王維博

8月中旬，重慶市傳出消息，已向中央申請(qǐng)全國(guó)首家農(nóng)村土地交易所，在國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)，以城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤為中心，開(kāi)展農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)。

消息一出，立即引起極大關(guān)注，多家媒體報(bào)道稱，農(nóng)村土地即將入市。當(dāng)?shù)乩碚摻缃邮懿稍L時(shí)稱其為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改的突破口。

8月28日，重慶市政協(xié)常委、西南大學(xué)教授邱道持在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，是對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。

瞄準(zhǔn)進(jìn)城農(nóng)民的建設(shè)農(nóng)地

與學(xué)者的樂(lè)觀相比，交易所的主要推動(dòng)者，重慶市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)則認(rèn)為，農(nóng)村土地交易所交易范圍只在農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間流轉(zhuǎn)，與傳統(tǒng)上意義上農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)是兩個(gè)不同的慨念。

即使只是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，這一市場(chǎng)化的操作模式依然引起人們的極大關(guān)注。

邱道持曾任重慶市國(guó)土局副局長(zhǎng)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，和全國(guó)其他地方一樣，重慶農(nóng)村存在建設(shè)用地存量大，相當(dāng)一部分處于荒蕪、閑置的境況。

邱道持說(shuō)，重慶市直轄10年，共有500萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城，按每人200平方米計(jì)，至少有100多萬(wàn)畝農(nóng)村建設(shè)用地騰出來(lái)，“但這10年，重慶全市農(nóng)村建設(shè)用地總量?jī)H減少10萬(wàn)畝。”

另一方面，重慶每年新城市建設(shè)用地指標(biāo)為100平方公里，但實(shí)際需求為300平方公里，用地非常緊張。同時(shí)“民”改“居”之后，對(duì)城市建設(shè)用地需求也很大。

“事實(shí)上，農(nóng)民進(jìn)城不是耕地減少，而是增加了?！秉S奇帆說(shuō)，重慶農(nóng)村人均建設(shè)用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就節(jié)約170平方米左右建設(shè)用地?！爸貞c現(xiàn)有農(nóng)村戶籍2300萬(wàn)，如果有1000萬(wàn)轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億平方米建設(shè)用地，等于增加250多萬(wàn)畝耕地?！?/p>

在黃奇帆看來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地絕大部分以前都是良田沃土，陽(yáng)光、土質(zhì)等農(nóng)作物種植的基礎(chǔ)條件都比較好，通過(guò)專業(yè)化整理和嚴(yán)格驗(yàn)收把關(guān)，可以確保耕地質(zhì)量不下降。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)一是土地，二是農(nóng)民工，三社會(huì)保障和公共服務(wù)。就土地而言，農(nóng)村建設(shè)用地、城市建設(shè)用地增減掛鉤的流轉(zhuǎn)。這正是土地交易所要解決的問(wèn)題?！秉S奇帆說(shuō)。

土地流轉(zhuǎn)的第四種探索

建農(nóng)村土地交易所，使農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革而向中央申請(qǐng)的12項(xiàng)政策之一。

邱道持透露，早在2005年，浙江、成都等地就已開(kāi)始城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)改革。重慶也曾申請(qǐng)加入試點(diǎn)，但一直未獲批。

雖然試點(diǎn)未獲批，但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的其他方面，重慶一直在進(jìn)行探索。去年6月份，重慶獲批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改試驗(yàn)區(qū)以后，有關(guān)方面就可開(kāi)始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的“先行先試”。

邱道持介紹，重慶的土地流轉(zhuǎn)探索主要有三種：

一是土地入股，建立土地股份公司，農(nóng)民以土地折價(jià)入股，與業(yè)主共組公司。例如涪陵某養(yǎng)殖公司，業(yè)主出資100萬(wàn)，與農(nóng)民共同承包200畝地，農(nóng)民以耕地的30年承包權(quán)折算入股，按股分紅。

另一種就是九龍坡、江北區(qū)先行試點(diǎn)的“土地?fù)Q保障”流轉(zhuǎn)方式，即以宅基地?fù)Q住房；農(nóng)耕地/農(nóng)業(yè)承包權(quán)換就業(yè)或社會(huì)保障，但這種方式只能在近郊試行，因?yàn)檫@些地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)好，財(cái)力厚，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)時(shí)有較高收益。

這種“換”有兩種去向：交給村里，發(fā)展農(nóng)業(yè)，花卉、現(xiàn)代養(yǎng)殖，在村里建立養(yǎng)老等保障，仍為農(nóng)業(yè)用地，部分宅基地復(fù)墾耕地發(fā)展農(nóng)業(yè)，耕地總量不減少。

第三種是村、鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，將自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)變成有組織的流轉(zhuǎn)。

三種嘗試基本上都是區(qū)縣范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，但為后來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易積累了經(jīng)驗(yàn)。邱道持說(shuō)，綜改試驗(yàn)區(qū)先行先試的權(quán)力也給農(nóng)村土地交易所的探索提供了改革的空間。

除了區(qū)縣的探索外，綜改試驗(yàn)區(qū)獲批后，部分土地專家也給重慶提出建立農(nóng)村土地交易所建議。去年10月，現(xiàn)任北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任周其仁，就曾給同為國(guó)家綜改區(qū)的重慶和成都提出試辦土地交易所的建議，在其建議遞交到時(shí)任中共重慶市委書(shū)記的汪洋時(shí)，當(dāng)時(shí)就得到了積極的回應(yīng)。

曾擔(dān)任過(guò)國(guó)土局副局長(zhǎng)的邱道持去年底也曾以“以制度促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”為題進(jìn)行調(diào)研，并向市政府提出“建設(shè)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)”的建議。

去年底，有關(guān)部門開(kāi)始著手研究農(nóng)村土地交易所的方案，重慶市政府研究室的一位負(fù)責(zé)人透露，相關(guān)細(xì)則一直列為高度機(jī)密，參與人員甚至與市政府簽訂“保密協(xié)議”，不得向外界透露任何具體細(xì)節(jié)。

但該負(fù)責(zé)人說(shuō)，方案主要由政府研究室和國(guó)土局的部分專家參與，具體細(xì)則也考慮了一些外地專家的建議。

一年多的探索，在今年4月開(kāi)始突破。知情者透露，重慶市政府在2008年4月底向國(guó)務(wù)院遞交申請(qǐng)，兩個(gè)月后，國(guó)務(wù)院各部委組成調(diào)研組來(lái)渝進(jìn)行專題調(diào)研。8月6日，國(guó)土資源部與重慶市政府簽訂《推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，首次將重慶納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)，支持“探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)”。

知情者說(shuō)，“9月下旬，相關(guān)政策即將陸續(xù)出臺(tái)?！?/p>

保護(hù)農(nóng)民利益的配套制度成關(guān)注焦點(diǎn)

“農(nóng)民如果能夠自由交易，其收益自然比現(xiàn)在的拆遷補(bǔ)償高出若干倍?！?月25日，重慶市合川區(qū)合陽(yáng)城街辦事處馬嶺村主任宋廷康接受《中國(guó)新聞周刊》采訪，顯得很興奮。

“以前土地流轉(zhuǎn)都在區(qū)縣范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去還是搞農(nóng)業(yè)，農(nóng)民真正從流轉(zhuǎn)中得到的收益并不高”宋廷康說(shuō)。

有關(guān)方面估計(jì)，重慶農(nóng)村土地交易所一旦獲批，將直接給重慶帶來(lái)以下諸多好處，包括改變現(xiàn)有的“政府拿地之后賣地”的現(xiàn)實(shí)局面，解除征地制度所造成的對(duì)立，讓農(nóng)民更好地參與土地的市場(chǎng)交易，獲得更多收益。

擔(dān)任合川區(qū)濮湖村村文書(shū)的唐傳容對(duì)此看法不同，“宅基地進(jìn)行市場(chǎng)交易是件好事，但現(xiàn)在農(nóng)戶宅基每家只有幾百平米，這么小的一塊地，即使復(fù)墾了，指標(biāo)太小拿到市場(chǎng)上賣給誰(shuí)？”

此外，村集體的建設(shè)用地怎么交易，所得的利益如何分配？也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在唐傳容看來(lái)，要真正保障農(nóng)民利益，土地交易所還需更多的配套制度才能實(shí)現(xiàn)。

顯然，建立農(nóng)村土地交易所，如何解決利益的二次分配，保障農(nóng)民收益是重要課題。

作為土地問(wèn)題專家，邱道持認(rèn)為，完善、建立該制度，充分尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民有知情權(quán)，有話語(yǔ)權(quán)，聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)，建立完備的權(quán)益分配，交易規(guī)則，定價(jià)規(guī)則等，才能切實(shí)保證農(nóng)民利益。

作為重慶市農(nóng)村土地交易所的主要推動(dòng)者，黃奇帆也表達(dá)了同樣的看法，在他看來(lái)，保障農(nóng)民利益是土地流轉(zhuǎn)的根本宗旨，而在市場(chǎng)化過(guò)程中，農(nóng)民利益更需要科學(xué)、嚴(yán)密、嚴(yán)格、透明的流程管理來(lái)保障?！?/p>