吳振泉

開(kāi)放檔案鑒定工作是指對(duì)檔案是否解除“封閉”而進(jìn)行的甄別工作。它是開(kāi)放檔案工作的最核心環(huán)節(jié)。近二十年來(lái)，開(kāi)放檔案已成為常規(guī)性工作，但在實(shí)施開(kāi)放檔案鑒定的過(guò)程中，各檔案館對(duì)開(kāi)放檔案的內(nèi)容、種類標(biāo)準(zhǔn)掌握不一，工作隨意性大，導(dǎo)致開(kāi)放比例過(guò)低、質(zhì)量不高，不利于檔案信息的開(kāi)發(fā)利用。細(xì)節(jié)決定成敗。本文結(jié)合北京市朝陽(yáng)區(qū)檔案館開(kāi)放檔案的工作實(shí)踐，對(duì)開(kāi)放檔案鑒定工作的規(guī)章制度建設(shè)、決策形式與人員組織、具體步驟和程序、問(wèn)題與建議等細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、規(guī)章制度建設(shè)

開(kāi)放檔案工作依據(jù)的現(xiàn)行法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》、《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)等法規(guī)。

開(kāi)放檔案鑒定工作規(guī)章制度是檔案館進(jìn)行開(kāi)放檔案鑒定工作的準(zhǔn)則和行為規(guī)范，是對(duì)檔案開(kāi)放法規(guī)的細(xì)化和在實(shí)際工作中貫徹落實(shí)的準(zhǔn)則。為杜絕工作的隨意性，規(guī)范和細(xì)化檔案館的開(kāi)放檔案行為，依據(jù)有關(guān)法規(guī)，檔案館應(yīng)制訂程序類、職責(zé)類、標(biāo)準(zhǔn)類等制度規(guī)定。

1、《檔案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》。以工作程序?yàn)橹?、兼有工作職?zé)上的要求。其具體內(nèi)容有：規(guī)定實(shí)施開(kāi)放檔案鑒定初審工作的責(zé)任科室和具體職責(zé)；開(kāi)放檔案鑒定復(fù)審工作的組成人員及其職責(zé)：開(kāi)放檔案鑒定終審的會(huì)議形式和職責(zé)；開(kāi)放檔案履行批準(zhǔn)、備案程序的有關(guān)要求；開(kāi)放檔案整理、編目、標(biāo)識(shí)的內(nèi)容；開(kāi)放檔案對(duì)外公布的要求等等(開(kāi)放檔案利用工作的有關(guān)要求，在利用規(guī)章制度中作出規(guī)定)。

2、《開(kāi)放檔案工作程序》。工作程序類規(guī)定。它對(duì)開(kāi)放檔案工作從工作目的、范圍、職責(zé)、程序內(nèi)容、依據(jù)的相關(guān)文件和形成的記錄表格等方面對(duì)開(kāi)放鑒定工作的各個(gè)程序進(jìn)行細(xì)化說(shuō)明，對(duì)開(kāi)放檔案鑒定工作的步驟進(jìn)行規(guī)范。

3、《開(kāi)放檔案鑒定初審人員工作職責(zé)》和《開(kāi)放檔案鑒定復(fù)審小組工作職責(zé)》。工作職責(zé)類規(guī)定。它對(duì)實(shí)施開(kāi)放檔案鑒定工作的初審人員、復(fù)審人員和復(fù)審小組的職責(zé)、工作要求、工作標(biāo)準(zhǔn)做出具體規(guī)定。

4、《開(kāi)放檔案鑒定控制使用檔案的標(biāo)準(zhǔn)》。標(biāo)準(zhǔn)類規(guī)定。依據(jù)《暫行規(guī)定》第七條中規(guī)定的控制使用檔案的二十條內(nèi)容，根據(jù)館藏檔案的情況，制訂適合本館館藏檔案內(nèi)容的、作為控制使用檔案的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，便于開(kāi)放檔案鑒定人員的依照，實(shí)施鑒定工作的操作。此標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)檔案內(nèi)容的變化、遇到的新情況及時(shí)修訂，以便開(kāi)放鑒定人員參照。

二、決策形式和人員組織

為慎重決策，確保質(zhì)量，在進(jìn)行開(kāi)放檔案鑒定工作過(guò)程中，應(yīng)組織開(kāi)放鑒定人員和科室初審、復(fù)審小組對(duì)開(kāi)放鑒定的檔案逐件討論復(fù)審，對(duì)難以把握的檔案內(nèi)容，提交局務(wù)會(huì)終審、做出最后的決策的形式。避免了因個(gè)人不同判斷而造成不同的開(kāi)放鑒定結(jié)果。

從事開(kāi)放檔案鑒定工作人員的能力和水平?jīng)Q定著開(kāi)放檔案的質(zhì)量。從朝陽(yáng)區(qū)檔案館幾年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，可以由一至兩名具有館員及其以上職稱、熟知檔案法規(guī)、具有較豐富機(jī)關(guān)、社會(huì)等知識(shí)的人員作為開(kāi)放檔案鑒定初審人員，將開(kāi)放鑒定工作作為年度常規(guī)工作列入工作計(jì)劃予以安排。成立由具有副研究館員職稱、熟知檔案法規(guī)、具有豐富知識(shí)的人員。以及主管科長(zhǎng)、副局館長(zhǎng)五人以上組成開(kāi)放檔案鑒定復(fù)審小組，發(fā)揮集體智慧、在初審后、終審前，對(duì)擬開(kāi)放檔案逐件進(jìn)行詳細(xì)復(fù)審，可以確保開(kāi)放檔案的質(zhì)量。

三、實(shí)施的具體步驟、程序

1、制訂工作計(jì)劃。包括確定開(kāi)放鑒定檔案(形成滿30年、或擬提前開(kāi)放的)的全宗、所屬年度、數(shù)量，開(kāi)放鑒定工作完成的時(shí)間、人員分工等內(nèi)容。

2、建立初審數(shù)據(jù)庫(kù)。內(nèi)容包括開(kāi)放檔案的序號(hào)、檔號(hào)、全宗名稱、案卷題名和卷內(nèi)文件題名、形成時(shí)間、件數(shù)、保管期限、開(kāi)放與否、不開(kāi)放的原因和依據(jù)、涉密檔案的密級(jí)。由初審人員邊初審，邊錄入。

3、初審。在科長(zhǎng)的組織下，初審人員通過(guò)閱讀檔案原文，逐卷逐件對(duì)擬開(kāi)放檔案進(jìn)行初審。進(jìn)行此步驟需要注意的是，由于八十年代以前的文件形成不規(guī)范。有的文件的標(biāo)題不能完全反映文件的內(nèi)容，初審人員絕對(duì)不能僅通過(guò)卷內(nèi)文件目錄就確定檔案文件是否開(kāi)放。同時(shí)。對(duì)保密期滿的原涉密檔案，履行解密手續(xù)。

4、初審總結(jié)。初審?fù)戤吅螅ぷ魅藛T要總結(jié)說(shuō)明開(kāi)放檔案鑒定初審的情況，擬開(kāi)放、不開(kāi)放檔案的內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容。

5、復(fù)審。初審?fù)戤吅?，交?fù)審小組成員對(duì)初審結(jié)果進(jìn)行逐件復(fù)審。通過(guò)召開(kāi)復(fù)審小組會(huì)討論、形成復(fù)審意見(jiàn)。

6、局務(wù)會(huì)終審。開(kāi)放鑒定人員向局務(wù)會(huì)匯報(bào)初審情況、復(fù)審小組的意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)局務(wù)會(huì)討論，形成終審意見(jiàn)。

7、開(kāi)放鑒定結(jié)果修訂。根據(jù)局務(wù)會(huì)終審決定，對(duì)開(kāi)放檔案鑒定的結(jié)果進(jìn)行修改。

8、形成終審報(bào)告、填寫(xiě)終審表。說(shuō)明開(kāi)放檔案鑒定的情況，擬開(kāi)放、不開(kāi)放檔案的內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容，鑒定審查的詳細(xì)情況。初審、復(fù)審人員和局(館)長(zhǎng)在終審表格上履行簽字手續(xù)。

9、報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)。形成《關(guān)于館藏××××年度部分檔案向社會(huì)開(kāi)放的請(qǐng)示》，內(nèi)容包括開(kāi)放檔案鑒定的情況，擬開(kāi)放、不開(kāi)放檔案的主要內(nèi)容和意見(jiàn)、數(shù)量和所占比例等。

10、向市檔案局備案。說(shuō)明擬開(kāi)放、不開(kāi)放檔案的主要內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容。將控制使用檔案文件級(jí)目錄附后，以便審查。

11、開(kāi)放標(biāo)識(shí)。根據(jù)上級(jí)批復(fù)情況，進(jìn)行開(kāi)放檔案標(biāo)識(shí)，在已經(jīng)獲準(zhǔn)開(kāi)放的檔案上加蓋“已開(kāi)放”標(biāo)識(shí)。在相應(yīng)全宗的全宗卷中加入開(kāi)放鑒定情況說(shuō)明材料：在相應(yīng)案卷的備考表內(nèi)填寫(xiě)說(shuō)明開(kāi)放檔案情況。

12、履行解密手續(xù)，標(biāo)注解密標(biāo)識(shí)。在已解密的原涉密檔案上原標(biāo)注的密級(jí)上加蓋雙杠(表示原標(biāo)注密級(jí)作廢)標(biāo)識(shí)，在下面加蓋“已解密”標(biāo)識(shí)。同時(shí)，依據(jù)《暫行規(guī)定》第五條“提前開(kāi)放館藏經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化類涉密檔案。應(yīng)當(dāng)向原檔案形成機(jī)關(guān)、單位發(fā)出要求提前解密的通知”的規(guī)定。履行確認(rèn)該部分檔案予以解密的手續(xù)。

13、編制開(kāi)放檔案目錄。編制電子、紙質(zhì)開(kāi)放檔案目錄。方便利用者在閱覽室和網(wǎng)絡(luò)的利用。

14、發(fā)布開(kāi)放公告。在報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體上，向社會(huì)發(fā)布開(kāi)放檔案的內(nèi)容、所屬年代、數(shù)量等信息。在政務(wù)網(wǎng)、檔案信息網(wǎng)上發(fā)布開(kāi)放檔案的目錄及其檔案原文。

15、年度開(kāi)放檔案工作總結(jié)。總結(jié)中要反應(yīng)開(kāi)放鑒定工作的全部過(guò)程，如參與的人員，鑒定的數(shù)量，開(kāi)放檔案的內(nèi)容、數(shù)量、時(shí)間。開(kāi)放鑒定工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等內(nèi)容。

四、需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

1、關(guān)于涉密檔案履行解密手續(xù)問(wèn)題。1988年《保密法》頒布前，我國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)普遍存在著文件材料標(biāo)密過(guò)高、定密隨意的問(wèn)題，許多區(qū)縣級(jí)及其下屬機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件也被確定為機(jī)密、甚至絕密文件，因此檔案館在進(jìn)行開(kāi)放檔案鑒定(包括提前開(kāi)放檔案鑒定)過(guò)程中，肯定涉及涉密檔案。檔案館必須按照《保密法》和《暫行規(guī)定》的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)解密的涉密檔案進(jìn)行相應(yīng)的標(biāo)識(shí)工作，標(biāo)識(shí)“已解密”，履行解密手續(xù)。

2、關(guān)于對(duì)控制使用檔案“二十條”的理解和應(yīng)用問(wèn)題?！稌盒幸?guī)定》中第七條規(guī)定的控制使用的二十條的內(nèi)容，總體來(lái)說(shuō)內(nèi)容較全面，但對(duì)涉及個(gè)人隱私類檔案的種類，可操作性差、較難以把握。根據(jù)幾年來(lái)開(kāi)放檔案鑒定工作的實(shí)踐，主要對(duì)以下幾類檔案予以控制使用：涉及個(gè)人問(wèn)題的調(diào)查、處理、定性、結(jié)論方面的材料；各機(jī)關(guān)、組織形成的涉及個(gè)人基本情況的表格和文件材料；招工、職工轉(zhuǎn)正定級(jí)審批表；個(gè)人建房審批表及相關(guān)材料等。

3、處理好“件”與“卷”開(kāi)放的問(wèn)題。區(qū)縣檔案館是普遍按照一卷檔案中的一件檔案不能開(kāi)放，則整卷檔案就不開(kāi)放的原則進(jìn)行開(kāi)放鑒定工作的。筆者認(rèn)為，對(duì)無(wú)需要控制使用內(nèi)容的檔案不予開(kāi)放，是違法違規(guī)行為、不作為的行為。必須逐件地對(duì)檔案進(jìn)行開(kāi)放鑒定工作，而不是因?yàn)橐蛞患n案不能開(kāi)放而對(duì)整卷檔案不開(kāi)放。設(shè)想，如果我們采取物理隔離(人為遮蓋)的方法封閉控制使用的檔案，只讓利用者閱讀開(kāi)放的內(nèi)容，豈不就達(dá)到了對(duì)不開(kāi)放檔案控制利用的目的了嗎?也就可能只有極少量的檔案不能開(kāi)放，就可以大大提高開(kāi)放率。西方國(guó)家，如美國(guó)對(duì)復(fù)制的涉密內(nèi)容的文件、檔案采取涂抹墨跡遮蓋涉密內(nèi)容(開(kāi)天窗)的方法對(duì)公眾開(kāi)放，應(yīng)該值得我們借鑒。

4、增加依申請(qǐng)開(kāi)放類檔案。對(duì)婚姻等涉及個(gè)人隱私的檔案是否開(kāi)放，各檔案館的處置是不一樣的。但公民持有個(gè)人有效證件，都可以查閱本人的這類檔案。這樣就出現(xiàn)了矛盾：既然是不開(kāi)放控制使用的檔案。那為什么還要采取利用開(kāi)放檔案的接待方式、手續(xù)，只要出示身份證就可以呢?相反，對(duì)這類檔案進(jìn)行開(kāi)放了，別人就有權(quán)利用。豈不是又侵犯了比人的隱私權(quán)?!因此，在檔案管理利用的類型中，除控制使用的檔案、開(kāi)放檔案以外，可參照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)的形式，增加依申請(qǐng)利用開(kāi)放類檔案。公民個(gè)人利用涉及個(gè)個(gè)人隱私的如婚姻、房地產(chǎn)等類檔案，在不侵犯他人隱私的情況下，持本人證件填寫(xiě)申請(qǐng)利用表格。經(jīng)過(guò)工作人員批準(zhǔn)后利用。