媒體報道和信訪等在情況反映方面的作用，積極創(chuàng)新、開拓包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新渠道、新形式，使下情能夠及時上達(dá)，為消除矛盾、處理問題、正確決策提供重要材料。

（三）建立和健全黨內(nèi)重大決策征求意見制度

改革開放以來，黨內(nèi)重大決策征求意見的工作在不斷改進(jìn)和加強(qiáng)。但是，總的來說，黨內(nèi)重大決策征求意見的公開度、透明度還比較低，征求意見的面窄、人少。今后，對涉及全黨的重大問題，例如黨章的修改、黨員權(quán)利的保障、黨內(nèi)監(jiān)督制度的修改等，應(yīng)該面向更多的黨組織和黨員征求意見，進(jìn)一步擴(kuò)大征求意見的范圍和對象。這對于調(diào)動黨組織和黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，對于發(fā)展黨內(nèi)民主有十分重要的意義。

（四）建立和完善公示、聽證以及專家咨詢、論證制度

黨內(nèi)在干部人事方面已經(jīng)有公示制度。黨組織決定同群眾利益密切相關(guān)的其他重大事項(xiàng)，也要實(shí)行公示、聽證制度，以擴(kuò)大人民群眾的參與度，這也是和黨務(wù)公開密切相關(guān)的制度。同時，在黨內(nèi),也有必要有組織地廣泛聯(lián)系各方面的專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)，有組織有計劃地對黨的重大決策進(jìn)行研究和咨詢，這也是增大黨內(nèi)重大決策的公開性和透明度的重要形式。

六、進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

（一）要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督意識

黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)黨性和樹立正確的權(quán)力觀，強(qiáng)化接受監(jiān)督的觀念，不能把上級對下級的監(jiān)督看作是不信任、把同級之間的監(jiān)督看作是不配合、把下級對上級的監(jiān)督看作是不尊重、把自我監(jiān)督看成是自己跟自己過不去。必須破除思想障礙，尤其是要破除濃厚的“官本位”和特權(quán)意識，強(qiáng)化黨內(nèi)人人平等和人人需要監(jiān)督的觀念，在監(jiān)督中改造自己的主觀世界。共產(chǎn)黨員要出于公心，對黨和黨的事業(yè)負(fù)責(zé)，既不怕別人監(jiān)督，又敢于和勇于監(jiān)督黨內(nèi)的不正之風(fēng)。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新，完善黨內(nèi)監(jiān)督的制度網(wǎng)絡(luò)

黨內(nèi)監(jiān)督條例的制定不是一勞永逸的。現(xiàn)在的監(jiān)督條例僅僅是試行，需要在實(shí)踐中創(chuàng)造性地貫徹實(shí)施。這就要求我們要按照監(jiān)督條例的精神，積極推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度的創(chuàng)新。例如，對“十項(xiàng)監(jiān)督制度”都可以在實(shí)施中結(jié)合本地、本部門、本單位的實(shí)際，作出更加具體的規(guī)定，制定操作性更強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。要按照中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》的精神，進(jìn)一步加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行使的監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，提高監(jiān)督的整體效能。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)委的監(jiān)督，同時也加強(qiáng)對紀(jì)委監(jiān)督

紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，必須強(qiáng)化紀(jì)委作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。鄧小平說：“對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查?！雹鼙仨氝M(jìn)一步提高紀(jì)委的地位和作用，進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)委在黨內(nèi)監(jiān)督中的作用。今后，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展趨勢是，使紀(jì)委實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，黨委和紀(jì)委都直接向黨代會負(fù)責(zé)，黨委和紀(jì)委相互監(jiān)督，同時對紀(jì)委也要實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)督，這對于在黨內(nèi)形成濃厚的監(jiān)督氛圍很有意義。

注釋

①王貴秀：《如何開好黨代會》，《學(xué)習(xí)時報》2006年11月13日。②參見《黨建文匯》2005年第12期。③王貴秀：《黨務(wù)公開勢在必行》，《中國黨政干部論壇》2005年第1期。④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1993年，第332頁。

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