李　楯

你能把這34個(gè)部、委、局中與減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)的工作都剝離出來(lái)放在“減災(zāi)部”中。使“減災(zāi)部”在不需這34個(gè)部、委、局參與的情況下，就能獨(dú)自做好減災(zāi)救災(zāi)工作嗎？

災(zāi)后反省制度——對(duì)于我們這樣處于轉(zhuǎn)型期中的國(guó)家，是極為必要的。

報(bào)載：一些專(zhuān)家們針對(duì)每當(dāng)災(zāi)害來(lái)臨，國(guó)家機(jī)關(guān)“‘九龍治災(zāi)，各干各的”——除非“總理任總指揮”這一“舊有難題”，提出要“創(chuàng)新救災(zāi)體制”。其辦法卻“不外健全立法、加強(qiáng)現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”和“建立新部門(mén)”(減災(zāi)部)。

此論，我以為：大不當(dāng)。

持此論的專(zhuān)家認(rèn)為：“一個(gè)國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)成員單位就有54個(gè)部委局”，“如果把各部現(xiàn)有的分部門(mén)救災(zāi)管理組織統(tǒng)一到一個(gè)部里，原來(lái)各部之間協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的問(wèn)題轉(zhuǎn)化成一個(gè)部里各司局的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在部長(zhǎng)的干預(yù)下協(xié)調(diào)會(huì)好得多?！?/p>

在現(xiàn)行體制下，互不轄屬的各個(gè)部門(mén)之間因缺少制衡，有權(quán)力而無(wú)問(wèn)責(zé)，才造成政府各部門(mén)和相關(guān)地方政府反應(yīng)遲鈍，效率低下；逢利必爭(zhēng)，遇難則推；各自為政，難以協(xié)調(diào)。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期留給我們須花時(shí)間、下氣力化解的“遺產(chǎn)”，是改革必須面對(duì)的結(jié)構(gòu)性、體制性障礙(國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》)。不突破這種障礙，僅以改變事項(xiàng)管理單位的階位，何以證明部協(xié)調(diào)司局的能力，強(qiáng)于國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)部委的能力，部長(zhǎng)的干預(yù)強(qiáng)于總理的干預(yù)?

持此論的專(zhuān)家又認(rèn)為：中國(guó)現(xiàn)在只有《防震減災(zāi)法》《防洪法》，而沒(méi)有一部“減災(zāi)的基本大法”，因此，需要制定《綜合救災(zāi)法》或《救災(zāi)基本法》。

中國(guó)已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，此次，汶川地震后，人們普遍反映這部新制定的法律“缺乏操作性”，但剛剛制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和較早制定的《防震減災(zāi)法》都缺乏“針對(duì)性和可操作性”，何以保證將要制定的《綜合救災(zāi)法》或《救災(zāi)基本法》就能做到有“針對(duì)性和可操作性”?

時(shí)代已經(jīng)前行，治事的思維方式卻如故。持前述主張的專(zhuān)家針對(duì)減災(zāi)救災(zāi)開(kāi)出的方子“醫(yī)不對(duì)癥”。不突破阻礙改革的結(jié)構(gòu)性、體制性障礙，“立法”與“設(shè)立機(jī)構(gòu)”——無(wú)論是改變部委問(wèn)的管轄事項(xiàng)，管理一事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)升級(jí)，還是設(shè)立更具“實(shí)權(quán)”、權(quán)力階位更高、更大的機(jī)構(gòu)，都不能把事情辦得更好一些。

你能把這54個(gè)部、委、局中與減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)的工作都剝離出來(lái)放在“減災(zāi)部”中，使“減災(zāi)部”在不需這34個(gè)部、委、局參與的情況下就能獨(dú)自做好減災(zāi)救災(zāi)工作嗎?能把需要有抗震標(biāo)準(zhǔn)的房屋從建設(shè)部劃出歸“減災(zāi)部”管嗎，能把需要抗震的學(xué)校從教育部劃出歸“減災(zāi)部”管嗎?能不要財(cái)政部、審計(jì)署管，自己掌控、使用減災(zāi)救災(zāi)資金嗎?能不要警察、軍隊(duì)協(xié)助救災(zāi)，或自設(shè)救災(zāi)警察、救災(zāi)部隊(duì)，或者是干脆把警察、軍隊(duì)交由“減災(zāi)部”指揮、掌控嗎?

過(guò)去，習(xí)慣了什么事情需要抓，涉及面大，就成立一個(gè)委員會(huì)，十幾、二十個(gè)部委級(jí)單位參加；由領(lǐng)導(dǎo)人做主任，辦公室坐在主抓該事項(xiàng)的部委級(jí)單位中。于是，主抓該項(xiàng)工作的部委級(jí)單位的強(qiáng)弱，就影響了抓該項(xiàng)工作力度；甚至，即便是副總理，協(xié)調(diào)自己“分管之外的部門(mén)也有難度”。似乎只有總理去管，但總理怎能事必躬親?

設(shè)立獨(dú)立于一般職能部門(mén)之外的高階位集權(quán)機(jī)構(gòu)和設(shè)立能使不同職能部門(mén)在事發(fā)時(shí)，即時(shí)感知，積極回應(yīng)，信息共享，協(xié)同行動(dòng)的程序規(guī)則，是應(yīng)對(duì)問(wèn)題的不同思路。今日的人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，關(guān)聯(lián)日多的時(shí)期，要想完全做到不同的政府部門(mén)行使職權(quán)的對(duì)象全然分開(kāi)，是不可能的。那么，靠高階位權(quán)力、靠領(lǐng)導(dǎo)人，還是靠基于法治和善治原則的制度，就是我們應(yīng)該認(rèn)真考慮的問(wèn)題了。

通過(guò)設(shè)立程序規(guī)則，提升政府對(duì)事件的回應(yīng)能力和事件處置中多部門(mén)的協(xié)同行動(dòng)能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府和民間在一定程度上的協(xié)同行動(dòng)，中國(guó)的發(fā)展就將進(jìn)入另一種情境。

至于立法，之所以普遍缺乏“可操作性”，恰恰是人大未盡其責(zé)，公眾參與不足。法律普遍由執(zhí)行機(jī)關(guān)自己起草，具體工作往往在處、局一級(jí)。過(guò)多地從局部視界和利益出發(fā)，盡可能地為自己擴(kuò)大權(quán)力而減少責(zé)任。增多人大立法，設(shè)立對(duì)行政法規(guī)的違憲審查制度和放開(kāi)針對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的行政訴訟，加大、加強(qiáng)立法聽(tīng)證的公眾參與，情況就將改觀。