摘要：和諧社會(huì)建設(shè)的成功與否、依法治國(guó)方略的能否實(shí)現(xiàn)，這要求國(guó)家關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題。目前農(nóng)村土地在征地過(guò)程中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益受到侵犯，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)又維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民權(quán)益；法律保護(hù)；和諧社會(huì)
　　
　　近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒(méi)有得到很好的保護(hù)，一些失地農(nóng)民已成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾日漸突出。如何來(lái)保障他們的合法權(quán)益，是一個(gè)值得思考的理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；也關(guān)系到我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的成功與否和依法治國(guó)方略的能否實(shí)現(xiàn)。
　　
　　一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的理論思考——基于和諧社會(huì)和法治的視角
　　
　　如何保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問(wèn)題，這是全社會(huì)都非常關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該貫徹和諧社會(huì)和依法治國(guó)的原則，以維護(hù)法的實(shí)質(zhì)正義為目的，以保護(hù)弱者的利益為根本，在公平、公正的立場(chǎng)上，切實(shí)解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題，這樣才能維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。
　　
　?。ㄒ唬┖椭C社會(huì)與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)
　　和諧社會(huì)是社會(huì)關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會(huì)。要把我國(guó)建設(shè)成和諧的社會(huì)主義社會(huì)，就必須認(rèn)識(shí)到：我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占全國(guó)人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中的一個(gè)重要而又突出的問(wèn)題。沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有全國(guó)的現(xiàn)代化；沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康；沒(méi)有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒(méi)有全社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過(guò)程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)格格不入，必須對(duì)失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實(shí)關(guān)注，充分維護(hù)好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過(guò)上幸福安定的生活。也就是說(shuō)，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護(hù)是和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。
　　
　?。ǘ┮婪ㄖ螄?guó)與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)
　　民主法治是和諧社會(huì)的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性?，F(xiàn)代社會(huì)中，法律及其調(diào)整機(jī)制已經(jīng)成為社會(huì)調(diào)整的主要手段，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家，已成為人們的共識(shí)。法對(duì)社會(huì)的調(diào)整，主要是調(diào)和社會(huì)各種沖突的利益，對(duì)社會(huì)機(jī)體的疾病進(jìn)行治療，進(jìn)而保證社會(huì)秩序得以確立和維護(hù)。我國(guó)已經(jīng)把依法治國(guó)寫(xiě)入憲法，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家已成為我國(guó)人民的追求。然而，在我國(guó)農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價(jià)征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補(bǔ)償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費(fèi)。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護(hù)，這違背了法的宗旨在于保護(hù)弱者這一精髓，也違背了法的實(shí)質(zhì)正義。這與我國(guó)依法治國(guó)方略的實(shí)施很不相稱(chēng)。只有依靠理性法律制度對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，確立實(shí)質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會(huì)。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題，才能充分而又平等地保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說(shuō)，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護(hù)是依法治國(guó)的必然要求。
　　
　　二、我國(guó)失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的不足
　　
　?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過(guò)大
　　我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”。但是，在實(shí)際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實(shí)際操作中，國(guó)家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把所有市場(chǎng)主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實(shí)上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過(guò)大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　
9khodct/dJ1jPMx6EKF0Ng==　?。ǘ┺r(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護(hù)
　　第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國(guó)土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對(duì)于誰(shuí)來(lái)代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰(shuí)來(lái)行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒(méi)有明確的法律規(guī)定，也沒(méi)有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性。《民法通則》規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睂?duì)照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒(méi)有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒(méi)有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)受到嚴(yán)格約束和限制，其財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障。
　　第二，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低且理論依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?，F(xiàn)行土地征收的補(bǔ)償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒(méi)有考慮土地本身的價(jià)值，也不考慮土地征收后地價(jià)的上漲，沒(méi)有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：級(jí)差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率等幾個(gè)因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對(duì)于士地的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率都不能明確反映。
　　
　?。ㄈ┩恋卣魇辗沙绦虿煌晟?br/>　　土地征收法律程序不完善主要包括兩個(gè)方面：一是缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，缺少被征收人參與程序。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。在征與不征的問(wèn)題上，農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說(shuō)，他們是集體土地征收行為的行政相對(duì)人，對(duì)自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過(guò)程并不知情，也沒(méi)有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買(mǎi)賣(mài)土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對(duì)被征收者的司法保護(hù)不足，缺乏救濟(jì)程序。從我國(guó)情況來(lái)看，對(duì)于征收批準(zhǔn)決定的可訴性，過(guò)去一直被理論界所忽視，理論界認(rèn)為，由于法律規(guī)定國(guó)家征收土地時(shí)承擔(dān)的是補(bǔ)償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門(mén)對(duì)理論界的這種認(rèn)識(shí)表示認(rèn)同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的起訴拒之門(mén)外。
　　
　　三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的建議
　　
　　（一）嚴(yán)格政府責(zé)任并促進(jìn)土地進(jìn)入土地使用權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易
　　
　　近現(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強(qiáng)調(diào)權(quán)力在形式和實(shí)質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國(guó)家投資的各類(lèi)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及直接滿(mǎn)足公共利益需要并列入國(guó)家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等社會(huì)福利事業(yè)；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建筑用地。國(guó)家進(jìn)行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認(rèn)識(shí)到，屬于“公共利益需要”的情形在社會(huì)生活中是無(wú)法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機(jī)制來(lái)配套。
　　
　　（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位
　　土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場(chǎng)主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級(jí)，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時(shí)多元利益主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實(shí)踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。
　　權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過(guò)修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國(guó)有土地?fù)碛姓咭约俺鞘衅渌恋負(fù)碛姓咄鹊臋?quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。
　　
　?。ㄈ┟鞔_土地征收的法律補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算，這是爭(zhēng)論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀(guān)點(diǎn)，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對(duì)非公益性用途的征地采用市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行“征購(gòu)”，對(duì)公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（可有所提高）；第二種是采用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀(guān)點(diǎn)仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無(wú)法掩蓋事實(shí)的不公。筆者贊同第二種觀(guān)點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)確立以市場(chǎng)定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收補(bǔ)償與開(kāi)發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤(rùn)“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國(guó)目前依然實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和嚴(yán)格控制土地二級(jí)市場(chǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對(duì)土地實(shí)行定級(jí)估價(jià)，通過(guò)土地評(píng)估事務(wù)所等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出土地的參考價(jià)格。只有按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行補(bǔ)償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。
　　
　?。ㄋ模﹪?yán)格土地行政征收的法律程序
　　首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門(mén)依法對(duì)行政征收土地方案的合法性進(jìn)行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作等獲得土地的其它途徑，嚴(yán)格在審批的范圍內(nèi)進(jìn)行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是保障相對(duì)人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認(rèn)真聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)和建議，對(duì)行政相對(duì)人提出的針對(duì)土地征用有關(guān)的問(wèn)題給予合法合理的解答，否則主管部門(mén)有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].中國(guó)政法大學(xué)